明清時(shí)期府縣官對(duì)上政務(wù)運(yùn)作

柏 樺

(1.安徽理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮南 232001；2.安徽理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南 232001)

向上請(qǐng)示匯報(bào)，是明清府縣官的主要責(zé)任之一，也是他們?cè)谛惺拐螜?quán)力時(shí)所必須要做到的大事。“成我者惟上，格我者亦惟上”。府縣政事成功與否的關(guān)鍵所在，在于能否取得上峰的信任。欲取得上峰的信任，對(duì)上政務(wù)運(yùn)作則是重要環(huán)節(jié)，主要是通過(guò)文書(shū)以達(dá)成。此外，還可通過(guò)面見(jiàn)上司直陳政務(wù)，在適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)進(jìn)行建言。這些都是府縣對(duì)上政治運(yùn)作的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，既有嚴(yán)格而細(xì)密的規(guī)定，也有復(fù)雜而多變的技巧，高深而隱密的心理在此也表現(xiàn)得淋漓盡致。

一、對(duì)上文書(shū)形式

府縣申上的文書(shū)形式主要有驗(yàn)、詳、稟、冊(cè)揭等文種。明前期，必要時(shí)還可以使用奏疏直接向朝廷奏請(qǐng)；中葉以后，府縣只能夠通過(guò)督撫按轉(zhuǎn)奏，不能夠單獨(dú)上奏了。

驗(yàn)文是一種最普通的向上申報(bào)形式，主要用于立案?jìng)洳槭录幸欢ǖ墓潭ǜ袷剑湮闹斜赜小胺蛘镇?yàn)施行，須至申者”的套話(huà)。由于是用于立案，因此不用書(shū)冊(cè)。凡是在府縣權(quán)限之內(nèi)可決定、不用上憲批復(fù)的事務(wù)，均可使用之。

詳文是府縣官常用申上的文種。“夫詳文者，詳言其事而申之上憲者也。貴在源委清楚，詞意明切而陳以可否之義，仰候憲裁”。凡是在府縣權(quán)限之內(nèi)不能決定、必須請(qǐng)示上憲批準(zhǔn)的事務(wù)，均可使用之。由于是用于向上請(qǐng)示、需要得到上峰批復(fù)可否實(shí)行的事件，因此除要標(biāo)明“伏乞照詳施行，須至詳者”的套話(huà)之外，還需要附上書(shū)冊(cè)等有關(guān)文書(shū)。詳文是正式公文，需要備案，而且一經(jīng)立案便成定規(guī)，府縣官?zèng)]有十分把握，一般不輕易使用詳文，因?yàn)橐患埲牍T(mén)，九牛拔不出，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，很難有回旋余地。

稟文是“詳文有所不便言與不必見(jiàn)之詳文，而乃以稟通之也”。稟文多用于匯報(bào)政務(wù)和公事磋商。由于稟文不是正式的公文，也不入公文檔案?jìng)浒?，辦事也有回旋的余地，因此府縣官經(jīng)常使用，進(jìn)而成為通行的文書(shū)形式。

冊(cè)揭是對(duì)官員考核和對(duì)下屬官吏的考語(yǔ)和參評(píng)，是一種定期向上匯報(bào)的文書(shū)形式。由于這些考語(yǔ)和參評(píng)事涉隱密，故其末尾稱(chēng)：“理合具揭，需至密揭者”。冊(cè)揭本來(lái)是用于考評(píng)，但因冊(cè)揭屬于保密文書(shū)，所以有些官員也用于密告。府縣官考核屬下官吏的職責(zé)頗重，這種需要定期申上的文書(shū)是不能延誤的。

清代府縣事務(wù)的專(zhuān)家汪輝祖在談及申上文書(shū)時(shí)指出：“申上之文必須委曲詳明。然申上有三：曰驗(yàn)，曰詳，曰稟。驗(yàn)止立案。詳雖批回，而自道以上皆經(jīng)承擬批，上官有無(wú)暇寓目者。稟則無(wú)不親閱，遇有情節(jié)繁瑣，不便入詳及不必詳辦之事，非稟不可，宜措詞委曲，敘事顯明，上官閱之，自然依允。凡留意人才之上官，往往于稟揭審示疏密，惟事尚未定，勿向上官率陳。凡率陳之故有二：一則中無(wú)把握，姑餂上官意趣；一則好為夸張，冀博上官稱(chēng)譽(yù)。不知案情未定，尚待研求，上官一主先入之言，則更正不易。至駁詰之后，難以聲說(shuō)，勢(shì)必護(hù)前遷就，所傷實(shí)多”。汪輝祖只談了一些申上文書(shū)的寫(xiě)作要領(lǐng)，而黃六鴻則談及寫(xiě)作技巧。大凡府縣官都視申上文書(shū)為要?jiǎng)?wù)，無(wú)不在申上文書(shū)上下功夫。

府縣除向上級(jí)申詳之外，在適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)還可以用奏疏的形式向朝廷請(qǐng)示。按“國(guó)初定制，臣民具疏上于朝廷者為奏本，東宮者為啟本，皆細(xì)字。后在京諸司以奏本不便，凡公事用題本，其制比奏啟本略小而字稍大”。最初府縣官是有權(quán)使用奏疏直接向朝廷請(qǐng)示和申明主張的，但自正統(tǒng)以后便有所限制，在原則上要逐級(jí)申訴，因此，府縣官不經(jīng)過(guò)上司認(rèn)可直接使用奏疏文書(shū)的不多，即便使用也要知照上司或變換名義。如嘉靖時(shí)河南長(zhǎng)垣知縣杜緯的《代縣民王佑奏馬政疏》、洪熙時(shí)清河知縣李信圭的兩疏減役等，都是借縣民之名而申明自己的看法。明末至清代，府縣官已經(jīng)不能夠用奏疏直奏朝廷，必須通過(guò)督撫按轉(zhuǎn)奏或代述其大旨。

府縣是親民之官，當(dāng)然注重于本府縣現(xiàn)實(shí)。其所申稟的上司，職在承流宣播和澄清吏治，當(dāng)然注重府縣對(duì)政令的貫徹實(shí)行和稱(chēng)職與否。所謂“上司各行所見(jiàn)，未嘗親睹民之疾苦，故多操切，為事所賴(lài)以調(diào)停其間者，在吾有司耳。若上司知操切而有司不知調(diào)停，則民無(wú)所措手足矣”。上司的所作所為不見(jiàn)得符合實(shí)際，府縣官在落實(shí)的時(shí)候也會(huì)有難處，調(diào)停則在于既能夠奉上不怠，也能夠安下不誤，故要有施政技巧。

府縣官基于本地的利益要辦某些事情，因?yàn)闆](méi)有權(quán)力決定，只有向上請(qǐng)示，一旦得到上憲批準(zhǔn)，府縣官便有權(quán)力去貫徹實(shí)行?！都尉搁L(zhǎng)垣縣志》的編纂者在編入現(xiàn)任知縣杜緯的幾篇奏疏文移后評(píng)論云：“令之責(zé)任在安養(yǎng)。垣之急莫如水患、里甲、馬政久矣！杜令奏疏聞?dòng)诔?，文移懇于?dāng)路，使數(shù)年之弊政民困解，可謂達(dá)民牧矣。至其廣儲(chǔ)畜以裕國(guó)用，收才勇以壯國(guó)威，敦信義以固國(guó)本，則又深切政務(wù)而鑿鑿可行者也，司國(guó)茍能采而擇之，亦可小補(bǔ)哉”。通過(guò)這些上行文書(shū)，府縣官痛陳某些事實(shí)行的必要性，或多或少可以影響到上司的決策。

府縣官通過(guò)申稟，取得上司的示下，是得到上援，也就能夠?qū)Ρ镜氐摹靶堂?、錢(qián)谷、上供、送迎、調(diào)發(fā)諸具繁伙，素號(hào)難辦”的眾多事務(wù)“處之綽然”。如沒(méi)有上援，則處處遇難。由此出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象，即不管事之大小，一概申稟，“若米鹽瑣細(xì)一一上聞，則所遺者反大矣”。這種現(xiàn)象成為風(fēng)氣，不但使府縣官難以展布其才，而且使他們的自主行政權(quán)也喪失殆盡。從府縣官角度上看，他們對(duì)上司不得不倚賴(lài)，但不能絕對(duì)倚賴(lài)。若是“上官曰是，彼亦是；上官曰非，彼亦非；迨其后事勢(shì)乖違，民怨沸騰，彼則曰此是上官之意”。以為一旦出事就可以委過(guò)于上官，殊不知“上憲之言不可恃，吾竭力以事之，彼未嘗不加獎(jiǎng)借，偶有不合，絕不肯為我彌縫”。禍害當(dāng)頭各自飛，更何況以小爭(zhēng)大，小必不勝。即便如此，有文書(shū)在案，有證據(jù)可查，上峰的批示仍不失為府縣官的保護(hù)傘。以此之故，府縣官頻繁地使用申上文書(shū)，使公文數(shù)量巨增，弊端百出。正如明人謝肇淛所講：“至于文移之往來(lái)，歲時(shí)之申報(bào)，詞訟之招詳，官評(píng)之冊(cè)揭，紛沓重積，徒為鼠蠹薪炬之資，而勞民傷財(cái)，不知紀(jì)極。噫！弊也久矣”。更何況“簿書(shū)文移，上下所憑以為信者也。然今上之施于下者，非必其盡行也，以應(yīng)故事而已。下之申于上者，亦非必其盡行也，以應(yīng)故事而已”。文牘盛行，也就很難注重實(shí)事。

二、晉見(jiàn)上司與陳說(shuō)

府縣官到任之后，參謁上司是不可少的禮節(jié)；上司召見(jiàn)、府縣官有事求見(jiàn)也是正常政務(wù)，面見(jiàn)不同上司的機(jī)會(huì)很多。按照明代禮儀規(guī)定，官是按尊卑等級(jí)行拜揖禮。府縣官見(jiàn)高于自己兩品以上的官要行兩拜禮，上官不用回拜。“凡司屬官品級(jí)亞于上司官者稟事則跪”?！胺惨径Y，下見(jiàn)上，躬身舉手齊眼為敬，上官隨坐隨立無(wú)答；其次下官舉手齊口，上官舉手齊心答之”。這種按公事禮和常見(jiàn)禮區(qū)別的方法，本身就有一定的缺陷。下官見(jiàn)上官，很難區(qū)分是有無(wú)公事；在相見(jiàn)禮節(jié)上，往往就重不就輕。在當(dāng)時(shí)就有人認(rèn)為下官見(jiàn)上官禮儀已經(jīng)超出典制規(guī)定，行大禮而卑躬屈膝，自貶低而不乏心術(shù)，都是因?yàn)闄?quán)力的作用。面對(duì)執(zhí)掌自己前程命運(yùn)的上司，“守令不問(wèn)賢不肖，惟以奉承為臧否，跪拜頻仍”，儼然主仆。在這種關(guān)系下，府縣官在政務(wù)上同上司探討協(xié)商的權(quán)力頓失，只有惟命是從，俯首聽(tīng)令，絲毫不敢違忤上司意圖，不然就會(huì)丟官卸職，乃至于被問(wèn)罪。

從府縣官見(jiàn)上司的禮節(jié)上來(lái)看，府縣官?gòu)谋緛?lái)正堂的身份降為屬員，地位明顯下降。由于禮儀上尊卑差距明顯，府縣官面見(jiàn)上司時(shí)也難免產(chǎn)生一種畏懼心理。正是這種畏懼心理，使他們不敢坦率陳述政務(wù)上的主見(jiàn)，即便陳述，也因常遭呵斥而自討沒(méi)趣，惟上是聽(tīng)便成為他們唯一可選擇之路。在這種情況下，上下級(jí)的關(guān)系變?yōu)樯铣侄截?zé)之權(quán)以臨下，下以催逼之權(quán)以奉上，一時(shí)間，“任有司者，以催辦錢(qián)谷為能事，以奉承上官為得體。而司之臨府，府之臨州，州之臨縣，不察俗之厚薄，不問(wèn)民之休戚，首先計(jì)其迎送之遠(yuǎn)近，伺其拜跪之疾徐，假公營(yíng)私，要一奉十，稍拂其意，便有文翁之教化，陽(yáng)成之撫字，輕不免于罵詈，重莫逃于捶楚”。在上司的顯赫威嚴(yán)下，府縣官陳述政務(wù)就不能不講究策略，“事上”成為專(zhuān)門(mén)的學(xué)問(wèn)。

有關(guān)“事上”之道，一般的官箴書(shū)中都有論述。如宋代李元弼《作邑自箴》卷1《正己》談“上官誤有沮駁公事，不可謂理勝在我，輒應(yīng)答之間失上下之分”，元代張養(yǎng)浩《牧民忠告》將《事長(zhǎng)》歸納為各守涯分、寧人負(fù)我、處患難、分謗、以禮下人、不可以律己之律律人等6條，明呂坤《實(shí)政錄》把事上作為政事成敗的關(guān)鍵，佘自強(qiáng)《治譜》、汪天錫《官箴集要》等也都有事上之目。清人官箴論及事上尤多，僅徐棟輯《牧令書(shū)》卷5《事上》中就收有12人的議論，而黃六鴻的議論尚無(wú)收入其中。

黃六鴻的議論頗符合明中葉至清前期的地方官場(chǎng)現(xiàn)狀，也很有代表性。在黃六鴻看來(lái)，事上應(yīng)持有“敬”與“勤”兩字，因?yàn)椤熬磩t傲慢不敢生，而參見(jiàn)必恭必慎，儀節(jié)必時(shí)必周；勤則怠忽不敢萌，而奉行之必詳必速，咨請(qǐng)之必婉必誠(chéng)”。除了謹(jǐn)慎恭敬，勤政婉誠(chéng)之外，還要注意各種細(xì)節(jié)，“揣之時(shí)勢(shì)，毋過(guò)諂，毋不中度，語(yǔ)寒暄則先后有序，稟公事則詳切有要”。關(guān)注表情而揣摩上司心理，在上司問(wèn)事的時(shí)候，除了事先有所準(zhǔn)備之外，千萬(wàn)不能夠說(shuō)這是自己的看法，不是講制度規(guī)定，就是與同寅共同商議，不給上司以獨(dú)斷專(zhuān)行的感受。僅僅注意禮節(jié)與言語(yǔ)還不夠，禮物是不能夠少的，“饋送土宜，悉照舊規(guī)，務(wù)于先期躬親簡(jiǎn)點(diǎn)”。所謂的“舊規(guī)”乃是常例，不可以隨便增減，但也要視上司喜怒而為，不能夠“虛詞巧飾以示欺”，也不能夠“蒙混草率以示疏”，在審度輕重的情況下給自己留有余地。若上司經(jīng)過(guò)或來(lái)本地視察，“芻輿按部，廚傳供帳，豐盛宜加，冊(cè)籍仗儀，整齊具備”。招待要周全，既不能夠豪華使之感覺(jué)奢侈，也不能夠簡(jiǎn)略使之感覺(jué)怠慢，總以不讓上司挑出毛病為準(zhǔn)。把那些呼冤喊告者控制起來(lái)，不能夠讓他們攔轎喊冤；所張貼的告示，凡是上司頒下，務(wù)必張掛通衢，而本官發(fā)布的告示取下來(lái)，不讓上司抓到把柄。接待上司如此，對(duì)上司所派之人也不能夠怠慢，總要看其來(lái)頭，這些人不能夠決定府縣官的榮辱，卻能夠向上司進(jìn)言，所以接待要讓他們不能夠“毀謗”為度，最好能夠掌握這些人的一些把柄。在黃六鴻看來(lái)，這些“皆以卑奉尊，以下事上之正軌也”。在這種常規(guī)接待與面見(jiàn)上司的過(guò)程中，已經(jīng)顯示出府縣官與上司的關(guān)系并不是簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系，彼此相互利用與相互防范之態(tài)已經(jīng)是昭然若揭了。

“事上”之難是不可逃避的，因?yàn)槭卤厣铣?。沒(méi)有上司的支持和庇護(hù)，府縣官是不可能平安一任的。府縣官之所以把面見(jiàn)上司為要?jiǎng)?wù)，除政務(wù)的需要之外，博取上司的好感是主要目的。有些府縣官除因上司召見(jiàn)以外，總是千方百計(jì)地尋找各種機(jī)會(huì)去見(jiàn)上司。值得注意的是，大多數(shù)地方事務(wù)不是在府縣官面見(jiàn)上司時(shí)得到解決的。礙于禮儀和高低貴賤，基于利害，這種面見(jiàn)往往成為上下各懷私計(jì)的排練場(chǎng)。在上以察察之心而猜疑，下則以韜晦之計(jì)以自全的情況下，彬彬有禮的會(huì)見(jiàn)，實(shí)際上就是上下猜度的角斗場(chǎng)。

三、建言與條陳

下詔求直言是歷代統(tǒng)治者的一項(xiàng)統(tǒng)治策略，明清也不例外。如洪武九年(1376)，朱元璋下詔：“邇來(lái)欽天監(jiān)報(bào)五星紊度，日月相刑，于是靜居，日省古今，乾道變化，殃咎在乎人君，思之至此，皇皇無(wú)措，惟冀臣民許言朕過(guò)。于戲！于斯之道，惟忠且仁者能鑒之，若假公濟(jì)私，乖賢人君子之操，非所望焉”。此詔頒出，有不少人上書(shū)，其中有一些人因言事中聽(tīng)，授官進(jìn)級(jí)。由于沒(méi)有規(guī)定建言格式，一些人建言之文長(zhǎng)且濫，其中刑部主事茹太素的“論時(shí)務(wù)五事累五萬(wàn)余言”，導(dǎo)致朱元璋頒布建言格式：“頒示中外，使言者直陳得失，無(wú)事繁文，自序其善”。自此以后，建言成為一種制度而載入《會(huì)典》之中。

建言的內(nèi)容很多，“凡有利國(guó)利民之事”，“若官吏人等貪贓壞法，顛倒是非?？崤傲济?，及婚姻、田土、軍役等事，一體職掌榜文內(nèi)事理”，均可用建言的形式“具狀自下而上陳告”。建言之狀由六部、都察院、給事中會(huì)議，定其可否而奏聞，“其間可行者，移各該衙門(mén)施行，若泛言不切，立案不行”。因?yàn)橛泄倮糗娒袢说壤媒ㄑ远俟珴?jì)私的現(xiàn)象，景泰四年(1453)“令建言者，該衙門(mén)詳細(xì)參看，果有利國(guó)利民，可行則行。有假以言事報(bào)復(fù)讎怨者，具奏治罪”。建言需要所屬衙門(mén)參看，也就使這種建言完全控制在各級(jí)官府手中。

由于建言需通過(guò)官府審查，且要官府用印，地方長(zhǎng)官便有能力控制和掌握這種建言。有些府縣官利用建言把一些自己難言而又無(wú)權(quán)決定的事訴之于上，取得一定的效果。如“外僚之最卑者馮堅(jiān)，一典史也，洪武中條陳開(kāi)國(guó)政體，而太祖嘉納之。潘叔正，一州同也，永樂(lè)中建言會(huì)通河事宜，而成祖采用之”。這是有名的府縣級(jí)官員建言成功的事。永樂(lè)以后，對(duì)建言的控制加強(qiáng)，“凡非科道官而建言者，世必詬之曰是出位，曰是好名，又曰是為進(jìn)取之捷徑耳”。沒(méi)有言責(zé)的府縣官若建言，不但容易招惹上司不悅，更易引起左右的議論，有時(shí)還成為獲罪的契機(jī)。如宣德時(shí)的深澤知縣王源“數(shù)上書(shū)論事，被征召入都，又論時(shí)政得失，忤旨下吏”。上司對(duì)建言也吹毛求疵，如“成化間，有吏建言時(shí)事，禮科給事中忌之，以激勵(lì)風(fēng)俗之‘厲’不從‘力’，參送法司問(wèn)罪。不知厲本古字，《漢書(shū)》凡云風(fēng)厲、勉厲，皆不從力。此吏亦不能自明，二人蓋未嘗讀《漢書(shū)》故也”。建言原本是博采眾長(zhǎng)，有則改之無(wú)則加勉，卻成為險(xiǎn)途，動(dòng)輒得咎。

府縣官建言談?wù)摃r(shí)政，以其官微且沒(méi)有建言之責(zé)，議論又非自己權(quán)責(zé)范圍的事，當(dāng)然是險(xiǎn)途，甘冒此風(fēng)險(xiǎn)的府縣官還是不多的。不過(guò)，在事關(guān)府縣或本人利益時(shí)，有些府縣官往往也會(huì)巧妙地使用建言的手段，即假以他人之名義以行自己之所欲。由于是以代言的名義，府縣官有過(guò)可卸之他人，有功則當(dāng)然少不得是自己的。如弘治三年(1490)，三原知縣以縣民巨海的建議為名，建言請(qǐng)把該縣改隸西安府而獲成功；嘉靖時(shí)期的河南長(zhǎng)垣知縣杜緯以本縣民王佑的建議為名，建言蠲免養(yǎng)馬以蘇民困，得蒙皇帝恩準(zhǔn)而獲成功，方志編纂者無(wú)不將之歸功于府縣官。

雖然朝廷允許天下臣民直接向朝廷建言，但是在洪宣之后，這種直接向朝廷建言乃是科道官的責(zé)任，府縣官直接向朝廷建言的事例成為罕見(jiàn)，尤其是在景泰四年(1453)，“天下巡撫官各陳地方利弊，則從戶(hù)部會(huì)議，具奏定奪”，成為固定的則例，言地方利弊成為撫按的專(zhuān)權(quán)。無(wú)論是府縣官還是軍民，若言本地的利弊情事，則必須先向總督、巡撫、巡按提出，由他們向朝廷奏請(qǐng)。如嘉靖年間福建汀州府武平知縣徐甫宰在任有守城平盜功，鄰省廣東潮州府程鄉(xiāng)縣人知其有御寇才能，“相率走督府，愿借公。督府為請(qǐng)于朝，調(diào)公于程鄉(xiāng)”。在景泰以前，百姓懇留地方官，可以直接赴朝廷懇請(qǐng)，皇帝往往允許，且增秩禮送回原府縣，此后則有所限制，甚至予以治罪。清代因循，嚴(yán)格限制百姓懇留地方官，不能夠因此治百姓之罪，但地方官要受到懲治。如雍正帝認(rèn)為：“凡官員離任，每有地方士民保留。如果該員在任實(shí)有政績(jī)，惠澤在人，愛(ài)戴出于至誠(chéng)，理應(yīng)赴上司呈請(qǐng)?！毙枰凑粘绦蛱岢?，“乃邇來(lái)積習(xí)，無(wú)論官員賢否，概借保留為名，竟不呈明上司，輒鳴鑼聚眾，擅行罷市，顯然挾制。其中買(mǎi)囑招搖，種種弊端，殊為不法。”因此出臺(tái)事例，“嗣后官員離任，士民有擅行鳴鑼聚眾罷市者，分別首從治罪。其被保之員，亦嚴(yán)加究治”。至于建言則成為科道官的專(zhuān)責(zé)，“本朝舊制，京官并許條陳，自康熙十年(1671)，憲臣奏請(qǐng)停止，凡非言官而建言，為越職言事，例當(dāng)降調(diào)處分”。京官尚不準(zhǔn)建言，何況府縣官了，建言制度也只是君主專(zhuān)制政體的一種裝飾而已。

條陳是下級(jí)向上級(jí)提出的建議，府縣官根據(jù)本地的情況向所屬上司提出建議，以供采擇，也是對(duì)上政務(wù)運(yùn)作的重點(diǎn)。條陳要有的放矢，將各事一一開(kāi)列，先要敘述事由，分析其中利弊，最后提出建議。對(duì)于地方政務(wù)而言，這些建議往往有利于地方治理。如明末池州府石埭縣知縣姚子莊，在征糧方面先講“六弊”，然后羅列“六法”，最后講“以上諸款雖似剽襲舊聞，實(shí)系剔除今弊。在官則易為轉(zhuǎn)移，在民亦不難改革，是稱(chēng)兩便。但卑職撫字有心，催科無(wú)術(shù)，仰冀憲臺(tái)採(cǎi)擇實(shí)行，則小民無(wú)慮始之驚，而比戶(hù)享樂(lè)成之福矣”。以利民為理由，歸功于上憲，實(shí)際上也是在顯示自己的才能。

府縣官所上條陳也有奉上司之命而為的，對(duì)于這種命題作文，更要有理有力有節(jié)。如清初汝寧知府金慎，在督撫要求各府縣條陳利弊時(shí)，針對(duì)招撫流亡、墾荒安民，提出招復(fù)業(yè)之民、廣招徠之法、籌牛種之給、寬征稅之期、浚溝瀆之淤、嚴(yán)爭(zhēng)奪之禁、籌備荒之策、申課農(nóng)之令等八事，每事都有具體的措施，乃是“卑職早夜覃思”的結(jié)果，“始于民墾之無(wú)人，終以吏治之未善”。這些應(yīng)時(shí)的條陳，有新意者少，老調(diào)重彈者多，在統(tǒng)治者看來(lái)，這些都是“套子”，即便是指稱(chēng)時(shí)弊，“此不過(guò)欲沽名爾，若重處之，適以成其名”。這些條陳多束之高閣，即便是批示幾句話(huà)，也無(wú)非是面子文章，很少能夠按照條陳付諸實(shí)行。

明萬(wàn)歷以后以至于清亡，包括府縣官在內(nèi)的士大夫們上條陳成為時(shí)髦，“且近來(lái)又有一種風(fēng)尚，士大夫務(wù)為聲稱(chēng)，舍其職業(yè)而出位是思，于今時(shí)又為朝陽(yáng)之鳴矣。建白條陳，連編累牘，至核其本等職業(yè)，反屬茫昧。主錢(qián)谷者，不對(duì)出納之?dāng)?shù)。司刑名者，未諳律例之文。官守既失，事何由舉，凡此皆所謂名與實(shí)爽者也”。不切實(shí)際的空言，或“自矜一己之能，喜為獨(dú)出之見(jiàn)”；或“皆紙上空言，不可見(jiàn)諸實(shí)事”；或“名曰投狀，巧飾一二附會(huì)之語(yǔ)”；以至于“止為虛文，而全無(wú)實(shí)事”。條陳成為表面文章，用于裝潢門(mén)面，弄虛作假之風(fēng)盛行，對(duì)地方治理產(chǎn)生惡劣的影響。

四、結(jié)語(yǔ)

文書(shū)、晉見(jiàn)、建言、條陳，都是府縣官對(duì)上的政務(wù)運(yùn)作，何種方法對(duì)自己有利，全靠府縣官自己權(quán)衡。府縣官一直處在多頭領(lǐng)導(dǎo)下，而多頭領(lǐng)導(dǎo)對(duì)府縣事務(wù)干涉程度不一，也使事上成為工作重點(diǎn)。對(duì)上的政務(wù)運(yùn)作，不但要有應(yīng)用上的技巧，而且也有應(yīng)用者的政治心理。復(fù)雜的政治心理,多變的政治手段，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的政治關(guān)系，在這種對(duì)上政務(wù)運(yùn)作過(guò)程中表現(xiàn)得相當(dāng)充分。

以申詳上司文書(shū)而言，這是正式公文，要存案?jìng)洳?，少有瑕疵，否則將來(lái)會(huì)追究責(zé)任，故必須要有理有力有節(jié)，且“言堪動(dòng)聽(tīng)”、“使閱者詠之，其可喜、可怒、可泣、可悲之情不覺(jué)油然而動(dòng)，勃然而生”，同時(shí)還要將自己立于不敗之地。如明末臺(tái)州府推官蔣鳴玉為本府申請(qǐng)賑濟(jì)，先講臺(tái)州特殊的地理環(huán)境，“險(xiǎn)厄四塞，腹背萬(wàn)山，憑臨大海，十日旱則盡室呼天，三日雨則闔門(mén)沉灶?！北緛?lái)就易生災(zāi)害，而本年陰雨連綿一個(gè)多月，“山深谷隱，陰氣晝合，水高數(shù)丈，浸沒(méi)樹(shù)頭，街巷浸淫，田疇蕩析，疫延數(shù)邑，十死二三?！笔艿竭@樣大的災(zāi)害，理應(yīng)該申請(qǐng)賑濟(jì)糧款，若是不采取自救措施，上司不會(huì)下?lián)芗Z款的，因此要強(qiáng)調(diào)自救的困難。首先“臺(tái)州無(wú)舟無(wú)車(chē)，狀夫疾走不及百里，所負(fù)不過(guò)數(shù)斗，商販四絕，五谷不通?！逼浯巍芭_(tái)地氣獨(dú)旱，六月接新，一失其時(shí)，無(wú)種可續(xù)?！痹俅巍芭_(tái)郡宦跡寥寥，城無(wú)典鋪，村無(wú)殷戶(hù)?！奔幢闶侨绱?，本府也沒(méi)有坐以待斃，還是采取一些措施，“除設(shè)法流通，隨時(shí)拯救，如設(shè)粥施藥，平糶請(qǐng)倉(cāng)?！币簿褪钦f(shuō)在大災(zāi)之時(shí)，地方官已經(jīng)竭盡全力，還是“小惠弗敷，煦濡無(wú)益?！痹谌f(wàn)般無(wú)奈的情況下，才申請(qǐng)救濟(jì)，“仰祈憲行軫恤，大沛周仁，庶幾幽谷春回于煖律，而饑民命續(xù)于鴻施矣”。這種申詳乃是府縣官必須掌握的技巧，“如水災(zāi)必將如何督率，設(shè)法宣泄補(bǔ)種；如旱災(zāi)則敘不能翻犁播插，現(xiàn)在祈禱甘霖字樣；此乃漸次成災(zāi)辦法也。若遇屆收之日，驟遭水淹，則當(dāng)實(shí)稟成災(zāi)，稟內(nèi)聲明猝不及防，并非圩堤不堅(jiān)所致，以免申飭辦工者”。如果只講受災(zāi)之慘，不講如何抗災(zāi)救險(xiǎn)，是府縣官失責(zé)，盡人事而無(wú)力回天，乃是申詳文書(shū)的關(guān)鍵所在?！安挥脤?shí)而專(zhuān)用虛，妙于趨，尤妙于避”。府縣官對(duì)上文書(shū)，字里行間都隱藏著趨利避害，既要達(dá)到目的，也不將把柄落在上司手中，這乃是官僚政治在所難免的。

從府縣官對(duì)上政務(wù)運(yùn)作來(lái)看，基于地方利益往往是主流，但也不乏犧牲地方利益以奉上者。如明末南直隸六合知縣顧高嘉，在上司征調(diào)屯糧的時(shí)候，先強(qiáng)調(diào)人禍，“向因連被兵荒，凋殘已極”,后講天災(zāi)“自今亢旱，入秋不雨”，災(zāi)情嚴(yán)重到“溝無(wú)滴水，地不生毛，萬(wàn)井無(wú)煙，千家號(hào)泣，流離載道，饑殍盈塗”。就是在這種情況下，還要催征，以至于那些窮軍“攜老幼，相率鼠竄者已十之二三”，若是他們因兇荒所迫，“勢(shì)必走死如騖，其有禍不可勝言者，此更今日之隱憂(yōu)也”。天災(zāi)不可怕，人禍尚可忍，若是把這些人逼上絕路，就會(huì)揭竿而起，威脅到政治統(tǒng)治?！胺虬傩沼袆兡w之慘而不以上聞，其罪猶可言也；地方有壘卵之危而不以急告，其罪不可言也”。這種請(qǐng)求緩征的理由充分，上憲沒(méi)有不同意的理由，若是因此出現(xiàn)動(dòng)亂，將人民推向反抗的道路，府縣官與上司都難逃其責(zé)。這種技巧也是府縣官們精通的，以百姓不堪忍受為辭，即便是沒(méi)有以百姓利益為先，在某種程度上也減輕了地方負(fù)擔(dān)。府縣官們雖然看重自己的前程和利益，千方百計(jì)地逢迎上司，畢竟地方社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是確保前程和利益的根本，但也不乏無(wú)恥者?！肮賵?chǎng)陋習(xí)，不以民事為重，易辦之事，則視為無(wú)關(guān)緊要，難辦之事則又設(shè)法推諉矣。一如官衙，惟知打算每年出息若何，至于民生休戚，則始終不曾念及；一遇民事，惟思迎合上司喜怒如何，至于小民利害，則前后更不暇計(jì)；只覺(jué)眼前官職不甚尊榮，全忘治下子民曾否得所”。官場(chǎng)風(fēng)氣不正，政治日趨敗壞，所造成的惡果也是可想而知的。

從府縣官對(duì)上文書(shū)形式來(lái)看，舞文弄墨，文牘風(fēng)氣甚重，崇尚虛文?！吧弦蕴卓`，下以套應(yīng)，抵驗(yàn)只屬虛文”。上有政策，下有對(duì)策，乃是府縣官慣用的伎倆。他們當(dāng)中有不求有功、但求無(wú)過(guò)者，還有“沿習(xí)故套，搏美虛文，止圖茍免一身，罔顧貽患來(lái)者”。那些不務(wù)實(shí)而務(wù)虛者，即便是知道地方利弊所在，也是“以虛文視之，則皆故套也”。為了規(guī)避處分，推卸責(zé)任，“徒務(wù)虛文以為彌縫旦夕之計(jì)，不能為地方盡心愛(ài)民”。更有甚者，與胥吏勾結(jié)在一起，“陽(yáng)以虛文塞責(zé)，而陰挾其金錢(qián)”。借虛文以牟利，以故套而逃責(zé)，很少能夠辦實(shí)事，即便是辦些實(shí)事，也難有實(shí)心，“于庸吏則責(zé)其有實(shí)事，有實(shí)事則虛文亦實(shí)”。在這種情況下，府縣官即便是得到上司的支持，也很難將實(shí)惠落實(shí)于民眾，地方也難以實(shí)現(xiàn)治理。

以晉見(jiàn)上司及面陳事務(wù)而言，在揣摩上司意圖的情況下，一些府縣官也很少能夠把百姓的利益放在首位?！耙挥写χ模愎び现?jì)，奔競(jìng)鉆營(yíng)，無(wú)所不至”。進(jìn)而成為一種惡習(xí)，根本不講什么是非曲直，惟以私心揣摩，不安心政務(wù)，卻總是窺測(cè)上司的意圖，以至于“今天下才子皆以揣摩為仕途妙訣，求以投當(dāng)路之意，而不顧萬(wàn)一”。將心思都用在窺探上司的意圖，就會(huì)忽略原本的職責(zé)，“是以守令忽民瘼者不知懲，恤民困者不知?jiǎng)瘢∶駸o(wú)生養(yǎng)之期，天下無(wú)太平之望矣”。這種官場(chǎng)風(fēng)氣的盛行，直接影響到地方社會(huì)到穩(wěn)定，也難以實(shí)現(xiàn)有效治理。

從府縣官對(duì)上政務(wù)運(yùn)作來(lái)看，有難以克服的官僚病態(tài)，政務(wù)不在能干不能干，關(guān)鍵在于能說(shuō)不能說(shuō)。能干不如會(huì)說(shuō)的，能說(shuō)的不如會(huì)來(lái)事的，若是把自己利益置身于人民之上，許多做法就難以理喻了。一些府縣官功名利祿心重，他們?nèi)纭耙苟険淅@燈燭，驅(qū)去復(fù)來(lái)，弗至焦?fàn)€弗止；利祿聲色之在人，往往甘其心而死之”。為了達(dá)到自己不可告人的目的，什么無(wú)恥的行徑都做得出來(lái)，“我欲是求，我利是趨”，以至于“覘容察辭，助忿乘愉；法度盈口，奸邪滿(mǎn)軀”。從歷史發(fā)展來(lái)看，“歷朝風(fēng)氣，皆名利遞嬗，如西漢好利，東漢好名；唐好利，宋好名；元好利，明好名；國(guó)朝好利”。不能夠擺脫名利的束縛，總是把個(gè)人利益看得太重，置國(guó)家與人民利益于不顧，“大半藉為邀名之計(jì)，以圖引進(jìn)之階；飾其貌而不矢以實(shí)心，遂至執(zhí)于偏而絕少全詣”。府縣官們的表里不一，言語(yǔ)和行動(dòng)上的不一致，乃是官僚政治的必然產(chǎn)物。

府縣官之上既有朝廷，又有督、撫、按、藩、臬、道，架屋疊構(gòu)，無(wú)論是正官，還是屬吏，都是上司。在對(duì)上政務(wù)運(yùn)作上必須有技巧，府縣政務(wù)才會(huì)減少阻力;而獲得上司的認(rèn)可與支持，不但能夠保住官職，在某種程度上也能夠造福于地方。在政務(wù)運(yùn)作過(guò)程中所形成的政治關(guān)系，既有時(shí)代、社會(huì)、歷史文化等方面的特征，也有從事政治的人之素質(zhì)和心理因素。在相同的政治條件下，不同的人在政治行為上會(huì)有差異，所造成的政治效果截然不同。君主專(zhuān)制政體，無(wú)論是推出什么政策，都帶有強(qiáng)制性的政治條件，人們的主觀能動(dòng)作用受到很大限制，屬于一元化體制。在這種體制下，人的性格、信念和心理活動(dòng)復(fù)雜多變，則導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行的千差萬(wàn)別，具有多元化的性質(zhì)。府縣官在對(duì)上政務(wù)運(yùn)作過(guò)程中的表現(xiàn)，既有政務(wù)方面的考慮，也有個(gè)人方面的顧忌，更有復(fù)雜的心理，進(jìn)而導(dǎo)致行為各異，實(shí)際效果也各不相同，與地方治理息息相關(guān)。