建立碳排放總量控制制度

卞勇 劉宇

[摘要] 當(dāng)前我國碳減排政策在統(tǒng)計核算、目標(biāo)管理、碳交易等領(lǐng)域還不完善，限制了碳排放總量控制的效果，對2030年前碳達峰、2060年前碳中和長期目標(biāo)的實現(xiàn)帶來了一定挑戰(zhàn)。應(yīng)從數(shù)據(jù)、目標(biāo)、市場三方面發(fā)力，通過不斷完善統(tǒng)計核算工作機制、豐富數(shù)字化管理手段、明確二氧化碳和溫室氣體總量控制路徑、建立地區(qū)和行業(yè)碳排放總量目標(biāo)協(xié)同機制、加快推進碳市場建設(shè)、探索碳市場機制和技術(shù)創(chuàng)新等多種途徑，建立碳排放總量控制制度，從而更好地落實“雙碳”目標(biāo)任務(wù)。

[關(guān)鍵詞] 總量控制? ?碳達峰? ?碳中和? ?碳市場? ?統(tǒng)計核算

[中圖分類號] F062.2? ? [文獻標(biāo)識碼] A? ?[文章編號] 1004-6623（2021）0014-07

[基金項目] 深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)研究中心重大課題深圳碳達峰與碳中和先行示范研究;兒童投資基金會（英國）資助課題：Economic perspective of energy transition（基于經(jīng)濟學(xué)視角的能源轉(zhuǎn)型研究）（G-2009-05126）。

[作者簡介] 卞勇，廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司高級工程師，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）博士后科研工作站博士后，研究方向：低碳經(jīng)濟和技術(shù);劉宇，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任，博士，研究方向：能源經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟。

自我國宣布2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和目標(biāo)以來，“雙碳”成為社會各界持續(xù)熱議的話題。2021年3月召開的中央財經(jīng)委員會第九次會議把碳達峰、碳中和納入國家生態(tài)文明建設(shè)整體布局，進一步確立了“雙碳”目標(biāo)的重要戰(zhàn)略地位。隨后，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出了實施碳排放總量控制，其目的就是保障“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)：碳達峰要求碳排放總量達到最高值后逐漸下降，碳中和則要求碳排放和碳吸收總量基本互相抵消。國家氣候變化事務(wù)特使解振華曾表示①，我國碳達峰主要指能源二氧化碳達到峰值，而碳中和則要求所有溫室氣體實現(xiàn)凈零排放。該表態(tài)一方面強調(diào)了能源領(lǐng)域在當(dāng)前碳達峰工作中的核心地位，另一方面明確了全領(lǐng)域溫室氣體將在未來逐步納入減排范疇，為碳排放總量控制賦予了更豐富的內(nèi)涵，也增加了碳排放總量控制任務(wù)的復(fù)雜性。因此，為確?！半p碳”目標(biāo)如期達成，我國應(yīng)盡快制定和完善碳排放總量控制制度。

一、當(dāng)前政策與碳排放總量控制要求的差距

我國自2009年提出2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%的目標(biāo)（“4045”）后，實施了目標(biāo)分解考核、碳交易市場、清單編制等一系列碳排放目標(biāo)管理措施：實施二氧化碳排放強度目標(biāo)分解與考核，從“十二五”時期開始，根據(jù)“4045”和“6065”（2030年單位GDP碳排放比2005年下降60%～65%）目標(biāo)制定碳強度下降五年規(guī)劃階段目標(biāo)，把總目標(biāo)分解至各省級地區(qū)并開展年度考核;建立碳排放權(quán)交易市場制度，從2011年起開展了7個地方碳排放交易試點建設(shè)，探索市場化的碳減排手段;對溫室氣體排放情況進行摸底，先后編制了2005年、2010年、2012年和2014年等多個年份的國家溫室氣體清單。一系列碳排放管理工作發(fā)揮了顯著的成效，推動了“4045”目標(biāo)在2017年提前完成①。新形勢下，我國提出了2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的更高目標(biāo)，能源碳排放總量控制成為重中之重，但當(dāng)前政策在碳排放總量控制方面仍面臨較大挑戰(zhàn)。

1. 碳排放統(tǒng)計核算機制不完善

準(zhǔn)確和及時掌握碳排放數(shù)據(jù)是實施總量控制的前提，而當(dāng)前碳排放統(tǒng)計核算制度仍不能對開展碳排放總量控制形成有力的支撐，仍有較大的完善空間。

首先，統(tǒng)計數(shù)據(jù)滯后是最大短板。國家和地方的年度分能源品種消費和能源平衡表數(shù)據(jù)的確認通常需要數(shù)月時間，難以做到像主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)按月發(fā)布的時效和頻率，因此難以及時準(zhǔn)確做出應(yīng)對指標(biāo)異常情況的決策，導(dǎo)致如2020年底個別地區(qū)為完成年度和“十三五”節(jié)能減排目標(biāo)而采取限電措施②。此外，電力跨地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的年度凈碳排放核算，需要基于全年地區(qū)電網(wǎng)平均碳排放因子，這種算法也是碳排放數(shù)據(jù)滯后的原因之一③。

其次，部門協(xié)調(diào)是統(tǒng)計核算的難點。準(zhǔn)確獲得工業(yè)、服務(wù)業(yè)、住宅、交通、農(nóng)業(yè)等部門能源消費碳排放數(shù)據(jù)，是統(tǒng)籌推進行業(yè)碳排放總量控制的基礎(chǔ)，但目前部門間碳排放統(tǒng)計核算協(xié)調(diào)機制仍不完善，部門碳排放常態(tài)化核算和集成制度仍缺失，存在數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。長遠來看，面向碳中和的全口徑溫室氣體排放清單所需數(shù)據(jù)將更加龐雜，部門協(xié)調(diào)不足使得溫室氣體清單編制難度進一步加大。

再次，監(jiān)測手段難以滿足碳排放精細管理需求。能源統(tǒng)計核算主要以行政區(qū)為對象，較少進行更細化的能耗和碳排放監(jiān)測。盡管目前已實施針對重點用能單位、公共機構(gòu)、碳交易管控企業(yè)等對象的管控，但相對上百億的碳排放總量和全國范圍的大尺度而言，覆蓋面仍顯得較窄，遠不能滿足能源和碳排放管理更精細化和空間布局更加優(yōu)化的需求。

2. 目標(biāo)管理和總量控制不匹配

碳排放目標(biāo)的制定和落實是碳排放總量控制的基礎(chǔ)，而當(dāng)前關(guān)于碳排放的管理目標(biāo)并不能滿足總量控制的需求。

中短期碳排放總量目標(biāo)一直未明確可能限制長期目標(biāo)的實現(xiàn)?，F(xiàn)有的碳排放達峰目標(biāo)只要求排放總量在某個時間達到最高值后逐步下降，而沒有明確總量控制的“天花板”，從國家到各地方的碳達峰目標(biāo)都沒有確定具體的控制數(shù)量，從而導(dǎo)致部分地區(qū)在正式碳達峰的時點前爭取多安排高耗能高排放項目的“攀高峰”現(xiàn)象，這可能導(dǎo)致碳排放總量增長的失控和資源的大量浪費。對明確碳排放總量的謹慎態(tài)度主要來源于對總量目標(biāo)可能約束經(jīng)濟增長的擔(dān)憂，因此碳排放控制目標(biāo)自“十二五”以來只有碳強度這一非剛性的約束，這就導(dǎo)致了只要經(jīng)濟增速足夠快即可實現(xiàn)目標(biāo)的結(jié)果，使得各地更加重視把地區(qū)生產(chǎn)總值這一分母做大，而不太關(guān)注碳排放總量這一分子的減小。

作為碳排放的核心領(lǐng)域，能源消費控制是我國重要的政策著力點，但是，能源消費總量和強度雙控并不能完全符合碳排放控制的需求。2021年國家及相關(guān)部門多次強調(diào)要加強節(jié)能工作、嚴控高耗能項目，并且采取了大范圍的“拉閘限電”，然而過于強調(diào)需求側(cè)的節(jié)能可能讓碳排放控制陷入誤區(qū)。能源是經(jīng)濟社會發(fā)展的最基本物質(zhì)保障，尤其是城市化的深入推進和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深化將進一步加速以電力為主的能源消費增長，能源消費總量控制可能會對經(jīng)濟社會發(fā)展所必要的能源需求增長造成壓力。隨著風(fēng)電、光伏、水電等零碳可再生能源占比日益上升，能源消費總量的增長并不意味著碳排放總量的同步增長，不加區(qū)分地控制能源消費總量，既不利于能源供給側(cè)可再生能源發(fā)展，更不利于需要能源電力作為支撐的經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

3. 交易與總量目標(biāo)不銜接

碳排放交易是運用市場化手段實現(xiàn)碳排放總量控制的制度，把確定的碳排放總量配額分配給每一個控排企業(yè)并開展市場化交易，然而這一制度和碳排放控制目標(biāo)并未有效銜接。

各地試點碳市場覆蓋行業(yè)主要為高耗能高排放行業(yè)，而對碳排放較分散且增長較快的居民生活、服務(wù)業(yè)、交通運輸?shù)炔块T未實施管控。目前已啟動交易的全國碳市場僅納入發(fā)電行業(yè)，只占全國總排放量的40%左右①，對碳排放總量控制的支撐作用相對有限，進一步擴大碳市場覆蓋范圍需要提上議事日程。

進一步來看，目前唯一納入全國碳市場的發(fā)電行業(yè)，其碳總量配額的確定方法是基準(zhǔn)線法，即根據(jù)不同類型機組的單位發(fā)電量碳排放標(biāo)桿值對發(fā)電企業(yè)的機組進行配額分配，本質(zhì)上是一種碳排放強度目標(biāo)控制手段，這樣得出的碳配額總量并不是真正意義上的發(fā)電行業(yè)碳排放總量，難以與面向碳達峰的總量控制要求相銜接。

二、建立碳排放總量控制的基本思路

從上述當(dāng)前碳減排政策與總量控制要求的差距看，推進碳排放總量控制、保障“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)應(yīng)聚焦于三個方面，即夯實碳排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、制定碳排放總量目標(biāo)、發(fā)揮市場作用。

1. 夯實基礎(chǔ)——建立常態(tài)化、細顆粒度的碳排放核算監(jiān)測體系

鑒于能源利用碳排放以及其他溫室氣體排放核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涉及眾多部門的權(quán)責(zé)范圍，為及時集成各部門相關(guān)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計出準(zhǔn)確的碳排放和溫室氣體排放量，并形成常態(tài)化的制度，應(yīng)建立以各級人民政府主政官員統(tǒng)籌、各相關(guān)部門負責(zé)人參與的“雙碳”統(tǒng)計核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門定期充分對接數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和報送匯總事宜，上下級行政區(qū)就核算數(shù)據(jù)開展常態(tài)化對接，在組織上不斷完善多部門協(xié)調(diào)的碳排放統(tǒng)計核算制度。

在技術(shù)上，需要加快應(yīng)用碳排放統(tǒng)計分析信息化手段。為提升碳排放統(tǒng)計核算工作效率，在建立完善多部門協(xié)調(diào)的碳排放統(tǒng)計核算制度的同時，應(yīng)配套建設(shè)信息化管理系統(tǒng)，使各部門碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的匯集、審核、反饋、核算、分析、決策等工作環(huán)節(jié)更加便捷化。加快建立觸達比行政區(qū)更細化尺度的碳排放監(jiān)控體系，針對園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、建筑等碳排放單元實施覆蓋更全面、感知更實時的碳排放態(tài)勢監(jiān)測手段，不斷提高碳排放總量控制的精準(zhǔn)性。

2. 明確目標(biāo)——制定合理的碳排放總量控制目標(biāo)

建立合理的量化總量目標(biāo)和靈活調(diào)整機制，是實現(xiàn)碳排放總量控制的關(guān)鍵?？偭磕繕?biāo)在碳排放總量控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實施、評估的主要依據(jù)。但由于宏觀經(jīng)濟、能源需求、技術(shù)進步等形勢變化具有較大的不確定性，碳排放總量約束目標(biāo)的調(diào)整不可避免，否則不利于經(jīng)濟社會發(fā)展和碳減排的持續(xù)推進。這就要求，碳排放總量控制應(yīng)有明確的量化目標(biāo)，該目標(biāo)應(yīng)基于國家碳排放現(xiàn)狀和變化趨勢、根據(jù)2030年前碳達峰和2060年前碳中和的要求倒推，形成長期的總量控制階段性目標(biāo)，作為剛性目標(biāo)要求務(wù)必達成，成為確?！?060”實現(xiàn)的目標(biāo)導(dǎo)向體系。同時，設(shè)定一系列階段性目標(biāo)，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢變化而適度調(diào)整，形成有一定變動區(qū)間的范圍性目標(biāo)要求，構(gòu)筑圍繞長期總量控制要求的動態(tài)調(diào)節(jié)機制。

為推動短、中、長期目標(biāo)落實，應(yīng)完善區(qū)域和行業(yè)碳排放總量目標(biāo)分解機制。對于區(qū)域目標(biāo)分解，探索基于經(jīng)濟發(fā)展和碳排放區(qū)域特征的國家碳排放總量目標(biāo)地區(qū)分解機制，探索碳排放總量目標(biāo)逐級分解、上下級目標(biāo)緊密銜接的方法，完善地區(qū)目標(biāo)監(jiān)控和考核制度，保障國家碳排放總量目標(biāo)的落實。對于行業(yè)目標(biāo)分解，開展主要碳排放行業(yè)發(fā)展階段診斷和總量控制目標(biāo)確定工作，建立行業(yè)目標(biāo)和國家目標(biāo)銜接機制。

3. 完善機制——充分發(fā)揮市場機制在碳排放總量控制中的作用

進一步完善現(xiàn)有行政手段，更好地發(fā)揮政府作用，是碳排放總量控制目標(biāo)實現(xiàn)的保障。但更重要的是，要挖掘市場潛力，發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，以碳排放權(quán)交易和行業(yè)總量控制目標(biāo)相結(jié)合為出發(fā)點，建立配額總量和碳排放總量控制目標(biāo)銜接的碳交易市場機制，不斷完善市場運行機制，加快制度創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用，提高市場運行效率和活躍度，充分發(fā)揮市場在碳減排中的重要作用。

三、建立碳排放總量控制制度的建議

根據(jù)上述思路，可著重從碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和監(jiān)測制度、碳排放總量目標(biāo)管理制度、市場化碳減排制度三個方面，推進碳排放總量控制制度的建立。

（一）建立碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和監(jiān)測制度

1. 完善碳排放統(tǒng)計核算工作機制

一是要建立“橫向協(xié)調(diào)，縱向銜接”的碳排放統(tǒng)計核算工作組織機制。國家層面，加快完善國家碳達峰、碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的碳排放統(tǒng)計核算工作組的職能設(shè)置和運行機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部委、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會共同推進全國和各地區(qū)碳排放統(tǒng)計核算工作，跟蹤統(tǒng)計符合總量控制要求的國家碳排放和溫室氣體總量。地方層面，各級政府和相關(guān)職能部門應(yīng)高度重視碳排放統(tǒng)計核算基礎(chǔ)工作，參照國家建立碳排放統(tǒng)計核算工作小組，協(xié)調(diào)推進本地區(qū)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算制度的完善。上下級政府間應(yīng)采取常態(tài)化的全口徑總量和行業(yè)總量的銜接傳導(dǎo)機制，確保同級地區(qū)和行業(yè)碳排放總量之和與上一級核算的地區(qū)和行業(yè)碳排放總量保持基本一致，確保碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和有效性，為確定碳排放總量目標(biāo)、實施目標(biāo)分解和制定減排措施奠定基礎(chǔ)。

二是要制定“內(nèi)容明確，方法科學(xué)”的碳排放統(tǒng)計核算工作基本框架。根據(jù)碳排放總量和行業(yè)碳排放控制的需求，梳理各部門需要統(tǒng)計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)口徑、統(tǒng)計頻率等質(zhì)量要求，包括工業(yè)行業(yè)、交通運輸、建筑運行等領(lǐng)域的煤炭、油品、天然氣、電力、熱力等能源品種消費量、轉(zhuǎn)化加工量、損失量，落實各部門對其職能范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算和數(shù)據(jù)質(zhì)量保障責(zé)任。建立能源低位發(fā)熱量、含碳率、碳氧化率等因子參數(shù)數(shù)據(jù)庫，科學(xué)選擇適用于各地區(qū)、各行業(yè)的參數(shù)，保證全口徑和各行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性、可追溯性。

2. 采用信息化、數(shù)字化技術(shù)實施高效的碳排放管理和監(jiān)測

為支撐碳排放統(tǒng)計核算工作機制的有效推進，根據(jù)政府和行業(yè)部門開展碳排放統(tǒng)計核算工作的具體需求和流程，制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指南，開發(fā)邏輯清晰、簡單易用的國家和各級地區(qū)碳排放管理系統(tǒng)，實現(xiàn)全國各級碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，全面、實時掌握碳排放情況。管理系統(tǒng)應(yīng)具備統(tǒng)計數(shù)據(jù)溯源、責(zé)任人追蹤、數(shù)據(jù)異常情況智能排查、碳排放總量和強度分析、排放趨勢預(yù)測預(yù)警等多種功能，滿足保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、落實部門和人員責(zé)任、輔助決策等各類碳排放管理工作要求。同時，對于重點用能單位、用能設(shè)備、公共機構(gòu)、碳市場管控企業(yè)、碳排放環(huán)境影響評價重點項目等節(jié)能減碳相關(guān)政策的管控對象，管理系統(tǒng)應(yīng)具備數(shù)據(jù)集成功能，實現(xiàn)各項節(jié)能減碳工作統(tǒng)一管理。

在多級行政區(qū)碳排放管理信息化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，探索建立“園區(qū)/社區(qū)—企業(yè)/公共機構(gòu)—建筑物—設(shè)備”多層次碳排放精細化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同層次排放主體的特點，運用信息化集成、物聯(lián)網(wǎng)、可視化、城市信息模型（CIM）等多種技術(shù)，通過碳排放數(shù)據(jù)自動采集和人工填報相結(jié)合的方式，實現(xiàn)覆蓋更全面、感知更精細的碳排放實時監(jiān)控，以及對碳排放源空間分布、時間演變的可視化呈現(xiàn)，并結(jié)合人口、產(chǎn)值等經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)提供變化、比較、預(yù)測等分析功能，支撐碳減排決策。

（二）建立碳排放總量目標(biāo)管理制度

1. 形成科學(xué)的碳排放總量目標(biāo)控制思路

首先，統(tǒng)籌短期和長期目標(biāo)。長期碳排放總量控制目標(biāo)即2030年前碳達峰、2060年前碳中和。必須充分考慮影響碳排放趨勢的長周期變量的變化情況，包括長期人口發(fā)展趨勢、科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢、國際政治和經(jīng)濟變化形勢、中國特色社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)進程、應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻目標(biāo)更新等因素，制定符合長期總量控制目標(biāo)的碳減排長期路徑。短期碳排放總量控制目標(biāo)即五年規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合各五年規(guī)劃時期的發(fā)展要求，在長期目標(biāo)的基礎(chǔ)上分解階段性目標(biāo)和年度目標(biāo)，指導(dǎo)短期行動方案制定和政策執(zhí)行。長期目標(biāo)和短期目標(biāo)應(yīng)定期開展可行性評估和更新機制，確保兩個目標(biāo)能符合最新發(fā)展形勢和國家減排承諾的要求。

其次，平衡發(fā)展和減排目標(biāo)間關(guān)系。能源消費是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在當(dāng)前和未來一定時期內(nèi)的技術(shù)水平下，煤炭、石油等高碳化石能源仍然是發(fā)展所需的電力和燃料的重要來源，在制定碳排放總量控制目標(biāo)過程中必須充分考慮能源供應(yīng)安全和成本可控的要求。在碳達峰、碳中和與中國特色社會主義建設(shè)的雙重目標(biāo)下，既不能采用激進、運動式的碳減排措施，避免出現(xiàn)能力和目標(biāo)不匹配、減排動力不可持續(xù)的困境，又要堅決遏制盲目上馬不符合高質(zhì)量發(fā)展要求和市場需求的高耗能高排放項目的沖動，避免給后續(xù)碳達峰、碳中和工作增加難度。應(yīng)充分發(fā)揮各級政府“雙碳”統(tǒng)計核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，不同部門充分參與對碳排放總量控制目標(biāo)合理性的論證，平衡發(fā)展和減排的關(guān)系。

再次，理順節(jié)能和減碳目標(biāo)的關(guān)系。從節(jié)能來看，要明確“節(jié)能是減碳的其中一種途徑”的認知，避免過度強調(diào)壓抑能源消費需求，而阻礙可再生能源和儲能等無碳、低碳能源的發(fā)展。對于節(jié)約能源消耗，應(yīng)更注重發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，通過合理的定價機制促進用能主體的節(jié)能行為，盡量避免“拉閘限電”這樣的強制手段。對于減碳這種需要把碳排放環(huán)境負外部性成本內(nèi)化的政策，應(yīng)更充分發(fā)揮碳減排目標(biāo)的約束作用，促進排放效率提升和結(jié)構(gòu)性低碳轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，要提升碳排放總量目標(biāo)對碳排放強度目標(biāo)的相對重要性。碳排放強度控制已歷經(jīng)兩個五年規(guī)劃時期，運行相對成熟，而《國家“十四五”規(guī)劃綱要》僅提到“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”，對碳排放總量控制的重視程度仍然不足。為加快推動碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)盡快過渡到以碳排放總量控制為主的碳目標(biāo)管理制度。

2. 建立地區(qū)和行業(yè)碳排放總量控制目標(biāo)協(xié)同機制

我國各地區(qū)處于不同發(fā)展階段，擁有不同的資源稟賦，具有不同的產(chǎn)業(yè)特點，因此未來發(fā)展所需要的碳排放空間、具備的碳減排能力，以及應(yīng)承擔(dān)的減排責(zé)任各有差異，碳排放總量控制目標(biāo)和路徑并不是全國一致，而是具有區(qū)域差異化特征的。各地區(qū)碳排放量的多少，應(yīng)該綜合考慮排放空間需求、減排能力和減排責(zé)任等多個維度的因素來決定。一般來說，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等方面都走在全國前列，應(yīng)該率先制定更先進的碳排放總量控制目標(biāo);中西部欠發(fā)達地區(qū)和高碳行業(yè)較密集的地區(qū)應(yīng)適當(dāng)預(yù)留必要的排放空間，確保經(jīng)濟發(fā)展對能耗和碳排放的剛性需求和高碳行業(yè)實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

為確保地區(qū)碳排放總量控制協(xié)同機制有效實施，應(yīng)進一步完善地區(qū)碳排放量核算方法和總量目標(biāo)運行機制。首先，考慮采用生產(chǎn)端碳排放核算規(guī)制，即火力發(fā)電碳排放歸屬電力生產(chǎn)地而非消費地，使化石能源消耗和碳排放的邊界完全一致，從而使地方實時準(zhǔn)確監(jiān)控碳排放量、采取及時措施應(yīng)對指標(biāo)異常情況成為可能，也可使地區(qū)總量指標(biāo)進一步往下級地區(qū)分解更具有可操作性。在分配地區(qū)碳排放總量時，也應(yīng)充分考慮跨地區(qū)輸電的情況，讓為其他地區(qū)承擔(dān)更多供電任務(wù)的地區(qū)獲得相應(yīng)的排放空間。其次，考慮采用靈活的地區(qū)總量指標(biāo)調(diào)節(jié)機制，即各地區(qū)分配得到的碳排放允許總量并非固定不變，而是參考碳交易運行機制，同級各地區(qū)作為決策主體，可進行碳排放總量指標(biāo)的互相“交易”，即在某時間段內(nèi)需要更多排放空間的地區(qū)可向已通過采取減排措施而實現(xiàn)排放量盈余的地區(qū)“購買”碳排放指標(biāo)，該項機制由上級政府主管碳排放指標(biāo)考核的部門負責(zé)實施。和真正的碳市場不同之處在于，碳排放總量指標(biāo)的“交易”實質(zhì)上是通過橫向的財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)碳排放指標(biāo)的地區(qū)間優(yōu)化配置，為地區(qū)實現(xiàn)碳減排目標(biāo)提供更多的可選途徑。

除了不同地區(qū)發(fā)展階段有所差異，不同行業(yè)發(fā)展階段及其受到的影響因素也各不相同。如在經(jīng)歷快速城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進的階段后，我國鋼鐵、建材、有色金屬等高耗能行業(yè)的產(chǎn)品需求增長放緩，將有望在近期達到碳排放峰值。再如，經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)拉動電力需求增長，尤其是城市化對服務(wù)業(yè)和建筑物運行、數(shù)字社會建設(shè)和汽車電動化對電力需求增長有顯著作用，但由于國家大力支持水力、風(fēng)力、太陽能、核能等非化石能源的發(fā)展，非化石能源利用成本持續(xù)下降，電力行業(yè)脫碳化步伐加快，因此電力需求增長和發(fā)電結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個因素共同作用于發(fā)電行業(yè)碳排放量變化。在全國碳排放總量目標(biāo)的約束下，不同行業(yè)應(yīng)根據(jù)其生命周期特點和影響因素明確其碳排放控制路徑、制定行業(yè)碳達峰方案，實現(xiàn)各行業(yè)協(xié)同總量控制。

3. 探索全口徑溫室氣體排放總量目標(biāo)管理制度

目前對于能源燃燒二氧化碳以外的溫室氣體排放的監(jiān)測能力非常薄弱，監(jiān)測手段非常有限，需要將全口徑溫室氣體排放納入我國2060年前碳中和目標(biāo)的管控范圍。

這就要求，首先要依托各級政府“雙碳”統(tǒng)計核算工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織支持和碳排放信息化管理系統(tǒng)的技術(shù)支持，建立符合技術(shù)規(guī)范的溫室氣體清單常態(tài)化編制工作機制，積累各地溫室氣體清單歷史數(shù)據(jù)，筑牢全口徑溫室氣體減排的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要對不同類型的溫室氣體開展減排潛力評估。針對工業(yè)生產(chǎn)和稻田種植等具有剛性特點的排放過程，重點分析各類產(chǎn)品產(chǎn)量變化趨勢;針對農(nóng)用地管理、畜禽養(yǎng)殖等具有可選減排路徑的排放過程，重點分析減排技術(shù)發(fā)展和成本變化趨勢。根據(jù)丁仲禮院士關(guān)于碳中和需要三端發(fā)力的論述①，能源需求端節(jié)能措施可使碳排放由多變少、能源供應(yīng)端結(jié)構(gòu)調(diào)整可使碳排放從有到無，而只有固碳端碳匯能力提升措施才能使碳排放由正轉(zhuǎn)負。因此，非能源溫室氣體目標(biāo)管理尤其需要重視碳匯能力評估，針對林業(yè)和海洋碳匯過程應(yīng)重點分析進一步提升碳匯能力的空間，評估負碳手段對碳中和的貢獻潛力。最終形成包含全部主要溫室氣體種類的總量控制目標(biāo)，結(jié)合能源碳排放總量長期控制目標(biāo)、不同領(lǐng)域溫室氣體減排可行性和經(jīng)濟性，探索全口徑溫室氣體凈零排放目標(biāo)的實現(xiàn)和管理制度，為推動各種低碳、零碳、負碳革命性技術(shù)的突破，以及制定氣候中和路線做好部署。

（三）完善市場化碳減排制度

1. 加快完善全國碳市場建設(shè)

加快完善法律法規(guī)，推動碳排放交易相關(guān)立法工作，強化法治保障。加快推進碳市場能力建設(shè)，提升各地主管部門人員業(yè)務(wù)能力，培育更多元化的市場專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，打造高素質(zhì)的碳市場專業(yè)技術(shù)人員隊伍。在已制定溫室氣體核算方法指南的24個行業(yè)中，進一步擴大碳市場管控行業(yè)范圍，優(yōu)先選擇具有較豐富試點運行經(jīng)驗的鋼鐵、水泥、石化等行業(yè)，提升市場化管控行業(yè)排放量占總排放的比例。做好碳排放配額總量和行業(yè)總量控制目標(biāo)的銜接，進一步強化市場機制在碳減排中的作用。完善自愿性減排交易市場，適時開展林業(yè)碳匯交易，促進碳匯能力提升。

2. 繼續(xù)發(fā)揮地方碳市場試點的探索作用

地方碳市場試點的目的是為全國市場探索運行經(jīng)驗。盡管全國市場啟動后，各試點碳交易工作將逐步并入全國市場，但仍可繼續(xù)發(fā)揮試點作用，探索更多行業(yè)納入碳交易的可行性。如粵港澳大灣區(qū)可基于廣東及深圳碳市場試點運行經(jīng)驗，根據(jù)該區(qū)域高度城市化和總體處于后工業(yè)化的發(fā)展特征，依托精細化的碳排放監(jiān)測技術(shù)，探索建筑物運行、交通運輸、服務(wù)業(yè)等排放源數(shù)量多且分散的行業(yè)碳交易運行機制，以及鼓勵個人踐行低碳行為的碳普惠制度認證積分納入碳交易的途徑，為未來全國碳市場擴大行業(yè)覆蓋范圍積累更豐富的經(jīng)驗。

3. 加快碳市場機制和技術(shù)創(chuàng)新

適時引入碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳資產(chǎn)證券化等固定收益產(chǎn)品和碳期貨、碳期權(quán)等金融衍生品，加快推動個人、投資機構(gòu)、非政府非企業(yè)組織等主體參與碳市場交易，完善碳市場監(jiān)管制度，提升碳市場投資吸引力和市場流動性，加快綠色金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)和資源優(yōu)化配置作用。積極探索先進數(shù)字技術(shù)在碳市場中的創(chuàng)新應(yīng)用，降低運行成本，如利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)對企業(yè)碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行鑒別、核證、校驗，利用區(qū)塊鏈技術(shù)提高交易過程的安全性和監(jiān)測、報告、核查數(shù)據(jù)的真實性，利用虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實等技術(shù)實現(xiàn)遠程碳排放核查工作。

[參考文獻]

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（收稿日期：2021-09-10? 責(zé)任編輯：羅建邦）