擴(kuò)大人民有序政治參與 建設(shè)開(kāi)放型人大
——青州市人大探索開(kāi)展群眾代表工作的實(shí)踐與思考

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人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。新時(shí)代新形勢(shì)新要求，如何更好地通過(guò)人民代表大會(huì)制度進(jìn)一步擴(kuò)大人民有序政治參與，不斷發(fā)展人民當(dāng)家作主，成為擺在各級(jí)人大面前的重要課題。近年來(lái)，青州市人大常委會(huì)突出人民主體地位，提出“建設(shè)開(kāi)放型人大”的工作思路，以推選產(chǎn)生群眾代表為切入點(diǎn)，建立群眾代表參與人大監(jiān)督閉環(huán)機(jī)制，深層次多角度擴(kuò)大人民有序政治參與，取得顯著成效。

一、建立群眾代表參與人大監(jiān)督閉環(huán)機(jī)制的時(shí)代背景

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中，作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這一重大政治論斷。在滿足物質(zhì)文化生活基本需要的基礎(chǔ)上，人民要求平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，依法享有廣泛權(quán)利和自由，如知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。這就要求必須緊密依據(jù)人民生活需要的重大變化，確保人民依法享有廣泛充分、真實(shí)具體、有效管用的民主權(quán)利，尊重人民群眾在實(shí)踐活動(dòng)中所表達(dá)的意愿、所創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)、所擁有的權(quán)利、所發(fā)揮的作用，不讓保證和支持人民當(dāng)家作主成為一句口號(hào)、一句空話，以滿足人民民主政治生活的需要。

黨的十八大以來(lái)，黨中央多次就擴(kuò)大人民有序政治參與、發(fā)展社會(huì)主義民主作出部署。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話中指出，“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒(méi)有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐?！秉h的十九屆四中全會(huì)提出，“要堅(jiān)持完善人民當(dāng)家作主的制度體系，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，激發(fā)人民創(chuàng)造，確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)”。

人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家作主的根本政治制度安排，是人民管理國(guó)家、行使國(guó)家權(quán)力的基本途徑和形式。黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”要求，強(qiáng)調(diào)要使人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，作為重要的政治機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)，在推動(dòng)擴(kuò)大人民有序政治參與、發(fā)展社會(huì)主義民主方面具有義不容辭的政治責(zé)任。

二、建立群眾代表參與人大監(jiān)督閉環(huán)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)必要性

近年來(lái)，各地各級(jí)人大及其常委會(huì)在豐富民主形式、拓寬民主渠道等方面作了很多有益的探索和實(shí)踐。但總體來(lái)看，形式相對(duì)單一，大多局限于旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議，基層群眾對(duì)人大工作的參與度不高，效果有限。

（一）人民群眾與人大及其常委會(huì)缺乏直接聯(lián)系。密切聯(lián)系群眾是人大的天然優(yōu)勢(shì)。但人大與基層群眾的聯(lián)系多是靠人大代表來(lái)傳導(dǎo)的間接聯(lián)系，由人大代表接待和走訪群眾，收集群眾意見(jiàn)，再向人大進(jìn)行反映，人大面對(duì)面聽(tīng)取基層群眾呼聲和建議的渠道不多、不直接；常委會(huì)組成人員也只是定期聯(lián)系人大代表，與不是代表的基層群眾的聯(lián)系沒(méi)有形成常態(tài)，聯(lián)系范圍不廣泛，聯(lián)系方式比較單一。

（二）人民群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行缺乏直接監(jiān)督。對(duì)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)是什么，人大有哪些法定職責(zé)，人大工作如何運(yùn)轉(zhuǎn)等一系列問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)各界的知曉度并不是很高，原因就在于人大工作的政治性、法律性、程序性都非常強(qiáng)，除了人大代表，一般群眾不能夠直接參與進(jìn)來(lái)。因此，群眾對(duì)人大、對(duì)“一府一委兩院”的了解不直觀，監(jiān)督也是“隔山打?！?，不能直接發(fā)力。

（三）人民群眾對(duì)國(guó)家治理缺乏直接參與。人民群眾對(duì)國(guó)家治理的參與是通過(guò)選舉人大代表、由人大代表代為行使權(quán)力的間接參與，直接參與的機(jī)會(huì)比較少。按照選舉法規(guī)定，縣級(jí)人大代表的人數(shù)約占縣級(jí)行政區(qū)域人口的1/3000，加之受結(jié)構(gòu)比例的影響，來(lái)自最基層的人大代表數(shù)量相對(duì)更少。

三、群眾代表參與人大監(jiān)督閉環(huán)機(jī)制的實(shí)踐探索

經(jīng)青州市委批復(fù)同意，2020年1月，青州市人大常委會(huì)制定《關(guān)于擴(kuò)大人民有序政治參與建設(shè)開(kāi)放型人大的意見(jiàn)》，即在充分發(fā)揮人大代表主體作用的前提下，通過(guò)推選產(chǎn)生群眾代表，多形式參與人大相關(guān)會(huì)議和活動(dòng)，依法轉(zhuǎn)化運(yùn)用他們提出的建議意見(jiàn)，把群眾參與貫穿人大履職的全過(guò)程各方面，多層次多領(lǐng)域加強(qiáng)與群眾聯(lián)系，充分保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓群眾更加廣泛深入地參與國(guó)家治理，讓人大工作更加具有生機(jī)活力，讓全社會(huì)更加堅(jiān)定人民代表大會(huì)制度自信，把各方面智慧和力量凝聚到黨和國(guó)家事業(yè)中來(lái)。

（一）產(chǎn)生方式。第一步，以各鎮(zhèn)街人大（人大工委）為主體，廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，通過(guò)個(gè)人自薦和組織推薦的方式，確定初步人選，側(cè)重一線和基層群眾，力求多層次、多領(lǐng)域，體現(xiàn)廣泛性、代表性。第二步，市紀(jì)委監(jiān)委、政法、公安、環(huán)保、信訪等12個(gè)部門單位組成審核小組，對(duì)初選人員進(jìn)行綜合審核，提出初審意見(jiàn)。第三步，初選名單確定后，市人大常委會(huì)召開(kāi)主任會(huì)議“三審三議”，對(duì)群眾代表名單多次進(jìn)行討論、調(diào)整，最終審定首屆群眾代表68人。其中男性47人、女性21人；少數(shù)民族4人（回族3人、滿族1人）；中共黨員48人、群眾20人；大專以上學(xué)歷31人；農(nóng)村（社區(qū)）基層干部、村（居）民33人；教育、衛(wèi)生工作者12人；企業(yè)（個(gè)體）負(fù)責(zé)人、職工19人；退休干部2人；非青州戶籍但長(zhǎng)期在青州工作生活3人。推選產(chǎn)生的群眾代表，基本具備了以下條件：一是年滿18周歲，高中以上文化程度，具有完全民事行為能力和相應(yīng)的民主政治權(quán)利的青州市籍居民或在青州市工作、學(xué)習(xí)、生活一年以上的市外戶籍人員；二是擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，熟悉黨的路線方針政策，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”；三是關(guān)心支持青州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)，能夠較全面掌握社情民意，具有較高的參政議政熱情和必備的法律知識(shí)基礎(chǔ)；四是遵紀(jì)守法，無(wú)不良行為記錄，為人公道正派，道德品質(zhì)好，有較好群眾基礎(chǔ)。

（二）參與形式。群眾代表參與人大相關(guān)會(huì)議或活動(dòng)，采取自愿報(bào)名和指定邀請(qǐng)相結(jié)合的方式，群眾代表可根據(jù)常委會(huì)年度工作計(jì)劃，自愿報(bào)名參與，也可由主任會(huì)議根據(jù)工作需要，指定邀請(qǐng)參與。群眾代表根據(jù)計(jì)劃提前安排相關(guān)工作，持“群眾代表證”按時(shí)參加會(huì)議或活動(dòng)，確保每人每年至少參與一次。參與形式主要是：1.旁聽(tīng)人代會(huì)。設(shè)置旁聽(tīng)席，主要旁聽(tīng)全體會(huì)議。適時(shí)召開(kāi)專題座談會(huì)，聽(tīng)取群眾代表對(duì)有關(guān)議題的建議意見(jiàn)。2.旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議。設(shè)置旁聽(tīng)席，主要旁聽(tīng)與民生相關(guān)的議題。適時(shí)聽(tīng)取群眾代表對(duì)有關(guān)工作的建議意見(jiàn)。3.參加常委會(huì)有關(guān)活動(dòng)。參與調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議、建議督辦、旁聽(tīng)法庭庭審、監(jiān)督議題征集等重要活動(dòng)和常委會(huì)組織的重要儀式。適時(shí)聽(tīng)取群眾代表對(duì)有關(guān)工作的建議意見(jiàn)。4.參加市人大工作理論研究會(huì)有關(guān)活動(dòng)。參與研究會(huì)的征文、研討、交流等活動(dòng)，就有關(guān)工作提出意見(jiàn)或形成理論文章。5.收閱人大報(bào)刊。為群眾代表贈(zèng)閱全國(guó)、省級(jí)人大報(bào)刊和《青州市人大常委會(huì)會(huì)刊》，利用青州人大信息網(wǎng)和青州人大微信公眾號(hào)向群眾代表推送信息，及時(shí)通報(bào)人大工作情況。

（三）運(yùn)行機(jī)制。為保證與群眾代表的經(jīng)常性聯(lián)系，充分發(fā)揮群眾代表作用，建立以下四項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制：1.動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。群眾代表實(shí)行任期制，每屆任期五年，每屆常委會(huì)推選審定一次群眾代表，建立“群眾代表庫(kù)”。屆中，根據(jù)工作需要，適時(shí)予以調(diào)整或補(bǔ)充。2.聯(lián)系聯(lián)絡(luò)機(jī)制。每名常委會(huì)組成人員固定聯(lián)系1～2名群眾代表，保持經(jīng)常性溝通。其他人大代表要與群眾代表保持良好互動(dòng)。常委會(huì)每年集中聯(lián)系一次群眾代表，與集中聯(lián)系人大代表一并進(jìn)行。3.作用發(fā)揮機(jī)制。群眾代表對(duì)有關(guān)工作提出建議意見(jiàn)，可在會(huì)議或活動(dòng)期間提出，也可隨時(shí)提出，可現(xiàn)場(chǎng)提出，也可書(shū)面提出。對(duì)群眾代表提出的建議意見(jiàn)，經(jīng)主任會(huì)議研究，確需進(jìn)一步監(jiān)督推進(jìn)的，常委會(huì)可就此開(kāi)展專題調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告，交有關(guān)部門辦理。群眾代表也可與固定聯(lián)系的常委會(huì)組成人員或人大代表聯(lián)系，以代表建議的形式提出建議意見(jiàn)，交有關(guān)部門辦理。4.協(xié)同參與機(jī)制。各鎮(zhèn)街人大（人大工委）組織監(jiān)督活動(dòng)，每次邀請(qǐng)轄區(qū)2～3名群眾代表參與，并逐步增加群眾代表參與人大活動(dòng)的頻次和深度。

四、主要成效和意義

（一）人民群眾與人大的聯(lián)系更直接更廣泛。青州市人大開(kāi)展的重要活動(dòng)，如人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議、調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等，群眾代表都可自愿報(bào)名參加或根據(jù)需要指定參加，確保每次會(huì)議和活動(dòng)都有一定數(shù)量的群眾代表參與，并專題聽(tīng)取他們的呼聲和建議意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)了與群眾面對(duì)面地對(duì)話交流。同時(shí)，建立了定期聯(lián)絡(luò)機(jī)制，2020年3月組織全體群眾代表集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，5月常委會(huì)組成人員完成與群眾代表的第一次普遍聯(lián)系，6月為全部群眾代表訂閱全國(guó)、省級(jí)人大報(bào)刊并定期向群眾代表寄發(fā)《青州市人大常委會(huì)會(huì)刊》，7月常委會(huì)集中聯(lián)系人大代表，同步聯(lián)系群眾代表。這就使得人大常委會(huì)面對(duì)面聽(tīng)取基層群眾呼聲和建議意見(jiàn)的渠道更加直接，與基層群眾的聯(lián)系成為常態(tài)。

（二）人民群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督更深入更有力。常委會(huì)通過(guò)建設(shè)開(kāi)放型人大，敞開(kāi)大門搞監(jiān)督，推動(dòng)群眾代表深度嵌入人大工作的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。一方面，對(duì)常委會(huì)監(jiān)督、決定、任免各項(xiàng)工作，程序怎樣運(yùn)作、實(shí)際成效如何，群眾代表都能一目了然，增強(qiáng)了群眾代表對(duì)人大工作的認(rèn)知程度和對(duì)人大工作的監(jiān)督，也加大了人大做好工作的壓力。另一方面，群眾代表通過(guò)聽(tīng)取“一府一委兩院”的有關(guān)報(bào)告，參與調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)，能夠更加直接地了解其工作并提出科學(xué)合理的建議意見(jiàn)，“一府一委兩院”也能及時(shí)回答群眾的詢問(wèn)，贏得群眾的理解、信任和支持。群眾代表工作機(jī)制建立以來(lái)，先后有60人次參與了人大常委會(huì)組織的淄河防洪治理、教育設(shè)施規(guī)劃、穩(wěn)就業(yè)、“青州花卉”品牌建設(shè)等14項(xiàng)工作視察和調(diào)研，22人次旁聽(tīng)了常委會(huì)會(huì)議，52人次參與了鎮(zhèn)街人大（人大工委）組織的監(jiān)督活動(dòng)，提出建議意見(jiàn)80余條，都依法按程序轉(zhuǎn)化為人大代表建議落到了實(shí)處。

（三）人民群眾對(duì)國(guó)家治理的參與更全面更有效。黨的十九屆四中全會(huì)決定要求，“適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量”；十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議也據(jù)此對(duì)選舉法作出相應(yīng)修改。這是黨中央適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況和中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展實(shí)際要求而作出的重大部署。推選部分群眾代表，通過(guò)各種方式，與人大代表一起參與到人大工作中，既不違背現(xiàn)行法律規(guī)定，也可以在一定程度上作為增加基層人大代表數(shù)量的過(guò)渡，有助于擴(kuò)大群眾的有序政治參與范圍，有助于更好體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)。群眾代表可以把建議意見(jiàn)向與之聯(lián)系的人大代表反映，也可以向主任會(huì)議反映，依法依規(guī)進(jìn)行轉(zhuǎn)化處理，建立起群眾代表參與人大監(jiān)督的閉環(huán)機(jī)制，讓群眾參與國(guó)家治理有了完整的制度程序和工作實(shí)踐，充分保證了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。去年，群眾代表旁聽(tīng)市十八屆人大四次會(huì)議，旁聽(tīng)市人大常委會(huì)會(huì)議和市“一府兩院”工作報(bào)告，并參加群眾代表專題座談會(huì)，期間共提出建議意見(jiàn)19條，內(nèi)容涉及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村師資及醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)、新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)方面。市人大常委會(huì)依法依規(guī)對(duì)這些建議意見(jiàn)進(jìn)行轉(zhuǎn)化辦理，其中2件新增為常委會(huì)年度監(jiān)督議題，3件與原定監(jiān)督議題合并推進(jìn)，13件轉(zhuǎn)化為人大代表建議意見(jiàn)辦理，1件由常委會(huì)辦公室協(xié)調(diào)處理。截至目前，均已落實(shí)并向群眾代表反饋。

青州市人大開(kāi)展的群眾代表工作是完善基層人民代表大會(huì)制度的一次創(chuàng)新之舉，是基層民主政治制度化、規(guī)范化、程序化的新案例。在實(shí)際運(yùn)行中，還存在著具體程序有待完善、制度機(jī)制有待健全、參與方式有待改進(jìn)等問(wèn)題，需要從理論和實(shí)踐兩方面進(jìn)一步進(jìn)行研究和探索。