將行政復(fù)議打造成化解行政爭議主渠道應(yīng)當(dāng)解決好的難點問題

徐運凱

行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部重要的層級監(jiān)督制度，也是化解“民告官”行政爭議、維護群眾合法權(quán)益的重要法定渠道。2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》，要求“充分發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用”。深入貫徹落實習(xí)近平總書記指示精神，加快推進《行政復(fù)議體制改革方案》落實，認(rèn)真做好行政復(fù)議法的修訂工作，加強行政復(fù)議規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設(shè)，推動行政復(fù)議制度優(yōu)化和質(zhì)效提升，進而打造化解行政爭議的主渠道，是當(dāng)前和今后一段時期各有關(guān)方面的共同任務(wù)。筆者認(rèn)為，要將行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道，應(yīng)該重點解決好以下九個方面的問題。

要解決法定矛盾糾紛化解機制的社會認(rèn)知、認(rèn)可度和使用率較低問題。

行政復(fù)議要成為化解行政爭議的主渠道，前提是人民群眾遇有行政爭議時首先選擇行政復(fù)議，且這種選擇必須基于群眾自愿而非制度性強制分流。當(dāng)前，“信訪不信法”現(xiàn)象仍普遍存在，群眾遇有行政爭議的路徑依賴仍是信訪申訴，而非行政復(fù)議等法定機制。究其原因，主要是法治社會建設(shè)的相對滯后，法定糾紛解決機制的社會知悉度和權(quán)威性不足，群眾既不了解如何通過法定渠道表達訴求、維護權(quán)益，也不愿意選擇與行政機關(guān)“對簿公堂”。同時，一些地方和部門也對依法解決矛盾糾紛存在認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為法定渠道解決糾紛成本高、周期長，還經(jīng)常程序空轉(zhuǎn)不解決實際問題，不愿意或不善于運用法定機制解決矛盾糾紛。法治是治國理政的基本方式。習(xí)近平總書記指出：“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币婪ɑ饷芗m紛的價值不僅在于消彌分歧、化解矛盾，更在于確立規(guī)則，構(gòu)建秩序。表面上看，依法解決行政爭議的成本略高，但其中既包含有解紛成本，也有秩序構(gòu)建成本，這是全面推進法治社會建設(shè)的必然成本。反之，模糊法治底線過分追求爭議的彈性解決，容易造成行政爭議解決的無序化，“一疴除而百害生”。尤其在群體性案件中，往往容易引發(fā)其他相對人的攀比，“按下葫蘆起來瓢”，破壞已經(jīng)穩(wěn)定的行政管理秩序。要將行政復(fù)議打造成化解行政爭議的主渠道，要同步加強法治政府與法治社會建設(shè)，強化依法化解矛盾糾紛的社會治理理念，增強全社會遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的意識和能力。各級行政復(fù)議機關(guān)也要統(tǒng)籌好依法規(guī)范行政權(quán)力和實質(zhì)性化解行政爭議的關(guān)系，既防止機械適用法律“浮在表面”裁斷曲直，又要避免過于功利化地追求“案結(jié)事了”，使行政復(fù)議成為法治軌道上既專業(yè)高效，又務(wù)實管用的糾紛解決機制。

要明確行政復(fù)議首先是行政爭議解決機制的功能定位問題。

行政復(fù)議的功能定位，直接影響行政復(fù)議法立法目的和價值排序，進而影響具體的制度設(shè)計和實施效果。通說認(rèn)為，行政復(fù)議兼具監(jiān)督權(quán)力、救濟權(quán)利和化解爭議的三重價值。在功能定位上，域外國家普遍側(cè)重將行政復(fù)議作為替代性爭端解決機制，發(fā)揮其專業(yè)、快捷化解行政爭議的功能。我國在行政復(fù)議立法之初，更強調(diào)其內(nèi)部層級監(jiān)督功能，重在通過行政復(fù)議活動強化對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。隨著行政復(fù)議實踐的不斷發(fā)展，學(xué)界和實務(wù)界逐漸對這三重功能的復(fù)合性，以及在不同法治發(fā)展階段應(yīng)以其中一種功能為主導(dǎo)功能形成共識。但對哪一種功能是主導(dǎo)功能還有不同認(rèn)識。從邏輯上講，監(jiān)督權(quán)力、救濟權(quán)利與化解爭議間應(yīng)相互支撐、互為充要，通過對行政行為的有效監(jiān)督，可以實現(xiàn)相對人權(quán)利的充分救濟，也應(yīng)實現(xiàn)行政爭議的有效化解。但實際上三者存有明顯張力，行政行為被糾錯并不意味著爭議一定得到了化解。群眾以行政行為的合法或合理性啟動程序，但真正關(guān)心的是其合法權(quán)益能否得到保護，爭議涉及實質(zhì)問題能否得到解決。隨著中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，新發(fā)展階段社會治理面臨的形勢任務(wù)和以人民為中心的發(fā)展理念，都決定著必須將化解爭議這一功能擺在更突出地位。不論是行政復(fù)議還是行政訴訟，都要以化解爭議為目標(biāo)，平衡好維護社會穩(wěn)定與監(jiān)督依法行政的關(guān)系，不僅要依法裁斷曲直，更要有效定分止?fàn)?。要進一步協(xié)調(diào)糾紛化解機制的法治屬性與政治屬性，實現(xiàn)案結(jié)、事了、政通、人和。

要切實提升行政復(fù)議有效吸納行政爭議的能力問題。

行政復(fù)議要成為化解行政爭議的主渠道，必須有足夠的“容量”，能夠真正吸納大多數(shù)行政爭議。從理論上講，作為帶有監(jiān)督性質(zhì)的制度，行政復(fù)議的受案范圍遠比行政訴訟寬泛。除法律另有規(guī)定外，凡行政機關(guān)影響公民權(quán)利的行為都應(yīng)該納入復(fù)議的范圍。但目前看，實踐中行政復(fù)議受案范圍并未超出行政訴訟范圍，甚至有些人民法院已經(jīng)受理的爭議類型也沒有進入行政復(fù)議范圍。因此，有必要通過修改行政復(fù)議法從制度上擴容，讓行政復(fù)議能夠充分介入各類型行政爭議，涵蓋行政管理的各個領(lǐng)域。還可以考慮進一步強化行政機關(guān)對行政行為的初次判斷權(quán)，適度拓寬復(fù)議前置，將行政專業(yè)性較強或者通過復(fù)議解決效果更好等行政爭議納入行政復(fù)議前置范圍，以更充分發(fā)揮行政復(fù)議的優(yōu)勢。同時，可以考慮對現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定的規(guī)范性文件附帶審查制度做進一步細化，完善規(guī)范性文件審查規(guī)則，加大對“紅頭文件”的審查力度，確保行政復(fù)議對行政行為審查的全覆蓋、無死角，應(yīng)管盡管。在擴容的同時，還可以運用信息技術(shù)手段進一步增強群眾申請行政復(fù)議的便利性，如通過行政復(fù)議信息化建設(shè)打造“掌上復(fù)議”，讓群眾足不出戶就可以通過微信小程序等在線提出復(fù)議申請，參與復(fù)議活動，收取法律文書，通過提升便利度來提高使用率。此外，針對實踐中大量因群眾法治意識和水平不足，未能及時啟動復(fù)議程序或者先進入信訪渠道的行政爭議，也要研究制訂科學(xué)合理的銜接機制，否則現(xiàn)階段仍會有大量爭議因無法進入法定渠道，而回流入信訪程序。

要構(gòu)建公正、權(quán)威、高效的行政復(fù)議體制問題。

專業(yè)性和效率性是行政復(fù)議顯著的比較優(yōu)勢，而行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督體制帶來的公正性相對欠缺則是普遍的短板，也是世界各國在改革行政復(fù)議制度時首先要解決的問題。從域外經(jīng)驗看，各國在解決行政復(fù)議公正性方面主要從兩方面入手：從體制層面，普遍設(shè)置相對獨立的辦案機構(gòu)，同時近年來開始出現(xiàn)將分散的行政復(fù)議職權(quán)集中行使的趨勢。從機制層面，主要有兩種模式：一種是將行政復(fù)議人員的薪酬保障和任免獎懲與所在單位脫鉤，另一種是從外部聘請專家、學(xué)者等專業(yè)人士參與審理案件。在修改行政復(fù)議法過程中，也可以考慮從體制和機制兩方面研究解決行政復(fù)議的公正性問題。從體制層面，要落實行政復(fù)議體制改革方案，除垂直管理部門外，由地方各級政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)，由政府行政復(fù)議機構(gòu)以相對超脫、中立的地位加大對案件的審查力度，盡量消除群眾對上下級部門之間“官官相護”的擔(dān)憂。實行“一口對外”，也可以有效整合行政復(fù)議資源，解決“同案不同判”“資源碎片化”等難題。從機制層面，根據(jù)行政復(fù)議體制改革方案的要求，要設(shè)置有法律和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者等外部人員參與的行政復(fù)議委員會，為行政復(fù)議機關(guān)辦案提供獨立、專業(yè)的咨詢意見，在強化專業(yè)性的同時，努力體現(xiàn)裁量主體的公正性。同時，還要進一步研究明確委員會的專家構(gòu)成、議決規(guī)則、委員會決議的法律效力等配套規(guī)則，以避免咨詢流于形式走過場。此外，此輪黨和國家機構(gòu)改革后，原由政府法制機構(gòu)承擔(dān)的行政復(fù)議職責(zé)轉(zhuǎn)由司法行政部門承擔(dān)，而其本身是政府組成部門，也承擔(dān)具體執(zhí)法職責(zé)，對于其依法辦案的權(quán)威性以及代表政府復(fù)議自身執(zhí)法行為時的公正性問題也應(yīng)引起關(guān)注，并進一步研究解決。

要平衡好行政復(fù)議程序的規(guī)范性和效率性關(guān)系問題。

作為行政司法行為，行政復(fù)議活動的三方性決定了其不僅要從機構(gòu)上解決獨立性、中立性問題，還要從裁決程序上解決正當(dāng)性問題。從某種意義上講，裁決程序的繁簡與效率成反比，與公正成正比。行政復(fù)議的行政性特點決定了復(fù)議案件審理的高效性，這是行政復(fù)議的獨特優(yōu)勢。但強調(diào)行政性，意味著程序設(shè)計的相應(yīng)簡化，必然對裁決的公正性帶來一定的影響。從實質(zhì)性解決爭議的要求出發(fā)，復(fù)議結(jié)果的正義性需要通過看得見正義來補強，以增強群眾的信服度，但處于爭議狀態(tài)的行政管理關(guān)系也需要盡快修復(fù)，避免公共利益受損。因此，必須平衡好行政復(fù)議程序的規(guī)范性與效率性，既要防止過度司法化傾向，發(fā)揮行政復(fù)議便捷高效的優(yōu)勢，也要堅持正當(dāng)程序原則，保持最低限度的程序公正。行政復(fù)議程序也應(yīng)以聽取意見為基本要求，保障相對人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，要保持行政復(fù)議高效的特點，應(yīng)當(dāng)賦予行政復(fù)議機構(gòu)更為靈活的聽取意見方式。聽證作為聽取意見程序最正規(guī)的方式，并非每個案件都要適用，只有對重大、疑難、復(fù)雜案件，才必須舉行聽證會。對于當(dāng)事人申請聽證的，可由行政復(fù)議機構(gòu)根據(jù)個案實際情況進行裁量。除此之外，行政復(fù)議機構(gòu)可以采取電話、網(wǎng)絡(luò)等各種線上線下更靈活的方式聽取意見，避免對司法程序簡單復(fù)刻。

要充分發(fā)揮行政復(fù)議實質(zhì)性化解行政爭議的優(yōu)勢問題。

所謂實質(zhì)性化解行政爭議，是指行政爭議在經(jīng)過復(fù)議審理后，當(dāng)事人對裁判結(jié)果予以認(rèn)同，爭議狀態(tài)就此終結(jié)。行政復(fù)議要成為化解行政爭議的主渠道，既要提升制度容量，吸納更多行政爭議，也要提升制度彈性，使行政復(fù)議機關(guān)有足夠的制度工具，來關(guān)注并解決群眾法律訴求背后的真實利益訴求，運用行政機關(guān)統(tǒng)籌調(diào)度資源的優(yōu)勢，切實解決群眾關(guān)注的合法、合理訴求，力爭實質(zhì)性地化解爭議，真正將行政爭議解決在行政復(fù)議程序中，避免程序空轉(zhuǎn)。具體而言，一是可以考慮將調(diào)解作為行政復(fù)議的基本原則和基礎(chǔ)程序，允許行政復(fù)議機構(gòu)在查明事實、分清責(zé)任基礎(chǔ)上，按照合法、自愿的原則進行調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人達成合意。二是考慮以變更決定為中心的行政復(fù)議決定體系，強化變更和責(zé)令履行等實質(zhì)性改變決定形式，實現(xiàn)有錯必糾，能改則改，避免程序循環(huán)。三是完善行政復(fù)議賠償補償機制。在復(fù)議審理程序中主動積極解決賠償補償爭議，通過責(zé)令被申請人采取補救措施和承擔(dān)賠償責(zé)任等方式，實現(xiàn)違法行為的“應(yīng)賠盡賠”，避免相對人需要繼續(xù)啟動程序才能獲得進一步救濟，實現(xiàn)“案結(jié)事了”和“定分止?fàn)帯眱煞N狀態(tài)的充分融合。

要解決行政復(fù)議監(jiān)督糾錯的內(nèi)生動力問題。

行政復(fù)議要發(fā)揮化解行政爭議主渠道作用，必須要解決其公正性和公信力的問題，即要確保案件審理結(jié)果的公正，并讓群眾相信案件得到公正審理，愿意選擇行政復(fù)議來表達訴求、維護權(quán)益。行政監(jiān)督權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分，不可避免地受行政首長負(fù)責(zé)制的制約。監(jiān)督者與被監(jiān)督者一定程度的利益共存，決定了行政權(quán)“刀刃向內(nèi)”自我監(jiān)督的難度較司法監(jiān)督更大。要保證行政復(fù)議機關(guān)能夠主動自我糾錯，可以從內(nèi)外兩個方面入手，解決監(jiān)督糾錯的內(nèi)生動力問題。從內(nèi)部看，主要靠建立相關(guān)公正性機制。除建立政府主導(dǎo)、外部參與、專業(yè)保障、民主決策的行政復(fù)議委員會外，還應(yīng)打造規(guī)范透明的行政復(fù)議審理程序，減少行政復(fù)議機關(guān)的裁量空間，避免行政相對人“暗箱操作”的猜測；同時應(yīng)當(dāng)強化行政復(fù)議決定的公開，明確行政復(fù)議決定書不涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，一律向社會公開，接受公眾監(jiān)督，以公開求公正。從外部看，要進一步強化監(jiān)督和法律責(zé)任，解決“刀刃向內(nèi)”的自我監(jiān)督的持續(xù)性和有效性問題。一方面要進一步明確違反行政復(fù)議法定職責(zé)的法律責(zé)任及追責(zé)機制，并建立與監(jiān)察機關(guān)的銜接機制，以倒逼行政復(fù)議機關(guān)及其工作人員盡職履職。同時，還可以研究建立行政復(fù)議維持決定與糾錯的司法終審判決關(guān)聯(lián)的考核和問責(zé)機制，對因故意或明顯過失有錯不糾的，追究行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)人等相關(guān)人員的相應(yīng)責(zé)任。

要解決行政復(fù)議與行政訴訟等相關(guān)制度的銜接問題。

域外經(jīng)驗表明，沒有任何一個國家可以靠一種制度解決所有社會矛盾糾紛，必須要建立設(shè)置合理、分工科學(xué)、優(yōu)勢互補、銜接互洽的多元糾紛化解機制。改革開放以來，我國初步形成了由行政復(fù)議、行政訴訟、調(diào)解、仲裁、信訪等制度組成的多元糾紛化解機制，但制度的相互銜接配合效果總體欠佳。一方面，行政復(fù)議和行政訴訟作為法定糾紛化解機制的作用發(fā)揮不明顯，大量行政爭議游離于法定渠道外。同時，行政復(fù)議與行政訴訟的制度銜接也存在一定問題。按照行政復(fù)議主渠道的要求，未來大量的行政管理專業(yè)性較強的行政爭議，都應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議渠道加以解決。行政訴訟基于自身特點，主要應(yīng)當(dāng)解決數(shù)量較少、法律關(guān)系復(fù)雜的行政爭議。此外要推動按立法原意落實信訪制度，對屬于行政救濟申請的信訪，應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)到行政復(fù)議或者訴訟渠道解決。此外，2014年修訂的行政訴訟法為了強化行政審判對行政復(fù)議機關(guān)依法履責(zé)的監(jiān)督，推動行政復(fù)議制度更好地發(fā)揮作用，規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，在后續(xù)的行政訴訟環(huán)節(jié)由行政復(fù)議機關(guān)作為被告；行政復(fù)議機關(guān)維持原行政行為的，也要做共同被告，即所謂的“雙被告”。這一規(guī)定在一段時間內(nèi)對倒逼行政復(fù)議機關(guān)監(jiān)督糾錯發(fā)揮了積極作用，但隨著時間推移，也逐漸出現(xiàn)行政復(fù)議“案結(jié)事了”率下降，行政復(fù)議駁回率上升、行政復(fù)議和訴訟成本上升等衍生問題。在通過修改行政復(fù)議法補強行政復(fù)議公正性、提升其監(jiān)督糾錯內(nèi)生動力的前提下，按照化解行政爭議主渠道的要求，有必要對“雙被告”進行科學(xué)合理的調(diào)整，從制度上給行政復(fù)議松綁，讓行政復(fù)議與行政訴訟增強互洽，減少內(nèi)耗，形成化解行政爭議的制度合力。

要打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政復(fù)議人員隊伍問題。

事在人為，因人成事。要將行政復(fù)議打造成為化解行政爭議的主渠道，必須有一支足以支撐辦案任務(wù)的行政復(fù)議人員隊伍。早期行政復(fù)議立法時出于精簡機構(gòu)的考慮，未規(guī)定新設(shè)機構(gòu)，而是規(guī)定由行政復(fù)議機關(guān)的法制機構(gòu)來負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議案件。但法制機構(gòu)設(shè)立之初并未考慮履行行政復(fù)議職責(zé)的需要，實踐中各級行政復(fù)議機構(gòu)普遍處于“小馬拉大車”超負(fù)荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，加之行政訴訟法修訂帶來的應(yīng)訴任務(wù)疊加，行政復(fù)議機構(gòu)疲于應(yīng)對之窘境凸顯。當(dāng)前，各地方正在落實中央行政復(fù)議體制改革方案，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照方案中“事編匹配、優(yōu)化節(jié)約、按需調(diào)劑”的要求，解決好行政復(fù)議人員數(shù)量問題，確保改革后行政復(fù)議工作能夠接得住、做得好。同時，要保證行政復(fù)議的辦案質(zhì)量和公信力，發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用，還應(yīng)當(dāng)積極推動行政復(fù)議隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。這是行政復(fù)議準(zhǔn)司法特性和辦案工作專業(yè)化要求決定的。作為居中裁決行政爭議的行政司法行為，行政復(fù)議與普通行政執(zhí)法不同，既要有一整套解決行政爭議所必需的公正的程序機制，也要有一支具備和法官同樣的專業(yè)知識、能力素養(yǎng)和道德品行的行政復(fù)議人員隊伍，能夠客觀公正地查明事實、裁斷是非、解決爭議。這就需要對照法官的任職要求，對行政復(fù)議人員的任職條件、能力素質(zhì)、遴選晉升等作出規(guī)定，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。同時，增強行政復(fù)議人員的崗位榮譽感，解決實踐中“招不來、留不住”的現(xiàn)實難題。