國家政策對都市圈軌道交通發(fā)展的影響研究

文/任兵杰，中鐵協(xié)工程咨詢有限公司

2021年，“十四五”開局之年，無疑也是軌道交通轉(zhuǎn)型發(fā)展的一年。經(jīng)過多年發(fā)展，城市群、都市圈逐步成為經(jīng)濟(jì)載體，高鐵促進(jìn)了城市群、都市圈在大的國土空間上的布局，城市軌道交通（地鐵和輕軌）促進(jìn)了中心城市的成長，大部分中心城市開始由全域城市化向城市群、都市圈發(fā)展。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化；《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）提出，打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當(dāng)向周邊城市（鎮(zhèn)）延伸。統(tǒng)籌布局都市圈城際鐵路線路和站點，完善城際鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，有序推進(jìn)城際鐵路建設(shè)，充分利用普速鐵路和高速鐵路等提供城際列車服務(wù)。創(chuàng)新運(yùn)輸服務(wù)方式，提升城際鐵路運(yùn)輸效率。大力發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路，通過既有鐵路補(bǔ)強(qiáng)、局部線路改擴(kuò)建、站房站臺改造等方式，優(yōu)先利用既有資源開行市域（郊）列車；有序新建市域（郊）鐵路，將市域（郊）鐵路運(yùn)營納入城市公共交通系統(tǒng)。探索都市圈軌道交通運(yùn)營管理“一張網(wǎng)”，推動中心城市、周邊城市（鎮(zhèn)）、新城新區(qū)等軌道交通有效銜接，加快實現(xiàn)便捷換乘，更好適應(yīng)通勤需求。）可以看出，都市圈軌道交通包含鐵路開行城際列車、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通，這四種軌道交通迎來了不同的發(fā)展階段。

“十四五”規(guī)劃綱要中的軌道交通

隨著《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》全文印發(fā)，城市群和都市圈軌道交通發(fā)展重點進(jìn)一步明晰。其中，《目標(biāo)綱要》提出，要推進(jìn)城市群都市圈交通一體化，加快城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)，構(gòu)建高速公路環(huán)線系統(tǒng)，有序推進(jìn)城市軌道交通發(fā)展。城市群和都市圈軌道交通重點工程：新增城際鐵路和市域（郊）鐵路運(yùn)營里程3000公里，基本建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)軌道交通網(wǎng)。新增城市軌道交通運(yùn)營里程3000公里。十四五期間，城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)預(yù)計將會迎來發(fā)展的小高潮，城市軌道交通步入有序發(fā)展時期。

相關(guān)政策

都市圈軌道交通的發(fā)展離不開相關(guān)政策的支撐和約束，目前都市圈軌道交通發(fā)展主要依據(jù)的政策有：

序號 文件 文號1 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見國辦發(fā)〔2 0 1 8〕5 2號2 國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見發(fā)改規(guī)劃〔2 0 1 9〕3 2 8號3國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見的通知國辦函〔2 0 2 0〕1 1 6號4國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知國辦函〔2 0 2 1〕2 7號

（一）國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見（國辦發(fā)〔2018〕52號）

該文件規(guī)范了城市軌道交通報批條件和報批程序，提出城市軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發(fā)展改革部門根據(jù)國家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟ê藴?zhǔn)），未列入建設(shè)規(guī)劃的項目不得審批（核準(zhǔn)），嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項目。

國辦發(fā)〔2018〕52號序號 審批條件 地鐵 輕軌1 一般公共財政預(yù)算收入 >300億 >150億2 地區(qū)生產(chǎn)總值 >3000億 >1500億3 市區(qū)人口 >300萬 >150萬4 初期客運(yùn)強(qiáng)度 ≥0.7萬人次/日.km≥0.4萬人次/日.km 5 遠(yuǎn)期客流規(guī)模（高峰小時） >3萬人/h >1.5萬人/h

關(guān)注重點：一是財政出資比例，除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金；二是審批時機(jī)，原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實施最后一年或規(guī)劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報批工作。建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實施中期評估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項目。（3）債務(wù)風(fēng)險，對舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發(fā)展改革部門不得審批（核準(zhǔn)）；對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業(yè)負(fù)債率，對企業(yè)負(fù)債率過高的應(yīng)采取有效措施降低債務(wù)，并暫停開工建設(shè)新項目。

（二）國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）

打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。

（三）國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見的通知（國辦函〔2020〕116號）

建設(shè)條件：單程通行時間<1小時；設(shè)計速度:100—160公里/小時；早晚高峰發(fā)車間隔<10分鐘；敷設(shè)方式：原則上以地面建設(shè)為主，困難路段可考慮采用高架方式，進(jìn)出樞紐的個別路段可研究采用地下方式；控制工程造價：新建線路直接工程費用一般不高于同一地區(qū)輕軌工程費用的75%。

關(guān)注重點：都市圈所在地城市政府是發(fā)展市域（郊）鐵路的責(zé)任主體。對符合市域（郊）鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統(tǒng)籌納入市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。規(guī)劃范圍主要在城市行政區(qū)域內(nèi)，對具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮(zhèn)）可予以延伸覆蓋?？缭匠鞘行姓^(qū)域的規(guī)劃編制及實施由省級發(fā)展改革部門做好統(tǒng)籌。都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的報批和審核，比照城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并做好與國土空間規(guī)劃等銜接。嚴(yán)禁以新建市域（郊）鐵路名義變相建設(shè)地鐵、輕軌項目。

（四）國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知（國辦函〔2021〕27號）

國家級鐵路發(fā)展規(guī)劃包括鐵路中長期規(guī)劃和鐵路五年發(fā)展規(guī)劃。各地要根據(jù)國家級鐵路發(fā)展規(guī)劃，按照需求導(dǎo)向、效益為本的原則，編制城際、市域（郊）等區(qū)域性鐵路發(fā)展規(guī)劃并按程序報批。嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌。規(guī)劃建設(shè)城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)單位要加強(qiáng)對客流密度等技術(shù)指標(biāo)的論證審核，對數(shù)據(jù)造假等行為依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運(yùn)營方式。

都市圈軌道交通發(fā)展的幾個影響因素

在筆者看來，這是幾個關(guān)鍵性的因素：

1．中心城市的城市軌道交通。城市群都市圈以中心城市為中心成長，同樣軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建立在中心城市的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，通過中心城市城市軌道交通的延伸或者以該網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)新建市域鐵路、城際鐵路促使都市圈網(wǎng)絡(luò)化形成。都市圈內(nèi)中心城市的城市軌道交通要實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化同樣需要客流和經(jīng)濟(jì)財政能力的保障。

2、客流。城市群都市圈軌道交通可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。相關(guān)政策和文件中無論是人口還是客流條件的要求最終目的都是發(fā)展軌道交通要有客流。作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，客流良好會帶來社會正效應(yīng)的產(chǎn)生，反之客流差會產(chǎn)生社會負(fù)效應(yīng)。近年來，運(yùn)營線路客流成為大眾關(guān)注的重點?？土髦笜?biāo)在相關(guān)政策文件中越來越受到重視。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見【國辦發(fā)〔2018〕52號】》僅僅提出了客流指標(biāo)：擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。而《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知【國辦函〔2021〕27號】》則提出：有關(guān)單位要加強(qiáng)對客流密度等技術(shù)指標(biāo)的論證審核，對數(shù)據(jù)造假等行為依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)。未來不排除會應(yīng)用到城市軌道交通中。

3．經(jīng)濟(jì)財政能力。都市圈軌道交通發(fā)展建設(shè)的保障。財政出資能力和軌道交通的建設(shè)主體和出資比例有關(guān)。經(jīng)濟(jì)財政能力不僅是建設(shè)的保障，而且會影響到后續(xù)運(yùn)營補(bǔ)虧和運(yùn)營服務(wù)水平?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見【國辦發(fā)〔2018〕52號】》提出：項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項目。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知【國辦函〔2021〕27號】》：建立健全鐵路債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)地方項目出資能力、運(yùn)營補(bǔ)虧能力等審核，合理控制債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、超出財政承受能力地區(qū)的鐵路建設(shè)。

4．多網(wǎng)融合。確切的說是城市群都市圈軌道交通發(fā)展的目標(biāo)或者規(guī)劃的必要考量因素。雖然目前沒有明確的控制指標(biāo)，但以各類文件中出現(xiàn)的頻率和頻次來看，未來會是重點考量因素之一。多網(wǎng)融合建立的基礎(chǔ)是在清晰的功能層次定位：市域鐵路就是市域鐵路，城際鐵路就是城際鐵路。以市域鐵路或者城際鐵路名義建設(shè)市域快線或市域快軌的路子大概率走不通了。

“十四五”無疑會迎來市域鐵路、城際鐵路發(fā)展時期，城市軌道交通和高鐵就目前政策看，會有一定收縮，但不管哪種軌道交通，發(fā)展的基礎(chǔ)都是客流。