把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

肖向榮

人治和法治、權(quán)力和權(quán)利是法治建設(shè)中的兩對(duì)命題，如何理解處理它們之間的關(guān)系構(gòu)成了法治理論的重要方面。習(xí)近平法治思想蘊(yùn)含許多先進(jìn)的價(jià)值理念，其中，權(quán)力規(guī)范與約束理念集中反映了我們黨在新時(shí)代法治改革的基本價(jià)值導(dǎo)向。準(zhǔn)確理解習(xí)近平法治思想中的權(quán)力規(guī)范與約束理念，有助于更好地推進(jìn)全面依法治國和堅(jiān)持人民主體地位，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里則是習(xí)近平法治思想中權(quán)力規(guī)范與約束理念的基本內(nèi)核。這對(duì)我們?nèi)鏈?zhǔn)確把握習(xí)近平法治思想，進(jìn)而明確法治建設(shè)的方向和工作重點(diǎn)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗，法治是規(guī)范、制約、監(jiān)督權(quán)力的根本遵循

按照馬克思主義法學(xué)理論的基本觀點(diǎn)，法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，只有掌握國家政權(quán)也就是擁有權(quán)力的人才能制定法律，法律由權(quán)力產(chǎn)生，其實(shí)施特別是強(qiáng)制實(shí)施同樣離不開權(quán)力的作用，在一定意義上說，權(quán)力對(duì)于法律來說是處在支配地位的。但是，相對(duì)于權(quán)力，法律具有自己的獨(dú)立性，它不是掌握權(quán)力的統(tǒng)治階級(jí)可以隨心所欲任意加以“創(chuàng)造”的，在一定程度上反映了自然和人類社會(huì)的客觀規(guī)律，是統(tǒng)治階級(jí)“整體意志”的集中反映。隨之而來的就是，一旦法律經(jīng)過法定程序頒布施行，就變成國家意志，成為國家全體公民普遍遵守的行為準(zhǔn)則，統(tǒng)治階級(jí)也都要受到法律的規(guī)范約束，其中當(dāng)然也包括行使權(quán)力行為本身。掌握權(quán)力的人是否同其他人一樣都要遵守法律，是否同樣受到法律的監(jiān)督制約，違反法律規(guī)定是否同樣受到法律的制裁，這正是法治的核心要義和要害所在，由此成為檢驗(yàn)法治是否真正確立的“試金石”。在談到依法治軍時(shí)，習(xí)近平總書記指出，決不能一講依法治軍就眼睛向下，認(rèn)為法治是“領(lǐng)導(dǎo)治部屬”“上級(jí)治下級(jí)”“官治兵”的手段。依法治軍關(guān)鍵是從嚴(yán)治官、依法治權(quán)。這段話很形象地說明，“治國者必先受治于法”，是要把權(quán)力行使納入法治的軌道，是從嚴(yán)治官、依法治權(quán)而不是依法治民。

眾所周知，權(quán)力意味著對(duì)其他人和事物或明或暗的掌控和影響。掌握權(quán)力的人，很容易擁有一定的影響力和各種資源，在某種意義上處于強(qiáng)勢(shì)和支配地位，因而也是最有條件和可能不遵守法律，從而破壞法治的?？v觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。不關(guān)進(jìn)籠子，公權(quán)力就會(huì)被濫用。權(quán)力必須有制約和監(jiān)督，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗，這是古今中外歷史都已證明的定律。由此可見，權(quán)力的行使具有兩面性，必須要受到制約監(jiān)督，否則必然導(dǎo)致腐敗，會(huì)對(duì)黨和人民事業(yè)造成嚴(yán)重危害。古人云：“法者，國家所以布大信于天下?！狈ㄖ尉哂泄_性、規(guī)范性、程序性和穩(wěn)定性，可以有效排除掌權(quán)者因個(gè)人好惡和隨心所欲導(dǎo)致權(quán)力行使偏離正確軌道，具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，是規(guī)范制約權(quán)力的根本遵循，構(gòu)成了國家治理體系的“主框架”和“總規(guī)矩”。

二、權(quán)力必須要在法治的規(guī)范和約束下行使，這與堅(jiān)持黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾，不存在所謂的“絕對(duì)權(quán)力”

在現(xiàn)實(shí)工作中，某些人把黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)和要在法治的規(guī)范約束下行使權(quán)力混淆對(duì)立起來。在他們看來，在社會(huì)主義的中國，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，法治建設(shè)同樣要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)，黨由此成為法治之上的領(lǐng)導(dǎo)力量，這樣一來權(quán)力行使就可以不受法治的規(guī)范制約，從而為自己一直所期待掌握的“絕對(duì)權(quán)力”找到借口。這種認(rèn)識(shí)不僅在理論上是完全錯(cuò)誤的，并且在實(shí)踐中是極其有害的，它對(duì)法治建設(shè)進(jìn)程的破壞作用是相當(dāng)大的，亟待澄清并破除。在談到這個(gè)問題時(shí)，習(xí)近平總書記指出，“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個(gè)執(zhí)政整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的，具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌”。

由此可見，每個(gè)黨政組織、每名領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，明白自己手中并不存在不受法治規(guī)范約束的“絕對(duì)權(quán)力”，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。這與堅(jiān)持黨對(duì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一的、一致的，并不存在矛盾。尤其是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展變化日新月異，各種新情況新問題層出不窮，社會(huì)分工更加精細(xì)，利益訴求更加多元，國家和社會(huì)治理的難度及科學(xué)化、專業(yè)化要求不斷增加，權(quán)力行使行為面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也越來越大，稍有不慎就會(huì)造成難以彌補(bǔ)的錯(cuò)誤和損失。從一些腐敗案件可以看出，一旦權(quán)力不受監(jiān)督、越界失控、亂用濫用，造成的現(xiàn)實(shí)危害是非常大的。而法治就是講科學(xué)、講民主、講程序、講公開、講公正、講誠信的，如果領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中始終繃緊法治這根弦，作決策、開展工作多想一想是否合法、是否可行，多想一想法律的依據(jù)、法定的程序、違法的后果，嚴(yán)格依照法治行使權(quán)力，就可以將一些潛在的危險(xiǎn)、可能造成的損失消弭于無形，從而避免給黨和人民的事業(yè)造成危害，實(shí)現(xiàn)國家的長(zhǎng)治久安，同時(shí)也可以確保自身的政治安全和法律安全，保證自己不出事，于國于民、于人于己都是有利的。

三、把依法設(shè)定、規(guī)范、制約、監(jiān)督權(quán)力作為重點(diǎn)，給權(quán)力戴上法治的“緊箍”，確保各項(xiàng)事業(yè)都在法治的軌道上運(yùn)行，真正把法治建設(shè)推向深入

習(xí)近平總書記指出，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。這為我們推進(jìn)法治建設(shè)指明了方向和路徑。這就要求必須牢固樹立職權(quán)法定的理念，做到“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，制定“權(quán)力清單”，使任何一項(xiàng)權(quán)力的行使都必須有法律的明確授權(quán)并符合法律的目的，每一個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都必須符合法律的要求，每一個(gè)行為都不能超越法律的界限，一切違法行為都要毫無例外地受到法律的追究，切實(shí)做到職權(quán)由法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)須賠償。做到了這一點(diǎn)，就可以給權(quán)力行使劃出清晰的界限，一旦違規(guī)“出圈”越界就要受到懲罰，從而確保權(quán)力始終在“安全區(qū)間”運(yùn)行。

首先，依法規(guī)范削減權(quán)力。從歷史發(fā)展來看，由于人們對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)是一個(gè)逐步發(fā)展的過程，受思想觀念和認(rèn)識(shí)水平的局限，之前的很多規(guī)定和做法，反而阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。正如老子所說的“天下多忌諱，而民彌貧”。所以要從歷史長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼，深入探尋規(guī)律性認(rèn)識(shí)，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從立法上、源頭上、制度設(shè)計(jì)上減少不必要的權(quán)力事項(xiàng)和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的不必要干預(yù)，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的新生事物，給予必要的寬容和等待，克服法治上的盲目和沖動(dòng)，給實(shí)踐探索留下足夠空間和良好環(huán)境，充分釋放市場(chǎng)活力、社會(huì)活力和人民群眾的積極性、創(chuàng)造性，做到用法律和制度遏制一些政府部門不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的慣性和沖動(dòng)，解決好政府職能越位、缺位、錯(cuò)位的問題。

其次，依法科學(xué)配置權(quán)力。習(xí)近平總書記指出，要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則區(qū)分和配置權(quán)力。要強(qiáng)化權(quán)力制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。因此，要聚焦權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位，堅(jiān)持“權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與權(quán)力主體利益徹底脫鉤”的要求，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化權(quán)力流程控制，壓縮自由裁量空間，杜絕各種暗箱操作，堅(jiān)決防止權(quán)力過分集中和濫用。尤其是要制定科學(xué)系統(tǒng)、細(xì)密具體、切實(shí)可行、針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)章制度，既切中要害，又簡(jiǎn)便易行，織密扎牢法規(guī)制度的籠子，真正解決“牛欄關(guān)貓”的問題。同時(shí)還要加強(qiáng)法規(guī)制度的監(jiān)督執(zhí)行，在權(quán)力行使的各個(gè)環(huán)節(jié)都要設(shè)置“隔離墻”、內(nèi)嵌合法性審核程序、通上“高壓線”，讓違法違規(guī)用權(quán)者及時(shí)被發(fā)現(xiàn)、受懲罰，堅(jiān)決防止破窗效應(yīng)，使領(lǐng)導(dǎo)干部真正樹立對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏。

再次，依法明確權(quán)力目的。習(xí)近平總書記指出，保護(hù)人民權(quán)益，這是法治的根本目的。而權(quán)力同樣是為人民服務(wù)的，其最終目的也要落腳到維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益上。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的利益觀，認(rèn)識(shí)到“國家和人民整體利益再小也是大，部門、行業(yè)等局部利益再大也是小”，打破自身利益藩籬，跳出自己的“一畝三分地”，在作決策、定政策、出制度、抓執(zhí)行、辦事情等各個(gè)方面，樹立向市場(chǎng)主體、技術(shù)研究、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)傾斜的利益導(dǎo)向，切忌與民爭(zhēng)利，真正維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。尤其是不能在利益面前犯“紅眼病”，利用手中的權(quán)力向市場(chǎng)主體、人民群眾亂伸手，甚至是釣魚執(zhí)法、惡意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、一刀切執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、創(chuàng)收?qǐng)?zhí)法、吃拿卡要、故意刁難等等，破壞干群關(guān)系，惡化政治生態(tài)，遲滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后，依法加強(qiáng)用權(quán)教育。習(xí)近平總書記指出，“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，會(huì)影響到領(lǐng)導(dǎo)干部的舒適度。問題是，領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力都是黨和人民賦予的，領(lǐng)導(dǎo)干部使用權(quán)力，使用得對(duì)不對(duì)，使用得好不好，當(dāng)然要接受黨和人民監(jiān)督。不想接受監(jiān)督的人，不能自覺接受監(jiān)督的人，覺得接受黨和人民監(jiān)督很不舒服的人，就不具備當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的起碼素質(zhì)”。而權(quán)力越大，就越容易出現(xiàn)“燈下黑”，就越是要加強(qiáng)監(jiān)督制約，尤其是要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各單位“一把手”的監(jiān)督，讓領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到接受法律的監(jiān)督制約是天經(jīng)地義的，真正懂得“嚴(yán)是愛，松是害”的道理，從而自覺自愿地習(xí)慣在法治的軌道內(nèi)行權(quán)履職?！艾F(xiàn)在，廣大干部群眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)普遍增強(qiáng)，全社會(huì)對(duì)公平正義的渴望比以往任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈，如果領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于人治思維、迷戀于以權(quán)代法，那十個(gè)有十個(gè)要栽大跟頭?！睂?duì)習(xí)近平總書記這句振聾發(fā)聵的警告，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記于心、切實(shí)遵循。

四、充分發(fā)揮人民群眾在法治建設(shè)中的主體作用，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督制約，形成自下而上的“倒逼”機(jī)制

習(xí)近平總書記深刻指出，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國各領(lǐng)域全過程。具體來說，就是要“自上而下、自下而上雙向互動(dòng)地推進(jìn)法治化”。因?yàn)?，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)和社會(huì)法治化程度的加深，人民群眾的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活越來越受到法治的影響。由于關(guān)系到自己的切身利益和美好生活需要，人民群眾對(duì)法治的需求、期待和要求越來越高，對(duì)搞人治、耍特權(quán)、立法執(zhí)法司法不公的容忍度大幅降低，因此迫切需要充分激發(fā)調(diào)動(dòng)人民群眾參與法治建設(shè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，形成自下而上的“倒逼”壓力和對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督合力，全面夯實(shí)法治建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。

首先，要健全保障人民群眾合法權(quán)益的法律法規(guī)。習(xí)近平總書記鮮明指出，只有保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，維護(hù)最廣大人民根本利益，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺行動(dòng)。要把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)環(huán)節(jié)，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)和基本政治權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，確保法律面前人人平等。眾所周知，相對(duì)于以國家機(jī)器為后盾、掌握大量資源、擁有廣泛影響的權(quán)力，勢(shì)單力薄的公民權(quán)利處于弱勢(shì)一方，必須要通過立法，從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)兩者的適度均衡，依法設(shè)定、保障、加強(qiáng)、落實(shí)公民各方面的權(quán)利和自由，劃出公權(quán)力不得侵犯的私權(quán)利空間，將其作為權(quán)力行使的重要標(biāo)尺，以此來制約監(jiān)督權(quán)力。

其次，要依法向人民群眾公開權(quán)力行使的依據(jù)、過程和結(jié)果。正如習(xí)近平總書記指出的，陽光是最好的防腐劑。權(quán)力運(yùn)行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。執(zhí)法司法越公開，就越有權(quán)威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律規(guī)定的情形外，一般都要公開。因此，要堅(jiān)持以知情強(qiáng)監(jiān)督、以公開促公正、以透明保廉潔，加大權(quán)力公開力度，完善機(jī)制、創(chuàng)新方式、暢通渠道，依法及時(shí)公開權(quán)力行使的依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和相關(guān)文件。特別是對(duì)于那些容易侵害市場(chǎng)主體和人民群眾合法權(quán)益、可能滋生權(quán)力尋租和腐敗、社會(huì)公眾關(guān)注的權(quán)力事項(xiàng)，更要提高透明度，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使其始終處在公眾視野里、群眾監(jiān)督下、媒體聚光燈前，讓暗箱操作沒有空間、權(quán)力腐敗無法藏身。

再次，要加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)群眾的公共法律服務(wù)體系。當(dāng)前，人民群眾享有越來越多、越來越真實(shí)具體的廣泛權(quán)利，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)方面，涉及多個(gè)部門、多部法律法規(guī)和政策文件，面寬量大、具體復(fù)雜，在很多方面涉及專業(yè)領(lǐng)域和專業(yè)知識(shí)。人民群眾要了解、掌握以及把這些“紙面上的權(quán)利”落到實(shí)際生活中，存在不小的難度。在當(dāng)前的社會(huì)條件下，只能越來越依靠專業(yè)人員的專業(yè)服務(wù)，越來越需要法律服務(wù)工作者的支持幫助。現(xiàn)實(shí)生活中人民群眾的合法權(quán)益受到侵犯后，要想獲得及時(shí)有效的法律援助，通過訴訟等方式維護(hù)自身權(quán)益，同樣離不開擁有專業(yè)法律知識(shí)的法律服務(wù)工作者。這就必然要求加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化政府責(zé)任，增加財(cái)政投入，推進(jìn)公共法律服務(wù)的產(chǎn)品化、標(biāo)準(zhǔn)化、便利化，方便人民群眾就近、及時(shí)、便捷地獲得法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約和平衡，從而更現(xiàn)實(shí)、更有效地參與和推動(dòng)法治建設(shè)。

最后，要注重提煉總結(jié)推廣人民群眾的法治創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。正如習(xí)近平總書記指出的，民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的。法治同樣如此，它不是可有可無的擺設(shè)，不是用來裝點(diǎn)門面的，而是為了解決國家和社會(huì)治理中的現(xiàn)實(shí)問題的。越是到基層，遇到的問題越是具體，對(duì)問題的處理越是考驗(yàn)智慧，在解決矛盾問題過程中就越有可能產(chǎn)生新的創(chuàng)造和制度化解決方案。這些來自基層的法治實(shí)踐，構(gòu)成了法治建設(shè)的“源頭活水”。盡管這些實(shí)踐可能還不成熟，也沒有得到較多的總結(jié)提煉和理論升華，但無疑是最有生機(jī)活力、最具成長(zhǎng)性的法治“胚芽”，其成長(zhǎng)進(jìn)步也昭示著法治建設(shè)的未來之路。比如，浙江探索成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的做法，就是從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)進(jìn)行的有益探索，有效強(qiáng)化了對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督制約，促進(jìn)了村務(wù)公開和民主管理，這就是符合法治建設(shè)規(guī)律的成功探索。因此，要特別關(guān)注人民群眾創(chuàng)造的那些符合民主精神、法治要求、法律原則的創(chuàng)新實(shí)踐，加以總結(jié)提煉升華，把其中蘊(yùn)含的法治建設(shè)的規(guī)律找出來，加以總結(jié)推廣，必要時(shí)上升為法律規(guī)定，力求通過這些符合實(shí)際、接地氣的法治創(chuàng)新實(shí)踐，實(shí)打?qū)?、一步一個(gè)腳印地推動(dòng)法治建設(shè)。