陜西省科技金融政策文本量化研究

龐加蘭，張思親

（西安外國語大學(xué)經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院，陜西西安 710128）

新經(jīng)濟(jì)形勢下，科技逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，將會創(chuàng)造出新的經(jīng)濟(jì)增長點?？萍紕?chuàng)新產(chǎn)業(yè)一直面臨不確定性、高投入性以及復(fù)雜性的難題，在科技創(chuàng)新過程中金融支持作為其核心要素，是實施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、實現(xiàn)跨越發(fā)展的必要條件。因此，基于經(jīng)濟(jì)體制改革、科技改革和創(chuàng)新型國家建設(shè)的需要，將科技創(chuàng)新與金融創(chuàng)新融二為一的科技金融政策應(yīng)運而生。

2006 年，國務(wù)院制定國家科學(xué)和技術(shù)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，提出了中國科技事業(yè)未來15 年的發(fā)展方向和總體部署安排，也為中國科技金融的發(fā)展和規(guī)劃提供了指引性作用，2020 年新冠疫情下，國家提出優(yōu)先對受疫情影響較大但發(fā)展?jié)摿玫目萍紕?chuàng)新型企業(yè)加大金融支持力度。當(dāng)前形勢下，科技金融工作的重點是進(jìn)一步優(yōu)化科技資源和金融資源的統(tǒng)籌，探索科技和金融結(jié)合的創(chuàng)新方式，推動各區(qū)域、各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域的政策協(xié)同發(fā)展，積極發(fā)揮政策的疊加效應(yīng)，促進(jìn)科技金融政策效果最大化。針對科技金融政策的文本量化進(jìn)行深入研究，對找準(zhǔn)政策著力點、提高科技金融政策有效性以及優(yōu)化金融支持科技創(chuàng)新的服務(wù)方式和途徑有著重要意義。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 科技金融的概念

熊彼特［1］系統(tǒng)地提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，他指出經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是源于內(nèi)部的，這種內(nèi)部力量就是創(chuàng)新，詮釋了創(chuàng)新在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的作用，這也是科技金融的內(nèi)涵。隨后佩蕾絲［2］把技術(shù)創(chuàng)新和金融資本作為基本范式，發(fā)現(xiàn)技術(shù)革命和金融資本共同引發(fā)了產(chǎn)業(yè)革命和技術(shù)變遷。在國內(nèi)的研究中，趙昌文等［3］26-27把科技金融定義成一種促進(jìn)科技開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列金融工具、金融制度、金融政策與金融服務(wù)的系統(tǒng)性、創(chuàng)新型安排。房漢廷［4］從科技金融本質(zhì)的視角，延承熊彼特、佩蕾絲的邏輯體系，揭示新產(chǎn)業(yè)革命發(fā)生的兩大動力源泉，一個是技術(shù)，另一個就是金融。胡蘇迪等［5］認(rèn)為科技金融的本質(zhì)是金融創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的結(jié)合。吳鳳菊［6］的貢獻(xiàn)在于重新定義科技金融政策的分類，將政策分為專項資金政策、科技金融中介服務(wù)政策、拓寬科技企業(yè)直接融資渠道、政策科技保險和擔(dān)保政策以及科技金融支撐平臺政策這五類。

1.2 科技金融政策量化方法

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，科技成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的法寶，自然讓科技金融政策相關(guān)研究成為熱點。針對科技金融政策的研究，學(xué)界主要從政策整體演化、政策體系構(gòu)建以及政策定量研究3個方面展開。政策本屬于一種文本形式的制度安排，不便于實證研究，但是量化分析具備的標(biāo)準(zhǔn)化、精確化、科學(xué)化的特點吸引研究者們紛紛開始科技金融政策的量化研究。彭紀(jì)生等［7］為政策量化分析的標(biāo)準(zhǔn)化做出突出貢獻(xiàn)，他們以技術(shù)創(chuàng)新政策為案例，制定出了政策量化標(biāo)準(zhǔn)化的打分方法，許多學(xué)者將其應(yīng)用于建立科技金融政策投入指標(biāo)。談及科技金融政策的量化研究，主要集中于3 個方向：在文本分析或文獻(xiàn)計量方法下的政策宏觀特點和總體趨勢研究、基于扎根理論的政策共詞網(wǎng)絡(luò)研究、政策工具量化視角下的政策結(jié)構(gòu)合理性研究。前兩種研究相對成熟，第3 種近年才逐漸興起。

1.2.1 基于文本分析、文獻(xiàn)計量的研究

唐五湘等［8］所做的北京市科技金融政策研究，為近年科技政策文本量化提供了較為規(guī)范的框架和思路；研究采用總分結(jié)構(gòu)，既研究總體演進(jìn)情況，又從政策主體、主題、兩者間交互作用以及政策作用面等多維度展開；對于政策作用面分析，在供給、需求、環(huán)境三類劃分的基礎(chǔ)上，把含量兩種及以上的政策文本定義為綜合類，形成4 種政策作用面類別。曲昭等［9］基于文獻(xiàn)計量方法,對相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行基礎(chǔ)的政策數(shù)量、類型及來源統(tǒng)計后,以主題演化和關(guān)鍵詞共現(xiàn)的形式,加大進(jìn)一步的研究。程翔等［10］基于京津冀3 個區(qū)域間政策對比的視角，探尋三地總體政策協(xié)同性。梳理文獻(xiàn)可知，已有研究所采用的政策分析維度具有相似性，如年度數(shù)量、文本類型、文本主題、頒布（發(fā)行）主體等單維度、或其中兩個維度間的交互作用；研究主體上就某一省份或某一區(qū)域，或多區(qū)域間的對比研究。

1.2.2 基于扎根理論的政策共詞網(wǎng)絡(luò)研究

基于描述性統(tǒng)計的政策文本量化研究在一定的程度上可以分析政策宏觀特點和演變趨勢，但存在無法細(xì)致地分析政策文本的結(jié)構(gòu)特點、無法探尋政策主題之間的協(xié)同性和內(nèi)在聯(lián)系的缺點。另一種基于扎根理論和文本挖掘的政策共詞網(wǎng)絡(luò)研究方法在一定程度上能解決這個難題，有效揭示文本結(jié)構(gòu)特征。扎根理論是由Claser 等［11］在1967 年提出的，通過系統(tǒng)化的分析和總結(jié)，得出某一問題的發(fā)展規(guī)律，開辟了一種新的文本定量分析方法。蘇敬勤等［12］以部分中央和地方部門頒布的技術(shù)創(chuàng)新政策為研究對象，利用UCINET 軟件對目標(biāo)政策進(jìn)行共詞網(wǎng)絡(luò)、中心性和小團(tuán)體分析，探索政策的整體結(jié)構(gòu)特征，并總結(jié)兩級政策之間的內(nèi)在聯(lián)系。陳慧茹等［13］通過分別引入扎根理論、詞頻分析和政策測量彌補(bǔ)了共詞網(wǎng)絡(luò)分析的不足。趙公民等［14］用相同的方法，研究廣東省科技金融政策體系的結(jié)構(gòu)特征。梳理后可見，該類研究以扎根理論、詞頻分析的方法，進(jìn)行政策的共詞網(wǎng)絡(luò)、中心性和小團(tuán)體分析，此類分析方法能夠探討政策主題結(jié)構(gòu)，但也忽略了政策發(fā)展趨勢和政策效用。

1.2.3 基于政策工具視角的研究

科技金融政策工具分析將發(fā)揮根本性作用的政策工具作為研究目標(biāo)，因為政策工具作為實現(xiàn)政策目標(biāo)的具體技術(shù)、方法，可使研究更具精準(zhǔn)性。趙筱媛等［15］認(rèn)為利用政策體系的組成元素，即政策體地探究科技金融政策的本質(zhì)規(guī)律及特點。以基本政策工具、科技活動類型及其領(lǐng)域三者構(gòu)造的框架來研究科技政策。黃新平等［16］基于72 份科技金融政策文件樣本，按照分析框架構(gòu)建、分析單元劃定、政策工具編碼、頻次統(tǒng)計分析等步驟對樣本政策進(jìn)行量化分析工具可以更深入而具。崔璐等［17］也從政策工具分析的角度，量化分析中國主要的科技金融政策。

在借鑒相關(guān)學(xué)者已有研究的基礎(chǔ)上，本文把政策工具理論作為主要分析依據(jù)，利用內(nèi)容分析法進(jìn)行文本量化，研究陜西省科技金融政策的發(fā)展情況、演化趨勢，同時探尋省、市級政策現(xiàn)狀的差異性以及政策體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理性，探究可待優(yōu)化之處，并針對性地提出政策建議。本文在研究視角、主體和研究框架方面有一定創(chuàng)新。首先，采用省份內(nèi)部省級和市級兩級政策多維度結(jié)構(gòu)和內(nèi)在聯(lián)系相比較的視角，了解政策的傳遞效果和落實狀況；其次，根據(jù)陜西省科技金融政策的實際情況，豐富政策工具類別，并對政策工具分析方法下的科技金融政策領(lǐng)域研究，探尋適宜本省的政策工具結(jié)構(gòu)和種類；最后，對于陜西省科技金融發(fā)展而言，彌補(bǔ)總體政策文本量化研究上的空白。

2 研究設(shè)計

2.1 數(shù)據(jù)收集處理

本文數(shù)據(jù)收集工作以趙昌文等［3］26-27對“科技金融政策”的定義作為概念指引，以陜西省頒布的科技金融相關(guān)政策文本作為研究對象，時間范圍為2006 年至2019 年底?？萍冀鹑谡呶谋局饕獮殛兾魇〖壓褪屑墐杉壵?、科技及財政部門獨立或聯(lián)合制定出臺的相關(guān)政策文件，并按以下方法進(jìn)行收集：首先，設(shè)定全文搜索的方式，在《中國法律檢索系統(tǒng)》（北大法寶），檢索與科技金融政策緊密相關(guān)的關(guān)鍵詞，如：科技金融、科技信貸、科技保險、風(fēng)險補(bǔ)償、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信用體系建設(shè)等，得到相關(guān)政策文件；其次，在相關(guān)政府行政機(jī)構(gòu)或部門官方網(wǎng)站中“政策文件”模塊直接搜索和查詢，主要包括各級人民政府、財政或科學(xué)技術(shù)部門；最后，對已有文本進(jìn)行回溯檢索進(jìn)一步查詢相關(guān)政策文本、完善科技金融政策數(shù)據(jù)庫。通過以上3 種查找方式，共收集740 份相關(guān)政策文件。

對于收集的740 份陜西省科技金融政策文本，依據(jù)以下原則進(jìn)行篩選。首先，政策需與科技金融密切相關(guān)，必須涉及促進(jìn)科技金融發(fā)展及科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的相關(guān)具體措施，只作簡單的提及無效。內(nèi)容包括但不限于科技體制改革與科技創(chuàng)新體系建設(shè)規(guī)劃性政策、引導(dǎo)科技創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化支撐政策、科技投入與科技基礎(chǔ)條件平臺建設(shè)資源投入性政策、科技保險及風(fēng)險補(bǔ)償?shù)闹С中哉叩?。其次，搜集的政策文本為?guī)劃、法律、法規(guī)、意見、辦法、通知等具有實質(zhì)性影響效果的政策文本類型；復(fù)函、批復(fù)、通報、公示、報告、安排、工作要點和情況等形式的政策文本不包括在內(nèi)。最后，發(fā)文單位為陜西省省級或市級單位，不包括區(qū)縣，政策頒布時間跨度為2006 年至2019 年。

基于上面3 個篩選原則，對搜索到的政策文件進(jìn)行篩選，最終篩選出283 份陜西省科技金融政策。

2.2 研究框架

本文運用內(nèi)容分析法，對陜西省2006—2019 年間發(fā)布的283 份科技金融政策文本進(jìn)行文本量化研究，從政策的數(shù)量、文本類型、頒布主體以及具體使用的政策工具4 個維度來構(gòu)建分析框架；旨在分析陜西省科技金融政策整體發(fā)展情況、演化趨勢，并在微觀結(jié)構(gòu)上分析省、市兩級政策主體以及科技金融政策體系的結(jié)構(gòu)性問題，全面深入地探究陜西省科技金融政策的現(xiàn)狀特點和存在問題，提出陜西省科技金融政策的完善建議，并給政策制定提供一定的參考。

3 陜西省科技金融政策量化分析

3.1 政策總體研究分析

3.1.1 總體概況

陜西省自實施“科教興陜”戰(zhàn)略以來，緊抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，充分協(xié)調(diào)本省創(chuàng)新資源，創(chuàng)造豐碩的科技成果。2009 年，關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)被列為國家促進(jìn)科技和金融結(jié)合首批試點地區(qū)，該經(jīng)濟(jì)區(qū)包括陜西省的西安、寶雞、咸陽、渭南和銅川5 個市。陜西省以此為契機(jī)，探尋創(chuàng)新性財政科技投入方式，統(tǒng)籌科技資源、推進(jìn)金融和科技創(chuàng)新、探索科技金融結(jié)合方案。陜西省各級政府積極響應(yīng)，并出臺相應(yīng)政策。省級層面，在2011 年6 月，陜西省委省政府出臺相關(guān)政策，加快關(guān)中統(tǒng)籌科技資源改革和構(gòu)建創(chuàng)新區(qū)域，以具體落實試點計劃；同年7 月，陜西省科學(xué)技術(shù)廳提出完善科技和金融結(jié)合試點實施方案；2012 年，為推進(jìn)科技和金融進(jìn)一步結(jié)合工作，陜西省人民政府提出要在基礎(chǔ)較好的高新區(qū)開展科技和金融結(jié)合試點，提出建設(shè)科技金融服務(wù)平臺、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新財政投入形式等意見。而在市級層面，西安市在2009 年開始科技金融規(guī)劃工作，以進(jìn)一步加強(qiáng)科技和金融合作，發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)；2013 年，寶雞、咸陽及渭南三市陸續(xù)制定方案，以加快科技和金融結(jié)合試點的實施；2019 年，西安市人民政府辦公廳發(fā)布自2019 年后3 年間西安市的科技金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出要建立“1233”體系，建設(shè)西安市為科技金融創(chuàng)新中心。

由此可見，陜西省各級政府部門高度重視科技和金融協(xié)調(diào)機(jī)制，積極制定科技和金融結(jié)合發(fā)展的規(guī)劃，并落實試點實施方案，各市級政府部門也積極響應(yīng)，關(guān)中五市尤為突出。整體而言，陜西省科技金融生態(tài)體系日益完善。

3.1.2 總體數(shù)量演進(jìn)情況

陜西省自2006 年至2019 年12 月31 日期間所頒布的科技金融政策數(shù)量較多，波動性較大，年均頒布數(shù)量呈現(xiàn)增加態(tài)勢。通過政策數(shù)據(jù)分析可知，陜西省頒布的科技金融政策平均年度政策頒布數(shù)量達(dá)20.21 項，總量達(dá)到283 項；在所有統(tǒng)計年份中，2006 年處于政策起步階段，數(shù)量最少，但政策文本的重要程度和規(guī)劃指導(dǎo)地位極高，2017 年則是政策數(shù)量頗為豐富的年份。2011 是科技金融發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點，政策數(shù)量增幅最大，達(dá)到107.14%。在283 項政策文本中，省級政策文本124 項，平均年度政策頒布數(shù)量8.86 項，占比43.82%；市級科技金融159 項，平均年度政策頒布數(shù)量11.36 項，占比56.18%。從發(fā)布主體結(jié)構(gòu)來看，市級政策晚于省級政策，從2007 年開始頒布，而省級政策從2006 年就逐步制定規(guī)劃性政策，市級層面政策制定相對較慢，但在隨后發(fā)展中，市級部門政策數(shù)量高于省級部門，在14 個統(tǒng)計年份里，有9 年市級政策數(shù)量不低于省級政策數(shù)量?？紤]陜西省區(qū)域間政策分布情況，發(fā)現(xiàn)包括西安、寶雞、咸陽、渭南和銅川五市在內(nèi)的關(guān)中地區(qū)政策數(shù)量占比74.21%，由漢中市、安康市、商洛市構(gòu)成的陜南地區(qū)政策比重13.84%，而陜北地區(qū)榆林市及延安市的政策比例僅為11.95%。

如圖1 所示，總體上，陜西省頒布的科技金融政策呈現(xiàn)政策數(shù)量大、階段性集中頒布的特征，且總體數(shù)量保持上升趨勢，這也反映出陜西政府部門對科技金融政策愈加重視。研究發(fā)現(xiàn)市級科技金融政策雖起步晚于省級政策，但在近年一直呈現(xiàn)穩(wěn)定的增長趨勢，而省級政策增長相對平緩，如2018、2019 年的數(shù)據(jù)，市級政策數(shù)量增長率分別為19.17%、11.19%，而省級政策數(shù)量增長率分別為3.67%、9.73%。從總量上看，市級政策后來居上，近年來愈加豐富。最后，通過關(guān)中-陜南-陜北3個區(qū)域間政策分布情況分析，發(fā)現(xiàn)在地區(qū)間政策呈現(xiàn)分布不均的現(xiàn)狀，關(guān)中地區(qū)的政策較多。

圖1 2006—2019 年間陜西省科技金融政策累積數(shù)量分布

3.2 政策文種類型分析

通過對283 份政策本文進(jìn)行文種類型的統(tǒng)計歸納，發(fā)現(xiàn)陜西省現(xiàn)行科技金融政策主要以意見（指導(dǎo)意見）、辦法（管理辦法、試行、暫行）、方案（改革方案、實施方案）、規(guī)劃、通知五類文種形式出現(xiàn)，如表1 所示。

表1 陜西省省、市兩級科技金融政策文種構(gòu)成比較

總體而言，以意見、辦法以及方案等文種形式出現(xiàn)的政策最多，占比多達(dá)69.96%。從政策文種的特征來分析，偏向規(guī)范性和指導(dǎo)性的政策文種，如條例、規(guī)定和決定等占比57.95%；而更具約束力和操作性的政策文種，如細(xì)則、辦法、方案和措施等占比42.05%。當(dāng)前階段陜西省科技金融政策的制定兼顧規(guī)劃指導(dǎo)及具體執(zhí)行措施和方案，文本類型相對均衡。就省市兩級政策對比而言，省級部門的政策制定權(quán)利更大，相對應(yīng)的政策效力更大，如市級部門沒有條例和決定類別的政策；省級規(guī)范性、指導(dǎo)性文件占比62.9%，而市級政策這類占比為54.09%，說明省級部門的指導(dǎo)性和規(guī)范性更強(qiáng)。

在科技金融政策中，意見類政策文本大多是針對促進(jìn)科技創(chuàng)新的實施意見、具體對科技創(chuàng)新的支持方式提出宏觀指導(dǎo)和實施建議；辦法類政策文本主要是針對財政經(jīng)費、投資基金的管理和使用進(jìn)行具體安排，提出指導(dǎo)措施；而方案類政策文本側(cè)重于針對金融支持科技創(chuàng)新的某一具體領(lǐng)域提出詳細(xì)的落實措施，執(zhí)行力較強(qiáng)。規(guī)定類政策文本是嚴(yán)格約束、明確界定金融支持科技創(chuàng)新的相關(guān)工作和制度管理，具有較強(qiáng)的權(quán)威性和統(tǒng)一性；條例類政策文本是陜西省針對科技金融領(lǐng)域做出的、比較全面系統(tǒng)、具有長期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文；決定類政策文本兼顧權(quán)威性、指導(dǎo)性、穩(wěn)定性和長遠(yuǎn)性的特點。

由統(tǒng)計可知，陜西省現(xiàn)行科技金融政策文種類型豐富，多以指導(dǎo)性措施、意見為主，導(dǎo)向性、參照性較強(qiáng)，而強(qiáng)制性約束相對較少。創(chuàng)新主體和金融機(jī)構(gòu)發(fā)展空間大，利于市場科技資源和金融資源參與科技創(chuàng)新，促進(jìn)多元化投融資體系發(fā)展。但有關(guān)落實政策的措施相對較少，難以提高政策條文的執(zhí)行力度。省級政策較之市級部門的政策結(jié)構(gòu)也具有相似性，省級部門的政策制定權(quán)利更大，相對應(yīng)的政策效力更大，比市級的規(guī)范性、指導(dǎo)性更強(qiáng)。

3.3 政策主體構(gòu)成

陜西省科技金融政策多屬于科技金融環(huán)境類，目前主要集中在戰(zhàn)略規(guī)劃、信用體系建設(shè)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，所以政策頒布部門呈現(xiàn)集中態(tài)勢，以省政府、市政府為主導(dǎo)，相關(guān)科技部門和財政部門為主，如表2 所示?？傮w特征是：首先，政策頒布主體較為豐富。陜西省科技金融政策的制定單位和部門共有34 家，其中省級部門17 家，市級部門17家，西安市共有6 家。其次，頒布主體缺乏協(xié)調(diào)性。聯(lián)合頒布數(shù)共計23 項，獨立頒布數(shù)共計260，表明91.87%的政策文件由單一部門獨立制定，極其少部分是多方聯(lián)合制定；省級聯(lián)合發(fā)文率12.1%，市級聯(lián)合發(fā)文率8.82%。財政部門是為數(shù)不多的聯(lián)合頒布政策數(shù)大于獨立頒布政策數(shù)的部門，以西安市財政局的聯(lián)合發(fā)表政策比重為93.33%。再者，協(xié)作性政策多由省級政府部門以及西安市政府部門頒布，除西安市之外的地級市多以市人民政府為主導(dǎo)，說明省級及地方人民政府，很好的發(fā)揮牽頭作用。最后，科學(xué)技術(shù)部門為科技金融政策主要制定部門，除各級人民政府部門，科技金融政策發(fā)行主體主要為省市兩級科學(xué)技術(shù)廳，如陜西省科學(xué)技術(shù)廳在省級層面頒布政策數(shù)量占比7.07%，西安市科學(xué)技術(shù)局在市級層面占比9.19%。

表2 陜西省科技金融政策頒布主體分布情況

通過對政策主體構(gòu)成及發(fā)文數(shù)量的統(tǒng)計，可以得出以下結(jié)論：第一，陜西省科技金融政策制定主體數(shù)量多，省級和市級都以當(dāng)?shù)厝嗣裾疄橹鲗?dǎo)，呈現(xiàn)“自上而下”的特征。第二，單從發(fā)文主體上看，各部門協(xié)作性不強(qiáng)，陜西省現(xiàn)行科技金融政策近九成為單一主體制定；對比省、市兩級，省級政策協(xié)作性高于市級。第三，聯(lián)合發(fā)文頻率最高的是財政部門和科技部門，從省級來看，參與聯(lián)合發(fā)文頻率最高的是陜西省財政廳，市級則是西安市財政局，這說明支持科技創(chuàng)新的金融服務(wù)和發(fā)展規(guī)劃，需要財政部門協(xié)同作用，需要金融資本支持。第四，結(jié)合具體的政策文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，陜西省政府各部門注重發(fā)揮部門職責(zé)，陜西省人民政府以最高的行政權(quán)利，主要制定宏觀政策，多注重指導(dǎo)性和規(guī)范性，引導(dǎo)其他部門指導(dǎo)、開展工作；各部門政策主體(尤其以財政和科技部門為主)在其職責(zé)范圍內(nèi)、依據(jù)省人民政府相關(guān)政策文件要求或者工作安排，制定更具體和可行的措施、辦法，推動科技金融政策的落地生根，完善和規(guī)劃各類金融支持服務(wù)。

3.4 政策工具使用分析

工具是把目標(biāo)實施成結(jié)果這一過程的具體手段和方式，本文對政策工具的研究可以進(jìn)一步地探尋陜西省政府實現(xiàn)科技金融快速發(fā)展所使用政策手段的現(xiàn)狀，并優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政策目標(biāo)的達(dá)成。本文基于Rothwell 等［18］的政策工具分類方法上，結(jié)合我國現(xiàn)行科技金融政策主題內(nèi)容，將基本政策工具分為3 大類18 小類，如表3 所示。供給面政策工具是指包括財政投入、人才以及技術(shù)、公共服務(wù)以及信息這類直接生產(chǎn)要素的投入工具，對科技金融起到直接的推動作用；環(huán)境面政策工具是指如中介服務(wù)、信用評估、法規(guī)管制、社會資本參與和稅收優(yōu)惠等促進(jìn)科技金融生長和發(fā)展環(huán)境優(yōu)化的工具，以間接影響的方式，帶動社會資本投入，加大各類金融工具的支持力度，優(yōu)化科技金融發(fā)展的環(huán)境氛圍；需求面政策工具在當(dāng)前的政策研究中，主要有兩種，黃新平等［16］將其定義為減少科技金融發(fā)展過程中阻礙因素的一種政策工具；崔璐等［17］對需求面的定義則是從增大對科技金融的需求角度，例如完善科技信貸、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、股票、債券產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，從而拉動科技金融發(fā)展的一類政策工具?？紤]科技金融政策的緊密相關(guān)程度以及陜西省政策工具的具體情況，需求面政策的定義選定為后者，需求面的政策將會起到拉動作用。對于詞義接近的政策工具名稱，合并統(tǒng)一為具有概括性的關(guān)鍵詞，如人才教育、人才培訓(xùn)、人才發(fā)展歸并至人才培養(yǎng)項下，具體分類見表3。

表3 陜西省科技金融政策工具表

利用已經(jīng)整理好的政策數(shù)據(jù)資料，統(tǒng)計政策文本中具體使用的政策工具類型及頻次，當(dāng)一個政策文件的章節(jié)中出現(xiàn)多條關(guān)于某項政策工具的內(nèi)容，則按實際出現(xiàn)次數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計，最后統(tǒng)計3 種政策工具大類分布情況，結(jié)果見表4。環(huán)境面的政策工具頻次占據(jù)接近總體數(shù)量的一半，使用頻率最高，表明陜西省較多使用作用于科技金融生態(tài)環(huán)境的政策工具；以生產(chǎn)要素直接投入的供給面政策工具也有相當(dāng)高的比重，占比34.82%，相比較而言，陜西省政府直接投入力度較大，尤其是資金扶持性工具；而對于拓寬融資渠道，刺激科技金融需求的需求型政策工具共計286 條，僅有17.94%的份額。通過對政策條款進(jìn)行細(xì)分統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，陜西省科技金融政策運用多元化的工具，但在工具使用類型上存在明顯差異。

表4 陜西省科技金融政策的基本政策工具使用情況

供給面政策工具總體使用較多。其中，資金投入工具出現(xiàn)220 次，是使用頻次最高的工具，這印證資金投入在科技創(chuàng)新發(fā)展當(dāng)中的關(guān)鍵地位，同時也是推動科技體制改革、引導(dǎo)科技事業(yè)發(fā)展的政府最主要而直接的方式。在科技金融政策當(dāng)中，資金投入工具不僅包括原有政府的直接財政投入，更是包含多種創(chuàng)新財政投入，如風(fēng)險補(bǔ)償，以撥改補(bǔ)、以撥改投以及創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)、貸款貼息等形式。政府對于公共服務(wù)、人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工具的使用也十分廣泛，這些是科技金融發(fā)展的基礎(chǔ)，具有公益性、基礎(chǔ)性，政府是最主要的投入主體。

在3 種類型的政策中，環(huán)境面政策工具以47.24%的比例位居第一。其中，政策性策略最多，占25.50%；制度及辦法的比重也是高達(dá)18.06%，使用頻率占居第二；而科技保險、信用體系和稅收優(yōu)惠這類工具使用相對較少，說明對于風(fēng)險分散的保險制度、明確的稅收優(yōu)惠政策目前還不夠豐富。結(jié)合具體政策文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，策略性措施主要指政府引導(dǎo)各類資源投入到科技事業(yè)的激勵舉措，例如科技獎勵、簡化審批手續(xù)等各類措施，更傾向于營造一個更利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技金融生態(tài)環(huán)境。這些政策工具的使用體現(xiàn)了陜西省對于科技金融目標(biāo)規(guī)劃和成果的重視、扶持科技產(chǎn)業(yè)所需要的中介服務(wù)及制度措施，同時也積極調(diào)動社會資金參與創(chuàng)新，但針對減少創(chuàng)新主體風(fēng)險的科技保險和直接與科技金融相關(guān)的稅收政策的重視程度仍有待提高。

需求面政策工具使用頻率雖小，但其下各類工具模塊有較為均衡的結(jié)構(gòu)。該類工具從豐富科技型企業(yè)融資途徑、完善創(chuàng)新型融資工具和制度等方面入手，從而能夠擴(kuò)寬融資渠道、刺激科創(chuàng)主體對科技金融的需求，間接地引導(dǎo)科技企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)加大投入強(qiáng)度，使市場產(chǎn)生良性循環(huán)，最終推動科技事業(yè)的發(fā)展。但目前在陜西省的政策體系中，該類工具的整體占比偏小，使得科技金融市場自發(fā)性發(fā)展乏力，整體發(fā)展受限，培養(yǎng)市場造血能力，是陜西省政策未來的一個方向。如圖2 所示。

圖2 省市兩級在需求面、環(huán)境面、供給面的政策份額對比

由圖2 可知，省市兩級政策工具類型分布情況，都表現(xiàn)為環(huán)境面政策工具居多，需求面政策偏少的特點，且市級政策工具的總量更大。在需求面政策工具中，市級政策占比20.78%，省級政策占比14%，表明市級在拓寬融資渠道方面推出了更多的政策文件。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

綜合科技金融政策的文本總體情況、文種類型、政策主體構(gòu)成以及政策工具的統(tǒng)計分析四方面，對陜西省科技金融政策的量化分析總結(jié)如下：

第一，陜西省科技金融政策總體上呈現(xiàn)數(shù)量連年增長、政策制定主體逐年由省級部門轉(zhuǎn)向市級部門的特征。陜西省不斷提高對科技金融的重視程度、加大政策支持力度，尤以市級政府部門最為突出；但是科技金融政策地區(qū)間的差異性較大，政策輻射范圍小。省政府部門及西安市政府部門科技金融政策豐富且各方協(xié)作性強(qiáng)，政策優(yōu)勢集中于關(guān)中地區(qū)，而陜南地區(qū)、陜北地區(qū)科技金融的發(fā)展相對緩慢，且以市人民政府主導(dǎo)政策的頒布。

第二，科技金融政策結(jié)構(gòu)缺乏合理性，指導(dǎo)性政策過多，實踐性政策較少。陜西省現(xiàn)行科技金融政策文種類型豐富多樣，但現(xiàn)行科技金融政策更多是以支持建立多元化投融資體系的指導(dǎo)性措施、意見為主，而強(qiáng)制性約束相對較少。

第三，政策的制定主體較多，發(fā)布主體過于集中，部門間政策制定聯(lián)合程度低。參與政策制定的部門較多，但是缺乏科技金融部門之間的協(xié)調(diào)，不利于資源利用效率的提高；共有38 家政策主體參與其中，九成的政策為單部門發(fā)布，且集中于各省市級的人民政府部門，不利于科技金融政策的創(chuàng)新化發(fā)展。

第四，政策工具使用呈現(xiàn)多元化特征，但政策工具結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重。整體而言，陜西省科技金融政策中比重最大的政策工具為環(huán)境面，使用頻率最高，其次是供給面，而需求面較為稀少，帶來科技金融市場自生性造血能力不足，市場化發(fā)展動力不強(qiáng)的后果。說明陜西省目前的政策主要在于促進(jìn)科技金融發(fā)展的生態(tài)環(huán)境以及各種生產(chǎn)要素的投入，而對于科技保險、稅收優(yōu)惠方面及其他刺激科技金融需求的政策領(lǐng)域不夠重視，無法更好的發(fā)揮供給面、需求面和環(huán)境面政策工具對科技成果轉(zhuǎn)化起的推動、拉動和影響作用。這種結(jié)構(gòu)上的失衡造成政府科技資源的過度傾斜，一方面使得科技金融政策資源浪費，另一方面造成政策覆蓋面狹窄，發(fā)展受限。

4.2 政策建議

第一，協(xié)調(diào)科技金融區(qū)域均衡發(fā)展，制定特色化科技金融政策。加大對陜南陜北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策扶持，在理論和實踐經(jīng)驗上實現(xiàn)互相交流；結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，因地制宜地制定科技金融發(fā)展戰(zhàn)略；省政府部門提升對科技金融發(fā)展落后地區(qū)在政策、資金以及科技資源上的扶持力度；借助科技金融的發(fā)展平衡省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，緩解貧富差距等社會問題。

第二，聚焦政策內(nèi)容實效性，增強(qiáng)政策內(nèi)容的實踐性及針對性。陜西省政府已建立基本的科技金融政策體系，完成科技與金融結(jié)合的規(guī)劃工作，下一階段，在充分了解市場需求和科技企業(yè)發(fā)展痛點的前提下，政策制定者應(yīng)將重心投向于科技金融核心領(lǐng)域，豐富融資渠道，充分調(diào)動市場的自發(fā)性，吸引各領(lǐng)域社會資本以及金融機(jī)構(gòu)參與科技創(chuàng)新，提升政策服務(wù)實體的有效性。

第三，加強(qiáng)政府部門間橫向及縱向合作，提升相關(guān)政策的專業(yè)性和執(zhí)行力度，提升科技資源的利用效率?；谝延械目萍冀鹑诜?wù)中介平臺，利用現(xiàn)有的財政部門和科學(xué)技術(shù)部門聯(lián)合制定政策經(jīng)驗，鼓勵政策制定主體充分統(tǒng)籌科技資源，分工協(xié)作；并積極提升政策、技術(shù)、資金、科技金融發(fā)展經(jīng)驗從省級傳遞到市級層面的效率，同時增強(qiáng)橫向和縱向部門間的信息溝通，促進(jìn)省、市兩級行政管理部門聯(lián)合統(tǒng)籌資源、制定和落實科技金融政策，共同提升政策實效。

第四，豐富各類型政策工具，平衡性使用政策工具。為營造良好科技金融發(fā)展氛圍而大量采用環(huán)境面工具的同時，也要加強(qiáng)需求型、供給型政策工具的使用。探索適用于科技型企業(yè)的創(chuàng)新性融資模式，如多層次資本市場建設(shè)、科技擔(dān)保和科技租賃等需求型工具，發(fā)揮要素支持和市場牽引的作用，在新時期加大對服務(wù)于科技端的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；同時提升應(yīng)對新冠疫情等重大突發(fā)事件的能力，積極推出扶持科技創(chuàng)新企業(yè)的金融政策，在三者協(xié)調(diào)配合下促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展。