美國(guó)聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策中的三級(jí)政府分工模式及其啟示

郭忠義 洪君 薛姝姝

摘 要 美國(guó)現(xiàn)代公共圖書(shū)館事業(yè)之所以成就斐然，聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策發(fā)揮了重要的指導(dǎo)與扶持作用。在聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全國(guó)宏觀政策把控和杠桿撥款扶持;州政府作為央、地聯(lián)系紐帶，負(fù)責(zé)州公共圖書(shū)館調(diào)查和計(jì)劃的制定與落實(shí)，并撥付相應(yīng)的配套資金;地方政府則主動(dòng)作為，為實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館與社區(qū)融合發(fā)展提供財(cái)政支持。三級(jí)政府在合理分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)合作，成為美國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的重要政策保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞 美國(guó)公共圖書(shū)館 聯(lián)邦圖書(shū)館政策 三級(jí)政府分工模式

分類號(hào) G251

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.09.011

Abstract The federal public library policies played a very important guiding and supporting role in the great achievements of the modern American public libraries. In the making and execution of the federal public library policies， the federal government issues macroscopic policies and support libraries with levering financial appropriations， the state government works as a federal-local link， makes and carries out the state library surveys and plans， and appropriates the match money， and the local government takes the initiative and invests greatly in the integrative development of public libraries in the local communities. Based on the rational division of work， the three-level governments collaborate， which works as a supporting mechanism for the American public library career.

KeywordsAmerican public library. Federal library policy. The mode of work division among the three-level governments.

二戰(zhàn)后，美國(guó)聯(lián)邦政府正式開(kāi)始干預(yù)全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)。從1956年頒布實(shí)施的《圖書(shū)館服務(wù)法案》（Library Services Act）[1]起，聯(lián)邦政府在隨后修訂的一系列圖書(shū)館法案中逐步明確與豐富了聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府在圖書(shū)館政策制定與實(shí)施中的分工和定位，三級(jí)政府分工合作，成就了全國(guó)公共圖書(shū)館的快速發(fā)展。

1 美國(guó)聯(lián)邦政府在公共圖書(shū)館的分工內(nèi)容

1.1 宏觀政策制定與實(shí)施

首先，二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府召集圖書(shū)館專家研究制定了《戰(zhàn)后公共圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)》（Post-War Standards for Public Libraries，1943）[2]和《全國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)計(jì)劃》（A National Plan for Public Library Service，1948）[3]，組織完成了全國(guó)“公共圖書(shū)館調(diào)查”（Public Library Inquiry，1947—1949）[4]。這些文件和調(diào)查結(jié)果為全國(guó)公共圖書(shū)館的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)、擬定了計(jì)劃、摸清了情況。其次，聯(lián)邦政府相繼頒布實(shí)施了《圖書(shū)館服務(wù)法案》《圖書(shū)館服務(wù)與建設(shè)法案》（Library Services and Construction Act， 1964）[5]和《圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法案》（Library Services and Technology Act， 1996）[6]，三項(xiàng)法案分別針對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)地區(qū)公共圖書(shū)館、全國(guó)圖書(shū)館建設(shè)，社會(huì)弱勢(shì)群體的圖書(shū)館服務(wù)，圖書(shū)館在信息技術(shù)時(shí)代的發(fā)展等問(wèn)題出臺(tái)了全國(guó)宏觀指導(dǎo)和扶持政策。法案在不斷豐富與完善的過(guò)程中始終關(guān)注全國(guó)公共圖書(shū)館的均衡發(fā)展問(wèn)題。1956年的《圖書(shū)館服務(wù)法案》僅含“扶持人口在1萬(wàn)以下的農(nóng)業(yè)地區(qū)公共圖書(shū)館服務(wù)”一項(xiàng)內(nèi)容，聯(lián)邦政府在隨后的法案修訂過(guò)程中漸次增加了“圖書(shū)館建設(shè)”（1964年）、“館際合作”（1966年）、“老年讀者服務(wù)”（1973年）、“印第安人部落圖書(shū)館服務(wù)”（1984年）、“外語(yǔ)資料獲取”（1984年）、“學(xué)習(xí)中心計(jì)劃”（1990年）、“全國(guó)領(lǐng)袖基金或協(xié)議”（National Leadership Grants or Contracts，1996）等多個(gè)項(xiàng)目[5-6]。這些項(xiàng)目緊扣美國(guó)社會(huì)的時(shí)代發(fā)展主題，滿足了當(dāng)時(shí)社會(huì)公眾對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)的多種需求，逐步實(shí)現(xiàn)了全美公共圖書(shū)館在不同地區(qū)的均衡發(fā)展和為不同種族、年齡、收入和身體狀況的讀者提供平等服務(wù)。自《圖書(shū)館服務(wù)法案》實(shí)施以來(lái)，美國(guó)的公共圖書(shū)館數(shù)量及其服務(wù)人口的數(shù)量大幅提升（參見(jiàn)表1）。至2007年，美國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了公共圖書(shū)館服務(wù)的全國(guó)人口全覆蓋，體現(xiàn)了美國(guó)聯(lián)邦政府自20世紀(jì)50年代以來(lái)倡導(dǎo)的“教育機(jī)會(huì)公平”（equality of educational opportunity）原則[7]。

1.2 聯(lián)邦財(cái)政杠桿支持

20世紀(jì)50年代以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府倡導(dǎo)的另一個(gè)重要原則是“財(cái)政聯(lián)邦制”原則[7]。自羅斯福“新政”以來(lái)，聯(lián)邦政府放棄了教育是地方事務(wù)的傳統(tǒng)思維，開(kāi)始干預(yù)全國(guó)教育事業(yè)，尤其是經(jīng)過(guò)約翰遜政府“偉大社會(huì)”和“向貧困宣戰(zhàn)”政策洗禮后，聯(lián)邦政府通過(guò)聯(lián)邦撥款刺激州和地方政府加大對(duì)教育的關(guān)注與投入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)教育事業(yè)的均衡發(fā)展。聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策對(duì)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的投入進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，《圖書(shū)館服務(wù)法案》第四章規(guī)定：“未來(lái)四個(gè)財(cái)年中，每個(gè)財(cái)年向全國(guó)州一級(jí)政府撥款共計(jì)750萬(wàn)美元。其中向維爾京群島撥款1萬(wàn)美元、向其他各州撥款4萬(wàn)美元作為基本金，剩余款額根據(jù)最近十年的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按照各州農(nóng)業(yè)人口在全國(guó)農(nóng)業(yè)人口中占比進(jìn)行分配?！盵1]此外，法案第六章規(guī)定：“聯(lián)邦在給各州的公共圖書(shū)館撥款中所占份額必須低于各州撥款份額。各州份額所占比例應(yīng)為該州人均收入在美國(guó)大陸（阿拉斯加除外）人均收入的占比的50%?！盵1]在隨后實(shí)施的《圖書(shū)館服務(wù)與建設(shè)法案》和《圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法案》中，聯(lián)邦政府基本保持了這種撥款原則。隨著聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策的修訂和發(fā)展，聯(lián)邦政府撥款的杠杠作用日益顯現(xiàn)，聯(lián)邦少量的投入撬動(dòng)了州和地方巨大的資金動(dòng)能（參見(jiàn)表2）。聯(lián)邦政府將撥款直接撥付給各州的州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)，并要求各州按如下比例使用撥款：91.5%用于州主體資金投入，3.75%用于圖書(shū)館科研、示范、圖書(shū)保存、圖書(shū)館員的教育和培訓(xùn)、圖書(shū)數(shù)字化轉(zhuǎn)化等全國(guó)性活動(dòng)，1.75%用于印第安部落、阿拉斯加和夏威夷原住民的公共圖書(shū)館服務(wù)，3%用于聯(lián)邦對(duì)《圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法案》的管理費(fèi)用。

1.3 聯(lián)邦圖書(shū)館專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)

為了能夠更好推動(dòng)全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，1966年9月約翰遜政府成立了“總統(tǒng)圖書(shū)館委員會(huì)”（The Presidents Committee on Libraries）和“國(guó)家圖書(shū)館顧問(wèn)委員會(huì)”（ National Advisory Commission on Libraries）。“總統(tǒng)圖書(shū)館委員會(huì)”由衛(wèi)生、教育和福利部部長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)，科技辦公室主任國(guó)家科學(xué)基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)和國(guó)會(huì)圖書(shū)館館長(zhǎng)）等成員構(gòu)成[15]?！皣?guó)家圖書(shū)館顧問(wèn)委員會(huì)”由20名委員構(gòu)成，約翰遜總統(tǒng)任命杜克大學(xué)校長(zhǎng)道格拉斯·奈特（Douglas M. Knight）為委員會(huì)主席[16]。隨后，聯(lián)邦政府于1970年7月20日成立國(guó)家圖書(shū)館與信息科學(xué)委員會(huì)（U.S. National Commission on Libraries and Information Science）。他們?yōu)榭偨y(tǒng)和國(guó)會(huì)提供圖書(shū)館與信息政策和計(jì)劃方面的建議，為滿足美國(guó)人對(duì)圖書(shū)館與信息服務(wù)的需要推薦與制定計(jì)劃[17]。在國(guó)家圖書(shū)館與信息委員會(huì)的倡導(dǎo)與組織下分別于1979年和1991年召開(kāi)的兩屆圖書(shū)館與信息服務(wù)白宮大會(huì)成為美國(guó)公共圖書(shū)館史上里程碑式的事件。1996年聯(lián)邦政府更是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展變化，將全國(guó)博物館和圖書(shū)館的管理資源進(jìn)行整合，成立了博物館與圖書(shū)館服務(wù)署（Institute Museum and Library Services），將公共圖書(shū)館置于全國(guó)公共文化建設(shè)的總體規(guī)劃中，該署的職責(zé)是“通過(guò)聯(lián)邦撥款、研究、數(shù)據(jù)收集和政策開(kāi)發(fā)推動(dòng)、支持和加強(qiáng)美國(guó)博物館和圖書(shū)館的發(fā)展”[18]3。博物館與圖書(shū)館服務(wù)署下設(shè)圖書(shū)館服務(wù)部，該部門在幫助各地發(fā)展與建設(shè)公共圖書(shū)館的過(guò)程中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。2007年，博物館與圖書(shū)館服務(wù)署從美國(guó)教育部接手圖書(shū)館數(shù)據(jù)收集的任務(wù)，并承擔(dān)起之前美國(guó)全國(guó)圖書(shū)館與信息科學(xué)委員會(huì)的職責(zé)。通過(guò)這些舉措，聯(lián)邦政府匯聚了全國(guó)公共圖書(shū)館政策方面的人才，起到了宏觀政策把控的作用。2018年，該署發(fā)布了《改變社區(qū)：博物館與圖書(shū)館服務(wù)署2018—2020年規(guī)劃》，指出至2020年，圖書(shū)館與博物館要完成以下4大目標(biāo)：推進(jìn)終身學(xué)習(xí)、能力建設(shè)、改善公眾獲取渠道以及實(shí)現(xiàn)卓越[18]4-10。從其目標(biāo)規(guī)劃上可以看出，博物館與圖書(shū)館服務(wù)署作為全國(guó)性的權(quán)威機(jī)構(gòu)確實(shí)是高屋建瓴，為美國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展制定了宏偉藍(lán)圖，這是州圖書(shū)館和地方圖書(shū)館機(jī)構(gòu)無(wú)法完成的。

2 美國(guó)州政府在公共圖書(shū)館的分工內(nèi)容

1956年的《圖書(shū)館服務(wù)法案》第五章明確要求各州組建圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)制定各州具體的公共圖書(shū)館發(fā)展計(jì)劃。因此，州政府作為央、地關(guān)系紐帶，在計(jì)劃執(zhí)行上主要在于上傳下達(dá)，如今，美國(guó)共有59個(gè)州級(jí)圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)[19]。

2.1 制定本州公共圖書(shū)館發(fā)展計(jì)劃

首先，各州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定州公共圖書(shū)館發(fā)展計(jì)劃，并依照州法律管理全州公共圖書(shū)館項(xiàng)目?！秷D書(shū)館服務(wù)法案》第五章對(duì)各州計(jì)劃進(jìn)行了細(xì)致的要求，具體包括：各州計(jì)劃要明確圖書(shū)館管理計(jì)劃和方法、法案賦予其充分的權(quán)威性、各州財(cái)政廳長(zhǎng)接收和下?lián)苈?lián)邦撥款的票據(jù)、向教育部長(zhǎng)提供專項(xiàng)撥款報(bào)告等[1]。如今，《圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法案》延續(xù)了這一傳統(tǒng)，要求各州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)聯(lián)邦撥款時(shí)要提交一份圖書(shū)館5年發(fā)展計(jì)劃[20]。同時(shí)，《圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法案》對(duì)各州的計(jì)劃提出了8項(xiàng)要求：（1）設(shè)定目標(biāo)及目前與法案相一致的優(yōu)先選項(xiàng);（2）說(shuō)明使用聯(lián)邦撥款用于與以上目標(biāo)和選項(xiàng)相一致的相關(guān)活動(dòng);（3）說(shuō)明使用撥款的程序;（4）說(shuō)明各州評(píng)估撥款使用成果的方法;（5）說(shuō)明各州如何吸引圖書(shū)館和讀者參與到圖書(shū)館政策決策的程序;（6）說(shuō)明如何與其他州管理機(jī)構(gòu)合作完成、協(xié)調(diào)與圖書(shū)館項(xiàng)目相關(guān)的資源、項(xiàng)目和活動(dòng)等;（7）確保各州要遵守《兒童因特網(wǎng)保護(hù)法案》相關(guān)規(guī)定;（8）確保各州提交的報(bào)告內(nèi)容與格式符合博物館與圖書(shū)館服務(wù)署署長(zhǎng)的要求[19]。各州提交的5年計(jì)劃如果達(dá)不到法案要求，博物館與圖書(shū)館服務(wù)署將提供技術(shù)支持和聽(tīng)證機(jī)會(huì)。其次，由博物館與圖書(shū)館服務(wù)署統(tǒng)籌安排，由州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)、人員和技術(shù)支持，由地方公共圖書(shū)館提供數(shù)據(jù)支持，共同完成對(duì)全國(guó)各州一級(jí)轄區(qū)公共圖書(shū)館資料的收集整理。自1988年以來(lái)，每年由州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)委派數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)官員從各地收集公共圖書(shū)館數(shù)據(jù)并匯報(bào)給州圖書(shū)館機(jī)構(gòu)，最后整理匯編為全國(guó)《公共圖書(shū)館調(diào)查》（Public Library Survey）并進(jìn)行發(fā)布。其中，1988—2005年的《公共圖書(shū)館調(diào)查》由美國(guó)國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中心（National Center for Educational Statistics）完成。2006年的公共圖書(shū)館統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中心收集完成，隨后由博物館與圖書(shū)館服務(wù)署發(fā)布。2007年起，《公共圖書(shū)館調(diào)查》由博物館與圖書(shū)館服務(wù)署組織完成并發(fā)布。

此外，各州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)還需要在每個(gè)5年計(jì)劃執(zhí)行結(jié)束時(shí)向博物館與圖書(shū)館服務(wù)署署長(zhǎng)提交對(duì)上一個(gè)5年計(jì)劃的詳盡的獨(dú)立評(píng)估報(bào)告（Grants to States： Five Year Evaluation）[21]。報(bào)告中，各州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)必須詳細(xì)匯報(bào)5年來(lái)該州計(jì)劃的完成情況，尤其要匯報(bào)對(duì)聯(lián)邦撥款的使用情況及取得的成就，其具體內(nèi)容包括“圖書(shū)館使用狀況、圖書(shū)資料使用狀況、圖書(shū)資料獲得率、參考咨詢服務(wù)和圖書(shū)館活動(dòng)狀況等”[22]。這份報(bào)告將為聯(lián)邦政府下一步撥款提供政策參考[19]。

2.2 合理下?lián)?、利用?lián)邦撥款

各州賦予其圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)充分的法律和財(cái)政權(quán)力。首先，各州制定了各自的公共圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)椤半S著聯(lián)邦圖書(shū)館法規(guī)定資金的注入，并輔之以州提供的配套資金，各州需要決定資金的具體分配形式和方案。于是多數(shù)州著手制定標(biāo)準(zhǔn)，采取標(biāo)準(zhǔn)與撥款相掛鉤的方式，要求圖書(shū)館須達(dá)到規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)方可獲得州補(bǔ)助金援助”[23]。各州依照各自的標(biāo)準(zhǔn)，有的放矢，合理分配和利用聯(lián)邦撥款。其次，州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)在使用聯(lián)邦撥款過(guò)程中有決定權(quán)。目前，州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)主要將聯(lián)邦撥款用于開(kāi)發(fā)和改善連接圖書(shū)館服務(wù)與資源的提供者和消費(fèi)者之間的聯(lián)系和網(wǎng)絡(luò);將圖書(shū)館服務(wù)用于圖書(shū)館服務(wù)獲取不足或弱勢(shì)群體，如殘疾人士、文化技能有限的人士或貧困家庭的兒童[24]。這些款項(xiàng)的流向反映了聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策的基本導(dǎo)向。

2.3 出資扶持本州內(nèi)公共圖書(shū)館事業(yè)

如果說(shuō)聯(lián)邦政府的財(cái)政撥款是在全國(guó)實(shí)現(xiàn)各州公共圖書(shū)館的均衡發(fā)展的話，那么，各州在聯(lián)邦圖書(shū)館政策的要求下?lián)芨兜墓矆D書(shū)館配套資金則是用來(lái)實(shí)現(xiàn)本州范圍內(nèi)公共圖書(shū)館的均衡發(fā)展。多年來(lái)，各州在全國(guó)公共圖書(shū)館財(cái)政投入中占比在10%左右（參見(jiàn)表1）。各州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡導(dǎo)致各地方對(duì)公共圖書(shū)館的投入具有差異性?？傊?，各州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策的制定與實(shí)施過(guò)程中扮演著重要的上傳下達(dá)的紐帶作用。一方面，它為聯(lián)邦制定圖書(shū)館政策提供了準(zhǔn)確、及時(shí)和反映本地具體需求的數(shù)據(jù)和材料，為聯(lián)邦制定高效的公共圖書(shū)館政策提供參考;另一方面，在獲得聯(lián)邦撥款和政策支持后，各州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)也可以綜合本州的具體情況，因地制宜，出臺(tái)適應(yīng)本州的資金分配方案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)本州內(nèi)部公共圖書(shū)館資源的平等分配與合理布局。

3 美國(guó)地方政府在公共圖書(shū)館的分工內(nèi)容

在美國(guó)聯(lián)邦制政治體制下，包括公共圖書(shū)館在內(nèi)的教育事業(yè)一向被認(rèn)為是地方事務(wù)，其資金來(lái)源和政策制定由各州和地方聯(lián)合制定，聯(lián)邦政府不得干預(yù)。因此，在《圖書(shū)館服務(wù)法案》實(shí)施之初，一些地方對(duì)聯(lián)邦政府干預(yù)地方圖書(shū)館的做法持觀望甚至抵制的態(tài)度。不過(guò)，隨著聯(lián)邦公共圖書(shū)館法案的成功實(shí)施推進(jìn)，到1961年，美國(guó)所有50個(gè)州和關(guān)島、波多黎各、維爾京群島都接受了聯(lián)邦資助[12]。這一情況說(shuō)明聯(lián)邦的公共圖書(shū)館政策逐步被地方接受。

3.1 地方政府成為公共圖書(shū)館建設(shè)的主體

在美國(guó)，地方對(duì)公共圖書(shū)館的投入占三級(jí)政府總投入的90%左右（參見(jiàn)表1），這些投入主要來(lái)源于地方房地產(chǎn)稅收入，并且在過(guò)去幾十年中，與聯(lián)邦撥款和州撥款相比，地方政府在聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策中的資金投入一直以來(lái)都呈現(xiàn)穩(wěn)定上升的趨勢(shì);可以說(shuō)地方是公共圖書(shū)館最大的投資者，也是最大的獲益者?！懊绹?guó)公共圖書(shū)館的建設(shè)主體并不全是某一單一級(jí)別或單一類型的地方政府，而是以多類型地方政府、縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府、學(xué)區(qū)政府、圖書(shū)館特區(qū)政府以及多轄區(qū)聯(lián)合政府等為主要建設(shè)主體，以州政府和聯(lián)邦政府為支持性建設(shè)主體?！盵22]同時(shí)，這種以地方各類型政府為公共圖書(shū)館建設(shè)主體的機(jī)制有助于地方發(fā)揮更大的主動(dòng)性和積極性。地方財(cái)政取之于民，用之于民。地方民眾的公共圖書(shū)館意識(shí)在不斷提升，在對(duì)公共圖書(shū)館的投入上達(dá)成了一致。有鑒于美國(guó)特殊的政治和社會(huì)傳統(tǒng)，教育屬于地方事務(wù)，因此在一系列聯(lián)邦圖書(shū)館法案和文件中，聯(lián)邦政府多次聲明聯(lián)邦政府無(wú)意插手地方公共圖書(shū)館的具體運(yùn)營(yíng)和管理。這一情況客觀上也有利于地方發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)和保持本地特色，因而美國(guó)各地公共圖書(shū)館在建筑、館藏、服務(wù)等方面也是形式多樣的。

3.2 地方政府推動(dòng)圖書(shū)館與社區(qū)融合發(fā)展

社區(qū)是美國(guó)社會(huì)的基層細(xì)胞，地方政府和圖書(shū)館專業(yè)人士重視公共圖書(shū)館在社區(qū)中的作用和地位。公共圖書(shū)館也在不斷努力，在社區(qū)文化建設(shè)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)圖書(shū)館協(xié)會(huì)的年度主題緊扣社區(qū)發(fā)展，多次就社區(qū)主題進(jìn)行研討，如2007年的“圖書(shū)館改變社區(qū)”（Libraries Transform Communities）、2008年的“倡導(dǎo)社區(qū)、合作與文化”（Celebrating Community， Collaboration and Culture）、2010年的“圖書(shū)館：社區(qū)的心臟”（Libraries， the Heart of Communities）等。為適應(yīng)地方發(fā)展的需要，很多圖書(shū)館的經(jīng)營(yíng)理念開(kāi)始從“以圖書(shū)為中心”（Book-centered）向“以社區(qū)為中心”（Community-centered）轉(zhuǎn)變[25]。如今，“公共圖書(shū)館不僅是人們從專業(yè)人員那里獲取研究與信息幫助的地方，而且是社區(qū)集體聚集的場(chǎng)所和社區(qū)話語(yǔ)的主要論壇。圖書(shū)館與其所在社區(qū)建立了密切聯(lián)系，而且為社區(qū)居民的健康、學(xué)習(xí)和勞動(dòng)力培養(yǎng)的需求提供了解決方案。近些年來(lái)公共圖書(shū)館的作用增強(qiáng)了，成為了社區(qū)參與和社區(qū)發(fā)展的基石”[11]1。公共圖書(shū)館從以下幾個(gè)方面助力美國(guó)社區(qū)繁榮：首先作為信息和學(xué)習(xí)的通道，鼓勵(lì)社會(huì)包容和平、培養(yǎng)民眾參與意識(shí)、創(chuàng)建資源與社區(qū)融入、提升社區(qū)經(jīng)濟(jì)活力[26]。其次“圖書(shū)館致力于培育出有關(guān)懷的社區(qū)。圖書(shū)館是社區(qū)的最基本要素，非常值得為其奮斗和投資?！盵27]各地公共圖書(shū)館主動(dòng)出擊，積極擴(kuò)大圖書(shū)館在社區(qū)的作用力和影響力。“作為嵌入各地社區(qū)的公共機(jī)構(gòu)，公共圖書(shū)館為社區(qū)各種聚會(huì)、活動(dòng)和市民融入提供了方便和靈活的場(chǎng)所?！盵28]公共圖書(shū)館真正成為各地的教育、信息、文化和娛樂(lè)中心。

4 美國(guó)三級(jí)政府分工啟示

在美國(guó)聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，三級(jí)政府協(xié)調(diào)合作，共同成就了美國(guó)公共圖書(shū)館的均衡發(fā)展。聯(lián)邦的宏觀政策建立在地方實(shí)實(shí)在在的圖書(shū)館實(shí)踐和基于實(shí)踐的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之上，地方也獲得了來(lái)自聯(lián)邦的撥款和政策扶持，而各州則是這個(gè)政策鏈條的中間環(huán)節(jié)，在負(fù)責(zé)政策上傳下達(dá)的過(guò)程中，也為實(shí)現(xiàn)各州內(nèi)公共圖書(shū)館的均衡發(fā)展提供了資金和政策扶持。在聯(lián)邦政策自上而下推行的過(guò)程中，地方政府保持了高度的自主性和獨(dú)立性，這也有助于地方公共圖書(shū)館發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)具有地方特色的公共圖書(shū)館服務(wù)。

2020年1月1日起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（下文簡(jiǎn)稱《方案》）[29]。李國(guó)新教授在對(duì)方案的解讀中指出，“中央和地方共同事權(quán)和支出責(zé)任事項(xiàng)，如何科學(xué)合理、清晰準(zhǔn)確地確定各自承擔(dān)的部分，將是《方案》落實(shí)過(guò)程中的難點(diǎn)之一”[30]。筆者認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確中央、省一級(jí)和地方政府之間的責(zé)權(quán)利，為《方案》的順利落實(shí)提供參考。

4.1 完善我國(guó)公共圖書(shū)館規(guī)劃與法律體系建設(shè)

2017年7月，我國(guó)文化部頒布《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》為“十三五”時(shí)期我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展設(shè)定了目標(biāo)，并列出了2020年要實(shí)現(xiàn)的八大重點(diǎn)任務(wù)[31]。隨著2018年1月《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》[32]（下文簡(jiǎn)稱《公共圖書(shū)館法》）的頒布實(shí)施，我國(guó)公共圖書(shū)館的設(shè)立、運(yùn)行、服務(wù)和法律責(zé)任等方面得到了法律規(guī)范和保障。不過(guò)，《規(guī)劃》和《公共圖書(shū)館法》作為我國(guó)公共圖書(shū)館發(fā)展的綱領(lǐng)性文件尚處于施行的初期，為適應(yīng)公眾在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的不同階段對(duì)公共圖書(shū)館的不同需求，相關(guān)規(guī)定需要逐步細(xì)化豐富。針對(duì)我國(guó)公共圖書(shū)館復(fù)雜的具體情況，中央相關(guān)部門可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府《圖書(shū)館服務(wù)法案》 《圖書(shū)館服務(wù)與建設(shè)法案》 《圖書(shū)館服務(wù)與技術(shù)法案》三項(xiàng)法案的修訂經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中對(duì)我國(guó)的公共圖書(shū)館規(guī)劃和法律進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻喭晟?，以使公共圖書(shū)館更好地服務(wù)各地讀者。

4.2 在各級(jí)政府成立專業(yè)公共圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)公共圖書(shū)館的進(jìn)一步發(fā)展需要中央、省一級(jí)和地方政府完善各自的專業(yè)圖書(shū)館機(jī)構(gòu)建設(shè)。在美國(guó)，博物館與圖書(shū)館服務(wù)署負(fù)責(zé)聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策的制定與實(shí)施，各州的州圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)州公共圖書(shū)館計(jì)劃和調(diào)查的制定與執(zhí)行，地方政府的公共圖書(shū)館董事會(huì)負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)毓矆D書(shū)館的經(jīng)費(fèi)、人員、館藏等事宜。這些圖書(shū)館機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策成功實(shí)施的專業(yè)保障。目前，我國(guó)負(fù)責(zé)公共圖書(shū)館事務(wù)的中央部門是中華人民共和國(guó)文化與旅游部，其下屬部門公共服務(wù)司負(fù)責(zé)“指導(dǎo)圖書(shū)館、文化館事業(yè)和基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)”[33]。各省的公共圖書(shū)館則多由各省文化廳和財(cái)政廳指導(dǎo)與支持。我國(guó)《規(guī)劃》提出的“加強(qiáng)政策理論研究，完善相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的重點(diǎn)任務(wù)還有賴于我國(guó)中央、省一級(jí)和地方政府設(shè)立具體的圖書(shū)館管理部門，明確其責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)三級(jí)專業(yè)部門的合作，更好地為我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)提供專業(yè)指導(dǎo)。

4.3 進(jìn)一步明確中央和省一級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

我國(guó)《公共圖書(shū)館法》第四十五條規(guī)定：“國(guó)家采取政府購(gòu)買服務(wù)等措施，對(duì)公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館提供服務(wù)給予扶持。”[32]這表明了中央政府對(duì)公共圖書(shū)館事業(yè)扶持的決心。2020年的《方案》規(guī)定，作為基層文化設(shè)施的公共圖書(shū)館將免費(fèi)開(kāi)放，并確認(rèn)為中央和地方共同財(cái)政事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支持責(zé)任。公共圖書(shū)館所需經(jīng)費(fèi)由中央與地方財(cái)政分檔按比例分擔(dān)[31]。中央財(cái)政分擔(dān)比例根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r從10%到80%共分為5檔。這是繼《公共圖書(shū)館法》之后中央推出的對(duì)公共圖書(shū)館的又一重大扶持利好政策。不過(guò)，《方案》在“基本公共文化服務(wù)方面”一欄中僅將包括公共圖書(shū)館在內(nèi)的公共文化領(lǐng)域劃為中央和地方共同事權(quán)，規(guī)定由中央和地方共同承擔(dān)支出責(zé)任，并對(duì)所需經(jīng)費(fèi)中的中央和地方財(cái)政分擔(dān)比例進(jìn)行了分檔區(qū)劃規(guī)定?！斗桨浮凡⑽瓷婕暗胤剿袚?dān)的公共文化領(lǐng)域工作的具體內(nèi)容及其對(duì)中央財(cái)政撥款的使用方式的要求。我國(guó)可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府的做法，一方面，在中央下?lián)芙?jīng)費(fèi)的時(shí)候應(yīng)要求省一級(jí)政府文化主管部門提交詳細(xì)的項(xiàng)目規(guī)劃書(shū)，尤其要對(duì)經(jīng)費(fèi)的利用進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明;另一方面，在每次撥款之前應(yīng)要求省一級(jí)相關(guān)負(fù)責(zé)部門提交該省、自治區(qū)和直轄市內(nèi)公共圖書(shū)館的翔實(shí)數(shù)據(jù)和報(bào)告，并提交上一年計(jì)劃完成情況的評(píng)估報(bào)告，據(jù)此決定當(dāng)年的撥款情況。我國(guó)省一級(jí)文化部門應(yīng)該成立專門的公共圖書(shū)館管理部門，探索當(dāng)?shù)毓矆D書(shū)館發(fā)展的特色和規(guī)律，就該權(quán)屬范圍內(nèi)的公共圖書(shū)館進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查、研究與評(píng)估，客觀準(zhǔn)確地掌握各地公共圖書(shū)館的現(xiàn)狀與需求，以確保中央下?lián)艿拿恳还P資金都能用到恰當(dāng)之處。

4.4 重視地方的參與，調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性

《公共圖書(shū)館法》第四十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)制定公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，對(duì)公共圖書(shū)館的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行考核?？己藨?yīng)當(dāng)吸收社會(huì)公眾參與?！盵32]公共圖書(shū)館是散布于我國(guó)各地城鄉(xiāng)社區(qū)的公共文化機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)毓姴粌H是公共圖書(shū)館建設(shè)與服務(wù)的最終受益者，更是最具發(fā)言權(quán)的評(píng)判者。不過(guò)，由于我國(guó)公共圖書(shū)館尚未實(shí)現(xiàn)在基層的全面覆蓋，尤其是在我國(guó)貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)，公共圖書(shū)館對(duì)廣大公眾來(lái)說(shuō)還較為陌生，公眾的公共圖書(shū)館意識(shí)較為淡薄?！豆矆D書(shū)館法》第一章第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書(shū)館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書(shū)館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付?！盵32]這在政策層面上保障了縣級(jí)以上地區(qū)公共圖書(shū)館的財(cái)政來(lái)源。而公共圖書(shū)館服務(wù)如何向縣級(jí)以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村延伸，并真正服務(wù)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的居民是目前我們需要考慮和解決的問(wèn)題。

此外，2020年的《方案》雖然單列了大連、寧波、廈門、青島、深圳五個(gè)城市歸入中央和地方財(cái)政分擔(dān)的第四檔（中央分擔(dān)30%，地方分擔(dān)70%），但是《方案》中的“地方”只觸及到省一級(jí)，并沒(méi)有下探到市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等公共圖書(shū)館存在的最基層地帶?！兑?guī)劃》則提出了要加快縣級(jí)圖書(shū)館總、分館制建設(shè)，這是我國(guó)未來(lái)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨。公共圖書(shū)館是存在于各地方最基層的文化機(jī)構(gòu)，各地方的參與才是其生命力的根本所在。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將公共圖書(shū)館逐步建設(shè)成為城市社區(qū)和農(nóng)村村鎮(zhèn)的文化活動(dòng)中心，讓基層公眾更多地接觸和利用公共圖書(shū)館，從而更好地了解和支持公共圖書(shū)館的發(fā)展。未來(lái)我國(guó)的公共圖書(shū)館政策可以繼續(xù)下探到各市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐闹鲃?dòng)性，這樣既避免了中央政府大包大攬，也避免了地方政府“等、靠、要”的弊端。

5 結(jié)語(yǔ)

美國(guó)聯(lián)邦公共圖書(shū)館政策取得的成就令人矚目，我們可以借鑒其政策制度與執(zhí)行過(guò)程中聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的分工模式，通過(guò)健全法制、明確分工、落實(shí)責(zé)任，充分發(fā)揮我國(guó)中央、省一級(jí)和地方政府在公共圖書(shū)館發(fā)展建設(shè)中的作用。當(dāng)然，鑒于美國(guó)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境與我國(guó)的差異，我們?cè)诮梃b美國(guó)公共圖書(shū)館發(fā)展政策的優(yōu)點(diǎn)時(shí)不能生搬硬套、照單全收，而應(yīng)該做到量體裁衣、揚(yáng)長(zhǎng)避短，方能更好地服務(wù)于我國(guó)的公共圖書(shū)館發(fā)展事業(yè)。

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郭忠義 華東師范大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院教師。 上海，200241。

洪 君 華東師范大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院教師。 上海，200241。

薛姝姝 華東師范大學(xué)外語(yǔ)學(xué)院教師。 上海，200241。

（收稿日期：2020-08-11 編校：左靜遠(yuǎn)，陳安琪）