兩會效率的改革路徑

阿計

漸行漸近的早春三月，已撥動2021年全國兩會的倒計時。

從公布的議程看，此次兩會承載的使命殊為厚重。以全國人代會為例，除了常規(guī)議程外，重頭戲還有審批十四五規(guī)劃和2035年遠景目標綱要、修改人大制度兩大重要法律。與此同時，在外防輸入、內(nèi)防反彈的疫情壓力下，兩會加快節(jié)奏已是大概率事件，面臨著與去年類似的挑戰(zhàn)：如何進一步提升運作效率和議政質(zhì)量，以解決會期壓縮與議題擴容之間的內(nèi)在沖突。

當下的防疫需求，固然可以視為倒逼兩會高效化的直接動因，但從本質(zhì)而言，代議制本身就是現(xiàn)代民主政治基于效率要求的制度選擇。全國兩會作為最大規(guī)模的政治集會，必須考慮民主的成本投入與成果產(chǎn)出，在有限的會期內(nèi)，實現(xiàn)政治功能的最大化。正因此，兩會的效率價值，并非只是應對非常時期的一時所需，而是確保優(yōu)質(zhì)民主的永恒追求。

事實上，“效率”正是近年來兩會政治改革的核心方向。比如，此次擬修改的全國人大議事規(guī)則已明確：“必要時常委會可以在大會舉行前組織代表研讀討論有關法律草案?！边@一旨在提升立法審議效能的制度價值，已為實踐探索所驗證。以去年為例，全國人代會前夕，分布各地的全國人大代表集中研讀、討論了民法典草案，進而在大會期間以高效深入、有的放矢的立法審議，促成了立法成功。不難想象，倘若沒有這番事先的“做功課”，以民法典草案體量之龐大、大會時間瓶頸之局限，即便勉強完成審議，其質(zhì)量也難言樂觀。

就此而言，近年來兩會召開前的一些類似慣例，諸如“一府兩院”向部分全國人大代表通報相關情況等等，都有待進一步以制度形式加以肯定和擴展，以更為開放的姿態(tài)，為代表委員提供更為豐富的“預習”素材。如此，對于代表委員知情權利的保障，才會轉(zhuǎn)化成助推兩會政治效率的更高價值。

另一方面，兩會議決事務日趨復雜、融合的走勢，既是中國社會轉(zhuǎn)型改革的現(xiàn)實投射，也對代表委員構成了諸多跨界性的認知壓力，這就需要引入充分的專業(yè)服務和智力支持。去年全國人代會期間，人大常委會預算工委開發(fā)的手機App版，專門增設了2021年預算審查速覽模塊，以圖表、比對等更加直觀的呈現(xiàn)方式，為代表提供“一站式”查詢分析功能，大大緩解了“看不完、看不懂”等預算監(jiān)督難題。類似的助力舉措，理應在兩會政治實踐中不斷創(chuàng)造和推廣，以擺脫低效、虛空的履職困境。

提升兩會政治效率的又一個關鍵點，乃是對民主程序和機制作出合理改革。已納入修法議程的全國人大組織法和全國人大議事規(guī)則，力圖精簡個別并無實質(zhì)意義的表決程序，正是意在騰挪更多的議政時間。然而，全國兩會所面臨的深層矛盾還在于，超五千之眾的代表委員固然體現(xiàn)了利益代言的廣泛性，但多元的表達欲望、參差的政治素養(yǎng)，也容易引發(fā)議題的碎片化、建言的泡沫化，進一步加劇與有限會期之間的緊張。這就需要采取更多的改革措施，使兩會議政注意力高度集中于制度性、全局性的議題，而非糾纏無效清議、虛耗政治資源。

比如，對于代表委員表達權的平等保障，不僅體現(xiàn)于言說的自由，也應體現(xiàn)于思想的競爭。因而，除了合理限制發(fā)言時長，更需防止“口水建言”侵蝕優(yōu)質(zhì)議政的空間。近年來，兩會已對代表委員發(fā)言提出“不講空話套話”等要求，此類建言原則，需要以更為細化的制度，形成實質(zhì)性的約束；再比如，相比兩會的分組議事模式，大會發(fā)言不僅有利于聚焦重大議題，也更能促進意見交流的效率和廣度。但從全國兩會實踐看，人大大會發(fā)言尚待真正激活，政協(xié)大會發(fā)言雖已成慣例，其議題設置也有待優(yōu)化。因而，如何有效篩選最富價值的議題，進而啟動大會發(fā)言，乃至同步植入辯論程序，理應納入未來改革的重點選項。

從更廣闊的視野看，代表委員的政治熱情，不應只是兩會期間的曇花一現(xiàn)，而應貫穿于常態(tài)化的履職行為。倘若能充分利用閉會期間的建言獻策、監(jiān)督公權等權利，當能促成許多問題及時解決于日常渠道，而不致拖延成兩會議題。如此，兩會便能適度減負，更好地實現(xiàn)其政治效能。

一年一度的全國兩會，不僅是一場民主的盛宴，更是一場民主的大考。而效率追求，正是其中至為關鍵的改革考題。

因為說到底，一個更加務實、優(yōu)質(zhì)、高效的兩會議政生態(tài)，既是民主政治的必然要求，也是全體國民的殷殷期望。