對制約文山州村干部隊伍建設(shè)問題成因的探析

高武梅

（中共文山州委黨校，云南文山 663000）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項涉及面廣的系統(tǒng)工程，它不僅意味著鄉(xiāng)村面貌的改變、農(nóng)村的繁榮發(fā)展，更是給鄉(xiāng)村持續(xù)穩(wěn)定、有效治理帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。而對文山州而言，村干部隊伍整體素質(zhì)不高的問題日益凸顯。作為集“老、少、邊、窮、戰(zhàn)”為一體的地區(qū)，文山州要解決推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施面臨著的一系列問題，就必須認(rèn)真分析制約文山州村干部隊伍整體素質(zhì)不高的成因，找到有效提升村干部素質(zhì)的途徑，從而推動文山州鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根。

1 思想認(rèn)識不到位是制約文山州村干部隊伍建設(shè)的重要原因

1.1 當(dāng)?shù)卣块T和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對村干部隊伍建設(shè)重視不夠

近年來，文山州以村（社區(qū)）換屆選舉為契機(jī)，通過試行“定村選干獎補(bǔ)”機(jī)制（年薪制）、“減崗增薪”、增加福利待遇、加強(qiáng)培訓(xùn)和加大招考力度等方式刺激村（社區(qū)）干部隊伍的工作積極性，一定程度上解決了農(nóng)村中“無人當(dāng)干部、月月選干部”的現(xiàn)象，例如2018年西疇縣制定了村（社區(qū)）干部參加養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助政策，明確了“村社干部任職期間參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，以云南省上年度在崗職工月平均工資的60%為繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)行參保，所需保險費(fèi)由村社干部承擔(dān)40%，財政補(bǔ)助60%”，從縣級層面解決了村社干部參保的財政補(bǔ)助問題，但是參保的種類僅限于幾個單一的保險種類，適用的范圍很狹小。目前，文山州地方政府尚未出臺有關(guān)村干部隊伍建設(shè)的整體規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)性和前瞻性，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也并未完全認(rèn)識到村干部隊伍建設(shè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的重要性，進(jìn)而導(dǎo)致在村干部在村務(wù)管理中處于進(jìn)退兩難的尷尬境地。

1.2 村干部自身能力跟不上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求

文山州在推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作中，很多村干部并未完全意識到加強(qiáng)自身素質(zhì)提升的緊迫性，鄉(xiāng)村治理能力與素質(zhì)十分欠缺，文山州大部分村干部由于年齡偏大(46—55 歲以上的4292 人，占39.87%)、文化程度偏低（高中和中專及以下學(xué)歷的人數(shù)有4686 名，占總數(shù)的43.52%)和學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，導(dǎo)致對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項政策措施認(rèn)識不到位、理解有偏差，在宣傳貫徹落實有關(guān)政策時力不從心，治理方式以執(zhí)行為主、說教為輔。例如，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“三權(quán)”分置的農(nóng)村土地制度改革等，這些會給村干部帶來更多治理難題，如不加強(qiáng)學(xué)習(xí)，有效將自治、法治、德治結(jié)合起來，村干部將無法駕馭鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中出現(xiàn)的復(fù)雜局面。

2 管理權(quán)責(zé)不清是制約文山州村干部隊伍建設(shè)的主要原因

村干部隊伍建設(shè)問題涉及政府部門、組織部門、鄉(xiāng)村振興、人事部門和民政部門等管理主體，雖然每個部門都有自己的管理職能和權(quán)限，但是有些部門的職能是交叉重復(fù)的，職責(zé)履行不到位、相互扯皮推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.1 管理權(quán)責(zé)不清、執(zhí)行不到位導(dǎo)致村干部隊伍建設(shè)滯后

目前，文山州村干部隊伍建設(shè)主要涉及中共文山州委組織部、鄉(xiāng)村振興局、人力資源和社會保障局及民政局，其中以組織部的管理為主體，但是在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：組織部門關(guān)于村干部隊伍建設(shè)的資料少而殘缺不全，僅有村（社區(qū)）“兩委”班子基本情況的完整數(shù)據(jù)、大學(xué)生村官和駐村扶貧隊員的基本信息，民政局也是如此，而人力資源和社會保障局基本沒有相關(guān)信息，加之鄉(xiāng)村振興局是一個新部門，職能部門沒有很好地履行自己的工作職能，沒有制定村干部隊伍建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃和后備隊伍建設(shè)方案及提拔與晉升的具體工作方案。這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施不相適應(yīng)。

2.2 管理權(quán)限過于集中，導(dǎo)致對村干部隊伍的監(jiān)管不力

在鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理過程中，早在2013 年文山州第十三屆人民代表大會第三次會議就通過了村務(wù)公開條例，要求定期公開財務(wù)收支情況。但是由于管理權(quán)限主要集中在書記、主任等個別人或少部分人手中，再加之大多數(shù)村民缺乏專業(yè)財務(wù)知識，對村務(wù)公開情況漠不關(guān)心或是不懂，基本上村中的事務(wù)就由書記、主任等一個人說了算，其行為沒能得到有效監(jiān)督和管理。同時，上級部門的績效考核評估機(jī)制相對滯后，考核內(nèi)容還在沿用以前的“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、社會管理、公共服務(wù)、基層黨建、黨風(fēng)廉政建設(shè)、精神文明建設(shè)和村容村貌治理”等8 項指標(biāo)，沒有及時地予以更新，可操作性也不夠強(qiáng)，不能及時反饋與科學(xué)監(jiān)督村干部工作實績，畢竟每年被評為不合格者是極少數(shù)，如2011 年硯山縣僅有65 名村（社）干部被考核評定為優(yōu)秀，并對其一次性予以5000 元績效補(bǔ)貼，這種現(xiàn)象挫傷了村干部的工作積極性。

3 法律制度供給不足是制約文山州村干部隊伍建設(shè)的制度原因

我國是一個民主法治國家，法律是維護(hù)我國社會秩序和規(guī)范及引導(dǎo)公民行為的重要準(zhǔn)則，村干部隊伍建設(shè)也不例外，同樣需要法律的規(guī)范和引導(dǎo)。

3.1 部分村干部法律意識薄弱，“人治”思想根深蒂固

由于歷史原因和地處邊遠(yuǎn)山區(qū)等影響，加之大部分村干部文化程度不高，多數(shù)是初中、高中文化水平，綜合素質(zhì)偏低、思想比較封閉守舊、觀念落后，對新事物接受能力都不高，法律意識薄弱，“人治”思想嚴(yán)重，一般依靠多年積累的經(jīng)驗來開展工作，從而影響其對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的正確把握和貫徹落實。

3.2 缺乏關(guān)于村干部隊伍建設(shè)的法律法規(guī)

從中央到地方十分重視村干部隊伍建設(shè)問題，先后出臺了《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導(dǎo)意見》云南省《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制加強(qiáng)人才工作的意見》和《云南省基層人才對口培養(yǎng)計劃實施辦法》及文山州關(guān)于提高村干部工資待遇、完善管理制度與加強(qiáng)村（社區(qū)）干部和大學(xué)生村官招錄工作的零散規(guī)定（如《村（社區(qū)）干部年度考核辦法（試行）》和村（社區(qū)）干部社會保障暫行辦法》），目前我國還沒有專門而系統(tǒng)的村干部選拔、培養(yǎng)、任用的法律法規(guī)，從而導(dǎo)致文山州村干部隊伍建設(shè)缺乏法律制度支撐和政策指導(dǎo)。例如由于對村級干部沒有任屆限制，在每三年一次的換屆選舉中，村干部連任現(xiàn)象較為普遍，這使得村干部的選拔、培養(yǎng)和使用工作處于應(yīng)付狀態(tài)，沒有具體措施，更談不上相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。同時，由于長期以來相關(guān)的法律制度的缺失和村干部不是公務(wù)員身份的影響，村干部不受行政法規(guī)的約束，其工作無法得到有效監(jiān)督，在一定程度上助長了村干部的違法亂紀(jì)行為。

4 傳統(tǒng)小農(nóng)思想根深蒂固是制約文山州村干部隊伍建設(shè)的根本原因

作為一個典型的邊疆民族貧困農(nóng)業(yè)大州，文山州村干部隊伍建設(shè)不可避免地受到小農(nóng)思想的影響。

4.1 農(nóng)村傳統(tǒng)宗族觀念強(qiáng)，不利于村干部隊伍的發(fā)展壯大

《中華人民共和國村民委會組織法》規(guī)定：非本村戶籍人員，在本村居住一年以上，經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意，可以參選該村村民委員會委員。但文山州的現(xiàn)實情況并非如此。如在文山州2020 年村（社區(qū)）“兩委”換屆中共選舉產(chǎn)生約11000 名村（社區(qū)）“兩委”委員中，大學(xué)生村官擔(dān)任書記僅有10 名、副書記65 名、主任15 名、副主任16 名。雖然大學(xué)生村官具有很高的科學(xué)文化素質(zhì)和一定的農(nóng)村工作經(jīng)驗，但一直無法被當(dāng)?shù)卮迕窠蛹{參選到“兩委”干部班子中，就因為這些大學(xué)生村官戶籍不在本村，不屬于本村人，究其原因就在于當(dāng)?shù)卮迕褶r(nóng)村傳統(tǒng)宗族觀念，一般他們會優(yōu)先推舉同姓、有血緣關(guān)系的人，從而村干部在農(nóng)村事務(wù)管理中（如執(zhí)行低保、舊房改造等惠民政策時）優(yōu)先考慮宗族人員，大姓排擠小姓現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

4.2 部分村干部工作安于現(xiàn)狀，缺乏進(jìn)取心，不利于其整體素質(zhì)的提升

由于長期受到小農(nóng)思想的影響，很多村干部已經(jīng)形成了固有的思維模式，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策措施一知半解，缺乏互聯(lián)網(wǎng)、金融資本和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)及龐大的集體資產(chǎn)管理的知識和本領(lǐng)，主觀上沒有太強(qiáng)烈的自我提升意愿，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實，“寧肯不干，也怕干錯”的錯誤思想時有出現(xiàn)。特別是自律性不強(qiáng)，從而在工作中相繼出現(xiàn)了一些村干部違法違紀(jì)的案件，例如2018 年文山州共糾正和查處扶貧領(lǐng)域1095 個問題，黨紀(jì)政務(wù)處分103 人，通報曝光252 個典型問題涉及522 人，一部分村干部無法很好地勝任鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)者的這一角色。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)關(guān)鍵在村干部。文山州當(dāng)?shù)卣块T必須充分認(rèn)識村干部的重要作用，針對制約村干部隊伍建設(shè)的成因，從思想、制度、政策和文化及資金扶持上給予更多的支持和關(guān)注，進(jìn)而為村干部隊伍成長創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。