日本參與五眼聯(lián)盟的動(dòng)因及走向*
2021-11-11 21:28:42王廣濤
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年5期
王廣濤
［內(nèi)容提要］五眼聯(lián)盟作為以美英兩國為中心的情報(bào)共享網(wǎng)絡(luò)，具有悠久的歷史和廣泛的網(wǎng)絡(luò)布局，近些年亦強(qiáng)化了對(duì)中國問題的關(guān)注。日本在追求政治軍事大國化的過程中，情報(bào)信息安全在其國家安全戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置，中國崛起在客觀上也刺激日本接近五眼聯(lián)盟。受到日本國內(nèi)情報(bào)體系、法律規(guī)范以及五眼聯(lián)盟體系內(nèi)部的約束，日本短期內(nèi)直接加入五眼聯(lián)盟仍面臨制度上和規(guī)范上的障礙。但是，日本可以參與五眼聯(lián)盟合作為契機(jī)，著手改革國內(nèi)情報(bào)體制機(jī)制，探尋靈活多樣的方式深化與五眼聯(lián)盟的合作，并以此推進(jìn)所謂的“印太戰(zhàn)略”。在情報(bào)共享領(lǐng)域，內(nèi)容永遠(yuǎn)大于形式，即使日本沒有明確加入五眼聯(lián)盟，也可能在實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化與其合作，對(duì)此應(yīng)當(dāng)保持充分警惕。
2020 年7 月21 日，時(shí)任日本防衛(wèi)大臣的河野太郎在參加英國下院外交委員會(huì)主席湯姆·圖根哈特（Tom Tugendhat）組織的“中國研究討論組”（China Research Group,CRG）討論會(huì)時(shí)首次表達(dá)了加入五眼聯(lián)盟（Five Eyes）的想法。8 月，在接受《日本經(jīng)濟(jì)新聞》亞洲專刊（Nikkei Asia）采訪時(shí)，河野再提加入五眼聯(lián)盟事宜，稱日本可以使之?dāng)U大成為“六眼聯(lián)盟”；當(dāng)被問及以何種方式加入時(shí)，河野表示，“我們只需要把椅子搬到他們桌邊，告訴他們把我們算進(jìn)去就行了”。河野太郎是日本政壇著名的“安保通”，對(duì)日本的情報(bào)體系建設(shè)有著比較精到的認(rèn)識(shí)。河野表明日本加入五眼聯(lián)盟的主張，一方面符合時(shí)任首相安倍晉三執(zhí)政以來強(qiáng)化軍事安全的政策取向，另一方面也積極回應(yīng)了美英等國對(duì)日本進(jìn)一步擴(kuò)大情報(bào)共享的需求。在日本表明加入五眼聯(lián)盟意愿的同時(shí)，美國、英國、澳大利亞等五眼聯(lián)盟成員國相繼向日本拋出橄欖枝，日本與五眼聯(lián)盟的接近成為一段時(shí)間期日本在軍事安全領(lǐng)域的重要議題之一。但是，日本加入五眼聯(lián)盟并非“把椅子搬到他們桌邊”那么簡單，無論是五眼聯(lián)盟還是日本自身，在情報(bào)體系的共享與合作上仍然面臨著多重障礙。本文將從動(dòng)因、限制以及未來走向三個(gè)方面對(duì)日本加入五眼聯(lián)盟這一議題進(jìn)行評(píng)析。
一、日本參加五眼聯(lián)盟的動(dòng)因
五眼聯(lián)盟是由美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等5 個(gè)英語圈國家組成的情報(bào)信息聯(lián)盟，其歷史最早可追溯到第二次世界大戰(zhàn)中后期，美英特殊關(guān)系催生了兩國在對(duì)抗德日意法西斯的戰(zhàn)時(shí)情報(bào)合作。也就是說，對(duì)抗日本至少是五眼聯(lián)盟成立初期的主要?jiǎng)訖C(jī)之一。美蘇兩國進(jìn)入冷戰(zhàn)時(shí)代之后，為美國對(duì)抗蘇聯(lián)的全球戰(zhàn)略需要，加拿大（1948）、澳大利亞（1956）和新西蘭（1956）相繼加入，五眼聯(lián)盟宣告成立。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，以意識(shí)形態(tài)對(duì)抗和情報(bào)監(jiān)視監(jiān)聽為主要特征的五眼聯(lián)盟非但沒有解散，反而為配合美國的全球霸權(quán)戰(zhàn)略而日趨擴(kuò)張。日本自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，受到國內(nèi)和平主義規(guī)范的約束，對(duì)軍事安全領(lǐng)域的對(duì)外合作一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。軍事情報(bào)合作屬于軍事安全合作中的高端領(lǐng)域，目前日本僅有限參與同美、英等國的情報(bào)交換協(xié)定，并沒有參加機(jī)制化的多邊情報(bào)組織。在涉及日本情報(bào)機(jī)制建設(shè)以及情報(bào)合作的代表性文獻(xiàn)中并沒有言及日本參與五眼聯(lián)盟的問題。日本政府特別是防衛(wèi)部門在對(duì)待五眼聯(lián)盟的問題上一直諱莫如深。在此前部分關(guān)于日本是否為五眼聯(lián)盟的第三方（Third Party, 即“十四眼”）的討論中，日本政府相關(guān)人士給出的回應(yīng)相當(dāng)模糊。直到2020 年7 月河野太郎作出前述發(fā)言后，日本與五眼聯(lián)盟的關(guān)系才打破禁區(qū)，在學(xué)術(shù)界和政策界引起更多關(guān)注。
由于日本國內(nèi)政治生態(tài)變化、東亞地區(qū)秩序以及全球范圍內(nèi)權(quán)力轉(zhuǎn)移等，日本與五眼聯(lián)盟互有訴求，二者迅速接近。歸結(jié)起來，其背景和動(dòng)因主要有以下點(diǎn)。
第一，以美、英為代表的五眼聯(lián)盟對(duì)日本情報(bào)共享的需求增加。自1952 年美日安保條約生效以來，美日軍事同盟的制度化建設(shè)日趨成熟。但是美日之間的情報(bào)合作并非一帆風(fēng)順。冷戰(zhàn)期間美日同盟體系下的情報(bào)合作呈現(xiàn)不對(duì)稱狀態(tài)，美日兩國情報(bào)共享協(xié)定直到2007年才締結(jié)，這與日本情報(bào)體制的滯后與低效有關(guān)。美國方面一直呼吁進(jìn)一步強(qiáng)化與日本的情報(bào)合作，在2018 年理查德·阿米蒂奇（Richard L. Armitage）和約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）共同執(zhí)筆的報(bào)告中表示，“將日本納入五眼情報(bào)共享網(wǎng)絡(luò)是確保日本長期同美國合作的重要機(jī)遇”，而在2020 年最新出版的“阿米蒂－奈”報(bào)告中則直言不諱，“美國和日本應(yīng)為成立六眼情報(bào)共享網(wǎng)絡(luò)作出認(rèn)真的努力”。
英國是五眼聯(lián)盟中另一個(gè)重要成員國，在完成“脫歐”后，英亟須需在歐洲以外尋求可靠的合作伙伴國。其中，日本被英國視為在亞洲最可靠的戰(zhàn)略伙伴，日英兩國先后締結(jié)《物資勞務(wù)相互提供協(xié)定》（2017）、《安全保障合作日英共同宣言》（2017）。英國正式脫歐后，兩國又締結(jié)全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（日英EPA，2020），兩國關(guān)系向著“準(zhǔn)同盟”的方向大幅邁進(jìn)。在2017 年簽署的《安全保障合作日英共同宣言》中，兩國明確表示要在包括情報(bào)交換在內(nèi)的領(lǐng)域進(jìn)行全方位合作。特別是在香港發(fā)生違法暴力事件之后，英國自視其在香港的特殊利益受到打壓，限于自身在亞洲存在感的削弱，需要日本提供包括香港問題在內(nèi)的情報(bào)信息。河野最初表明參加五眼聯(lián)盟，就是在英國保守黨政治家舉行的在線會(huì)議上發(fā)表的，這可以看出英國對(duì)日本參與五眼聯(lián)盟持更加開放和積極的態(tài)度。
第二，日本情報(bào)體系建設(shè)以及國家安全保障戰(zhàn)略的必然訴求。過去，情報(bào)體系建設(shè)一直是日本的短板，受到國內(nèi)政治以及和平主義規(guī)范的影響，日本情報(bào)體系遭受的詬病較多。安倍晉三在2012 年重新執(zhí)政以后，將政策的重點(diǎn)放在安全保障政策領(lǐng)域，其在任期間先后通過了《特定秘密保護(hù)法》（2013）、《新安保法案》（2015），成立了國家安全保障會(huì)議（2013），情報(bào)體系建設(shè)卓有成效。日本已故著名情報(bào)人士瀨島龍三認(rèn)為，左右國家情報(bào)能力的要素有四，其中“不被國際社會(huì)所孤立，擴(kuò)大同盟國和友好國家的數(shù)量”以及“建立國際性的通信聯(lián)絡(luò)網(wǎng)”要求國家積極推進(jìn)與盟友在情報(bào)領(lǐng)域的合作。情報(bào)體系建設(shè)成熟與否不僅與自身有關(guān)，同時(shí)還要積極融入多邊情報(bào)合作中去，這也是日本國家安全保障戰(zhàn)略所追求的題中應(yīng)有之義。
目前日本已經(jīng)同美國（2007）、北約（2010）、法國（2011）、澳大利亞（2011）、英國（2013）、印度（2015）、意大利（2016）、韓國（2016）、德國（2021）等9 個(gè)國家和組織簽署了“軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定”（General Security Of Military Information Agreement,GSOMIA），其中在安倍執(zhí)政期間（2012 年12 月至2020 年9 月）突破最大?！败娛虑閳?bào)保護(hù)協(xié)定”的最大特征是，簽署國之間彼此共享與其軍事安全利害相關(guān)的軍事情報(bào)。雖然這類情報(bào)僅限于軍事領(lǐng)域，但對(duì)日本來說已是重大突破。目前，七國集團(tuán)中只有加拿大尚未與日本締結(jié)該協(xié)定，而五眼聯(lián)盟中只有加拿大和新西蘭沒有與日本締結(jié)該協(xié)定。日本在立足于雙邊軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定的前提下積極推進(jìn)多邊情報(bào)合作，從整體上看符合其情報(bào)體系建設(shè)發(fā)展的訴求。
第三，遏制中國崛起成為日本與五眼聯(lián)盟接近的主要目標(biāo)。冷戰(zhàn)期間，五眼聯(lián)盟的主要對(duì)手是蘇聯(lián)，各成員國的情報(bào)部署主要服務(wù)于對(duì)蘇冷戰(zhàn)的戰(zhàn)略需要。冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體之后，“尋找對(duì)手”關(guān)乎五眼聯(lián)盟的存續(xù)。隨著中國經(jīng)濟(jì)、軍事力量的強(qiáng)大以及中美戰(zhàn)略競爭的不斷加劇，美國已經(jīng)明確將中國視為主要的戰(zhàn)略競爭對(duì)手。對(duì)于日本而言，冷戰(zhàn)結(jié)束以后面臨的首要問題就是“中國崛起”，如何有效遏制“中國崛起”亦成為其對(duì)外戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。五眼聯(lián)盟與日本接近的背后是二者均將中國視為主要競爭對(duì)手。五眼聯(lián)盟在成立之初就確立了各成員國主要負(fù)責(zé)監(jiān)控的國家和地區(qū)，中國屬于美國和加拿大的監(jiān)控范圍，但是兩國距離中國地理位置遙遠(yuǎn)。而日本在地理位置上靠近中國，且與中國有著密切的經(jīng)濟(jì)、人員交流，這可為五眼聯(lián)盟獲取中國方面的情報(bào)信息提供便利。另外，據(jù)日本共同社2020 年12 月29 日的報(bào)道，日本政府曾經(jīng)將掌握的有關(guān)新疆維吾爾自治區(qū)的情報(bào)分享給英美等國，這導(dǎo)致了美英兩國對(duì)中國少數(shù)民族政策的強(qiáng)烈批判。日本將掌握到的所謂涉及中國國內(nèi)民族問題的情報(bào)分享給美英兩國，其實(shí)已經(jīng)超出了雙邊“軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定”的范疇，這很容易讓人聯(lián)想到日本與五眼聯(lián)盟日趨接近的事實(shí)。
二、日本參加五眼聯(lián)盟的障礙
雖然五眼聯(lián)盟頻頻向日本拋出橄欖枝，而日本也多次表露出加入五眼聯(lián)盟的意愿，但這并不意味著日本就可以輕松加入，或融入五眼聯(lián)盟的情報(bào)共享網(wǎng)絡(luò)中。在加入五眼聯(lián)盟的問題上，日本至少面臨來自制度、規(guī)范以及體系等三個(gè)方面的障礙。
第一，日本情報(bào)體制的制度建設(shè)明顯落后于五眼聯(lián)盟成員國。日本的情報(bào)搜集傳統(tǒng)由來已久，但從歷史上來看也是毀譽(yù)參半。日本戰(zhàn)敗后，以美國為代表的聯(lián)合國占領(lǐng)軍司令部（GHQ）對(duì)日本進(jìn)行了全方位的改造，其中以軍隊(duì)為中心的情報(bào)體系土崩瓦解。冷戰(zhàn)期間，外務(wù)省的調(diào)查局（現(xiàn)在的國際情報(bào)統(tǒng)括官組織）、內(nèi)閣總理大臣官房調(diào)查室（現(xiàn)在的內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室，簡稱“內(nèi)調(diào)”）以及公安調(diào)查廳、以及自衛(wèi)隊(duì)的情報(bào)搜集組織等均以分散的形式獨(dú)立開展情報(bào)信息搜集和分析工作。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，為應(yīng)對(duì)地區(qū)秩序的變化以及恐怖主義等帶來的不確定性，日本政府對(duì)情報(bào)體制進(jìn)行了一系列改革，焦點(diǎn)放在完善情報(bào)政策法規(guī)、整合情報(bào)搜集分析機(jī)構(gòu)以及情報(bào)搜集分析裝備的現(xiàn)代化三個(gè)領(lǐng)域。目前日本國內(nèi)代表性的情報(bào)機(jī)構(gòu)有內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室、警察廳警備局、防衛(wèi)省情報(bào)本部、公安調(diào)查廳以及前述外務(wù)省國際情報(bào)統(tǒng)括官組織。日本政府在1998年成立內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議，意圖強(qiáng)化各情報(bào)機(jī)構(gòu)的信息共享和協(xié)調(diào)，但是從此后的實(shí)際情況來看，效果乏善可陳。日本政府于2013年成立了國家安全保障會(huì)議（即“日本版NSC”），下設(shè)國家安全保障局，日本期待國家安全保障局可以發(fā)揮情報(bào)統(tǒng)合的中樞功能，然而從后來的政策實(shí)踐來看，國家安全保障局只在緊急事態(tài)下其職能才能體現(xiàn)，日本各主要省廳情報(bào)部門之間各自為政的積弊并未得到根本性改變。在各自獨(dú)立的情報(bào)部門中，內(nèi)閣調(diào)查室無論是從人員規(guī)模還是在功能定位上都居于日本情報(bào)搜集和分析的中心地位，但是內(nèi)閣調(diào)查室的室長歷來由警察廳出身的高級(jí)官僚壟斷，這種“警察優(yōu)位”的情報(bào)體制招致外務(wù)省、防衛(wèi)省等部門的不滿。菅義偉自2020 年9 月就任日本首相后，主張打破部門間各自為政的局面，但受到新冠肺炎疫情、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力以及東京奧運(yùn)會(huì)延期等多重打擊，菅義偉政權(quán)并沒有能力和精力在情報(bào)體制領(lǐng)域進(jìn)行大刀闊斧的改革。
此外，各職能部門也存在各自為政的跡象。海上保安廳與海上自衛(wèi)隊(duì)多次表明要實(shí)現(xiàn)情報(bào)共享，但是受到《海上保安廳法》（特別是第25 條）的限制，二者間的合作深化程度存疑，反倒是同屬警察組織的海上保安廳與美國海岸警備隊(duì)之間的情報(bào)共享機(jī)制更加順暢。據(jù)日本NHK 電視臺(tái)紀(jì)錄片透露，海上保安廳自2017年開始與美國海岸警備隊(duì)建立情報(bào)共享機(jī)制，美海岸警備隊(duì)作為警察組織的同時(shí)，還屬于美軍的一部分，所以海岸警備隊(duì)會(huì)將日本海上保安廳（例如在釣魚島周邊海域）分享的情報(bào)匯報(bào)給美國軍方，最終美軍再通過其與同盟國之間的情報(bào)共有系統(tǒng)（Combined Enterprise Regional Information Exchange System, CENTRIXS）反饋給日本政府以及自衛(wèi)隊(duì)、海上保安廳等職能部門。
類似的情況甚至在自衛(wèi)隊(duì)內(nèi)部各軍種之間時(shí)有發(fā)生，雖然防衛(wèi)廳（省）擁有規(guī)模超過2000 余人，擁有堪稱日本政府最大規(guī)模的情報(bào)組織情報(bào)本部，但防衛(wèi)局以及自衛(wèi)隊(duì)下屬各幕僚監(jiān)部并未放棄獨(dú)自的情報(bào)搜集工作。自衛(wèi)隊(duì)下屬各軍種同美國軍方的同行保持著密切的協(xié)調(diào)關(guān)系，更有美國方面的退役軍官指出，美國軍方同日本自衛(wèi)隊(duì)之間的通信機(jī)制要比白宮同日本首相官邸之間的通信機(jī)制更成熟。總體而言，日本情報(bào)體制建設(shè)仍然存在短板，僵化的情報(bào)體制建設(shè)是影響日本參與五眼聯(lián)盟的重要障礙之一。
第二，國內(nèi)和平主義規(guī)范和歷史記憶制約日本政府的情報(bào)體制建設(shè)。五眼聯(lián)盟是情報(bào)指揮管理以及等級(jí)系統(tǒng)分明的網(wǎng)絡(luò)，但是在日本卻并不存在類似于美國中央情報(bào)局（CIA）和英國軍情六處（MI6）那樣高度專業(yè)化的情報(bào)組織機(jī)構(gòu)。在涉及情報(bào)搜集特別是情報(bào)（包括互聯(lián)網(wǎng)信息）監(jiān)聽領(lǐng)域，日本又無法與美國國家安全局（NSA）和英國情報(bào)總局（GCHQ）相匹。日本之所以沒有相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，除前述制度性障礙等原因外，還有就是來自“規(guī)范和記憶”的制約。規(guī)范指戰(zhàn)后《日本國憲法》對(duì)日本民眾和平主義意識(shí)的塑造；記憶則指日本民眾對(duì)戰(zhàn)時(shí)軍國主義的痛苦記憶，二者的主體都是日本民眾。文化規(guī)范影響國家認(rèn)同，并進(jìn)而會(huì)影響甚至決定國家的內(nèi)外政策行為。美國政治學(xué)者托馬斯·伯杰（Thomas U.Berger）在有關(guān)日本作為“反軍事主義”（Anti-militarism）國家的研究中指出，戰(zhàn)后“和平憲法”所締造的和平主義規(guī)范對(duì)日本社會(huì)和政治具有長期性影響。盡管自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，上述規(guī)范開始出現(xiàn)“退化”的征兆，但是和平主義思想仍然具有強(qiáng)大的影響力。除了規(guī)范的力量之外，歷史記憶特別是對(duì)戰(zhàn)前特高科等情報(bào)機(jī)構(gòu)踐踏民主、妨礙自由的記憶仍然發(fā)揮強(qiáng)大的影響力。日本政府在建立統(tǒng)一的情報(bào)指揮機(jī)構(gòu)的問題上不是沒有積極嘗試，早在內(nèi)閣調(diào)查室成立時(shí)，時(shí)任首相吉田茂就以美國中央情報(bào)局為樣本計(jì)劃成立內(nèi)閣情報(bào)局，意圖將內(nèi)閣調(diào)查室打造成日本版的CIA。但此舉招致了民眾以及輿論的強(qiáng)烈反對(duì)，其理由在于“內(nèi)閣情報(bào)局是戰(zhàn)前以言論統(tǒng)制為主要功能的情報(bào)局的復(fù)活”。
一直以來，日本政府對(duì)“情報(bào)”二字諱莫如深，雖然政府屢屢提及情報(bào)工作的重要性，但是在用語的選擇上仍然傾向于作為“information”的情報(bào)，而不是作為“intelligence”的情報(bào)。為了減少來自輿論的質(zhì)疑，日本政府在表述、制度上甚至是在法律上制造含糊其辭的空間。例如，2013 年通過的“特定秘密保護(hù)法”仍然沒有對(duì)“特定秘密”進(jìn)行明確的定義，對(duì)公職人員的范圍以及“保密年限”的規(guī)定也招致輿論的質(zhì)疑。日本政府甚至希望更進(jìn)一步推動(dòng)“反間諜法案”，但因遭到輿論以及在野黨強(qiáng)力阻撓無果而終。與之相反，美國則批判日本在“情報(bào)保護(hù)”的法制建設(shè)上走得太慢太緩，以至于出現(xiàn)多次日本方面泄露美國所提供的情報(bào)信息的狀況。從這個(gè)角度來看，以美國、英國為代表在情報(bào)制度化方面走在前列的五眼聯(lián)盟國家與日本這個(gè)雖然盡力改善卻仍然逡巡不前的國家之間呈現(xiàn)鮮明的落差，在這一落差尚未有效縮小之前，談?wù)撊毡炯尤胛逖勐?lián)盟為時(shí)過早。
第三，五眼聯(lián)盟內(nèi)部對(duì)于日本的參加仍然存在分歧。美國學(xué)者斯蒂芬·沃爾特（Stephen M.Walt）在有關(guān)聯(lián)盟起源的研究中指出，在其他因素相同的情況下，國家更有可能針對(duì)鄰近的大國作出聯(lián)盟選擇，近鄰的威脅也能引起制衡和追隨強(qiáng)者的行為。這一動(dòng)機(jī)或許可以解釋日本對(duì)參加五眼聯(lián)盟的熱情。但是，對(duì)于五眼聯(lián)盟而言，成員數(shù)量的增加卻未必能夠?qū)崿F(xiàn)有效的制衡，甚至可能陷入集體行動(dòng)的困境。在五眼聯(lián)盟內(nèi)部仍然存在美英為主、加澳新為輔的“等級(jí)體制”。日本作為外部國家（五眼聯(lián)盟是英語圈國家結(jié)成的聯(lián)盟）一旦加入，那么韓國、德國、法國、意大利等國家都有加入的充分理由。對(duì)于情報(bào)組織而言，情報(bào)網(wǎng)越廣意味著可能獲得的信息更充分和多元，但也會(huì)產(chǎn)生情報(bào)擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。在日本情報(bào)體系建設(shè)尚不完備的狀態(tài)下，掌握情報(bào)固然重要，但不泄露情報(bào)更加重要。此外，日本成為“第六只眼”并不僅僅是加入一個(gè)新成員的問題，五眼聯(lián)盟從機(jī)構(gòu)運(yùn)作到語言系統(tǒng)都將面臨著整編或重組。超出五眼聯(lián)盟的核心圈，擴(kuò)大化了的情報(bào)組織系統(tǒng)也未必為這些成員國所接受。
目前五眼聯(lián)盟的框架是美國居于頂端的金字塔結(jié)構(gòu)，日本一旦加入，如何明確其自身定位和主張?jiān)V求值得注意。日本國內(nèi)一直都有戰(zhàn)略自主的呼聲，如果將自身的情報(bào)系統(tǒng)置于五眼聯(lián)盟體系下，無異于進(jìn)一步強(qiáng)化日本對(duì)美國的從屬地位。美國此前就“五眼聯(lián)盟”合作曾向德國和法國發(fā)出過邀請，德法兩國作為“自由民主”國家，同時(shí)也是北約的成員國，并沒有對(duì)加入五眼聯(lián)盟表現(xiàn)出強(qiáng)烈的愿望。因?yàn)樵诘聡头▏磥恚绻逖勐?lián)盟擴(kuò)員的出發(fā)點(diǎn)僅僅是以“牽制中國”為目標(biāo)的話，未免得不償失。而且，德法兩國擔(dān)心，擴(kuò)大了的五眼聯(lián)盟極有可能是美國單方面擴(kuò)大自身影響力的道具，或者如美國政治學(xué)者保羅·施羅德（Paul Shroeder）所指出的那樣，僅僅是為大國提供一種管理弱國的工具。
英國雖然在呼吁日本加入五眼聯(lián)盟的議題上比較積極，但其實(shí)呼聲最高的僅僅限于那些對(duì)中國問題（準(zhǔn)確地說是“香港問題”）持批判態(tài)度的政治家。2020 年9 月17 日，英國首相約翰遜（Boris Johnson）在議會(huì)上就日本加入五眼聯(lián)盟問題時(shí)表示，英國方面雖然主張日本加入五眼聯(lián)盟，但是五眼聯(lián)盟內(nèi)部具有“特殊的一貫性”（particular coherence），需要就這一議題同其他成員國協(xié)商。另外，新西蘭在對(duì)華立場上并未緊跟其他四國，無論是2021 年1 月份的西方涉港反華聲明，還是3 月份美國所主導(dǎo)的針對(duì)世界衛(wèi)生組織新冠溯源報(bào)告的聯(lián)合聲明，新西蘭均未參與，因此也被視為五眼聯(lián)盟中的“另類”和“軟肋”。
由此可見，五眼聯(lián)盟內(nèi)部對(duì)“涉華議題”以及“日本參加”的議題意見并不統(tǒng)一，加入五眼聯(lián)盟不僅僅是技術(shù)問題，同時(shí)還是十分重要的政治問題。如果以破壞對(duì)華關(guān)系為代價(jià)，換取日本的加入或者繼續(xù)擴(kuò)大聯(lián)盟的規(guī)模，五眼聯(lián)盟內(nèi)部也難達(dá)共識(shí)。在對(duì)華政策上，美國或是出于同中國的全面戰(zhàn)略競爭，英國或是出于對(duì)香港問題的關(guān)注，都有牽制中國的戰(zhàn)略訴求。五眼聯(lián)盟邀請日本加入，其目的在于牽制中國，如此赤裸裸的主張，顯然也會(huì)把日本置于進(jìn)退兩難的境地。對(duì)于中國而言，日本既有防范的愿望，也有協(xié)調(diào)的需求，需要全面考量加入五眼聯(lián)盟帶來的收益以及惡化中日關(guān)系帶來的損失問題。
三、日本參與五眼聯(lián)盟的走向
盡管面臨來自國內(nèi)外的各種障礙，但并不意味著日本在參與五眼聯(lián)盟的議題上走入了死胡同?？创毡炯尤胛逖勐?lián)盟的前景，不能僅僅著眼于當(dāng)下，還要對(duì)其中長期的未來走向作出研判。
第一，加入五眼聯(lián)盟或?yàn)槿毡緩?qiáng)化情報(bào)體制建設(shè)的突破口。日本是一個(gè)善于利用外來壓力實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略訴求的國家。自20 世紀(jì)80 年代以來日本的政治大國化進(jìn)程顯示，外在壓力很大程度上助長了日本在軍事安全領(lǐng)域的突破，無論是蘇聯(lián)解體、中國崛起還是朝鮮半島的核危機(jī)都為日本謀求正常國家化提供了理由。五眼聯(lián)盟對(duì)日本的擔(dān)憂在于其情報(bào)體系的脆弱性，這種脆弱性具體體現(xiàn)在管理、分析和保護(hù)能力上的缺位。在管理上，日本沒有類似于美國中央情報(bào)局或英國軍情六處那樣位居核心地位的情報(bào)組織；在分析能力上，日本政府內(nèi)部各部門各自為政，導(dǎo)致分析能力相對(duì)不足；在保護(hù)能力上，日本雖然通過了《特定秘密保護(hù)法》，但是在對(duì)情報(bào)的保護(hù)上仍然存在軟肋。日本情報(bào)搜集和分析的數(shù)量和質(zhì)量并不遜色于歐美同行，但是情報(bào)來源散落在跨國企業(yè)（企業(yè)下設(shè)的研究機(jī)構(gòu)）、新聞媒體甚至個(gè)人，日本政府能否有效利用這些情報(bào)也是關(guān)注的焦點(diǎn)。強(qiáng)于管理、精于分析、防止泄露將是日本政府情報(bào)體制建設(shè)的重點(diǎn)。
以“反間諜法案”為例，日本政府早在中曾根康弘執(zhí)政時(shí)就曾經(jīng)將“防止間諜行為法案”提交國會(huì)審議，但因基于《日本國憲法》中涉及言論報(bào)道自由等國民基本人權(quán)可能遭到侵害而遭到否決。安倍執(zhí)政期間通過的《特定秘密保護(hù)法》則是一個(gè)適用范圍相對(duì)較小的法案，最終在自民黨籍議員占據(jù)國會(huì)多數(shù)席位的條件下得以強(qiáng)行通過。目前，日本政府在涉及國家情報(bào)安全的領(lǐng)域，采取的是“切香腸”策略，即通過小范圍逐步攻克的方法，最終實(shí)現(xiàn)完善情報(bào)體制的目標(biāo)。從這個(gè)角度來看，加入五眼聯(lián)盟并非日本的終極目標(biāo)，而是以此為契機(jī)進(jìn)一步強(qiáng)化整個(gè)情報(bào)體制的管理和建設(shè)。
第二，日本可能不拘泥于形式而在事實(shí)上深化與五眼聯(lián)盟的合作。過去一年來，關(guān)于日本是否應(yīng)該參與五眼聯(lián)盟的討論頗多，目前日本政策研究界的一致看法是：“非常有必要，但是困難重重”。日本參與五眼聯(lián)盟有兩種傾向值得關(guān)注。其一是“直接加入”。這要求日本要在法律和制度上對(duì)其情報(bào)體制進(jìn)行大刀闊斧的改革。其二是“參與合作”。通過“五眼+日本”（5+1）的方式，日本與五眼之間各取所需，在不觸動(dòng)各種固有體制的前提下實(shí)現(xiàn)合作。其三是日本與五眼聯(lián)盟共同走向弱化。近些年，隨著五眼聯(lián)盟重見天日，該情報(bào)網(wǎng)絡(luò)的神秘性不再。相關(guān)國家出于針對(duì)第三方利益而罔顧現(xiàn)實(shí)、選擇聯(lián)盟的話，只會(huì)讓聯(lián)盟隨著成員國數(shù)量的增加而漸趨消弭，在情報(bào)合作領(lǐng)域尤其如此。
日本政府基于務(wù)實(shí)的角度，未來選擇“參與合作”的可能性增加，日本政府特別是執(zhí)政的自民黨亦在積極推動(dòng)與五眼聯(lián)盟“事實(shí)上”（de facto）的合作。例如，在2020 年12 年日本自民黨政府政務(wù)調(diào)查會(huì)“新國際秩序創(chuàng)造戰(zhàn)略本部”所制定的《經(jīng)濟(jì)安全保障戰(zhàn)略》建言報(bào)告書中，明確表示強(qiáng)化日本經(jīng)濟(jì)情報(bào)能力的重要性，并主張“在強(qiáng)化自身情報(bào)機(jī)能的基礎(chǔ)上，積極尋求參與包括五眼聯(lián)盟在內(nèi)的國際情報(bào)合作體制”。無獨(dú)有偶，英國智庫亨利·杰克遜協(xié)會(huì)（Henry Jackson Society）在2020 年5 月發(fā)布的一份報(bào)告建議，“五眼聯(lián)盟國家應(yīng)盡快擺脫對(duì)中國產(chǎn)業(yè)鏈的依賴，并尋求同日本等國家和地區(qū)的合作”。
第三，以參加五眼聯(lián)盟為契機(jī)深化聯(lián)盟安全合作并推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”。日本認(rèn)為，“自由且開放的印度太平洋戰(zhàn)略”是其國家利益的最大化取向。目前，除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助/投資之外，日本在軍事安全領(lǐng)域推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的重要抓手在于不斷成形的“四邊機(jī)制”（QUAD）。日本自詡“印太戰(zhàn)略”的首倡國，美日印澳四國是日本所構(gòu)想的“印太戰(zhàn)略”的重要成員國，也是日本前首相安倍晉三所主張的“鉆石聯(lián)盟”的支點(diǎn)國。2021年3月12日，美日印澳四國領(lǐng)導(dǎo)人召開第一次視頻會(huì)議，日本從中積極斡旋，并強(qiáng)化了在該對(duì)話機(jī)制中的存在感。日本與“四邊機(jī)制”的另外三國均建立了“2+2”會(huì)晤機(jī)制，作為多邊的“四國機(jī)制”與作為雙邊的“2+2”會(huì)談機(jī)制相輔相成，讓日本外交更具靈活性。另外，英國因脫歐以及香港問題等同中國政府產(chǎn)生齟齬，近來已釋放加入“四邊機(jī)制”的信號(hào)。
除北約這一多邊軍事組織外，日本目前同7 個(gè)國家締結(jié)了軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定，其中，五眼聯(lián)盟的成員國有3 個(gè)（英國、美國、澳大利亞），“四邊機(jī)制”中的成員國有2個(gè)。日本與“四邊機(jī)制”中的另一個(gè)成員國印度加入五眼聯(lián)盟的呼聲漸高，法國、德國和韓國等國也跟五眼聯(lián)盟有過積極互動(dòng)。如此一來，各相關(guān)國家向中心區(qū)聚合的趨勢加強(qiáng)。隨著“四邊機(jī)制”的制度化，以及日本與五眼聯(lián)盟的接近，日本在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、軍事、情報(bào)安全一體化的架構(gòu)或?qū)⑿纬?。?duì)于視印度－太平洋的“繁榮與安全”為核心國家利益的日本而言，無疑這會(huì)助推日本向著大國化的方向邁出堅(jiān)實(shí)的一步。
結(jié)語
未來日本是否能夠加入五眼聯(lián)盟的情報(bào)體系取決于多方面的因素。如果所謂的“加入”是指從“制度上”正式成為五眼聯(lián)盟框架中一員的話，那么目前日本所面臨的困境恰恰來自于國內(nèi)制度上的障礙。盡管日本可以通過漸進(jìn)的方式突破這些制度上的障礙，但這一周期畢竟相對(duì)漫長，從日本“修憲”所面臨的重重阻力，就可以想象到制度變遷的復(fù)雜性。因此，對(duì)于日本來說可能的選項(xiàng)應(yīng)該是“協(xié)作”，而非“加入”。即“五眼+日本”（Five plus One）這種“共同但有區(qū)別”的情報(bào)共享體系。在當(dāng)前以五眼聯(lián)盟為中心的情報(bào)共享體系之外，還存在著“九眼”和“十四眼”情報(bào)共享體系，但這些成員國仍然是清一色的西方國家。日本的參與為五眼聯(lián)盟探討新的合作形式提供了可能，同時(shí)也帶來了新的難題。
中國崛起是日本與五眼聯(lián)盟接近的重要契機(jī)，同中國地理接近、彼此依存的日本是五眼聯(lián)盟所看重的價(jià)值所在。對(duì)于中國而言，值得關(guān)注的不應(yīng)該是“五眼”還是“六眼”，而是合作的實(shí)質(zhì)走向。在情報(bào)共享領(lǐng)域，內(nèi)容永遠(yuǎn)大于形式?？紤]到情報(bào)的隱蔽性，以及五眼聯(lián)盟發(fā)展的歷史，或許日本已經(jīng)成為五眼聯(lián)盟的一員。即使日本沒有明確加入五眼聯(lián)盟，但卻在實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化同其成員國的合作，對(duì)此也應(yīng)保持充分警惕。○
