高質(zhì)量發(fā)展政績考評：理念、沿革與前瞻

陳磊 朱鑫

摘? 要：政績考評是貫徹落實中央各項部署的“指揮棒”，也是引導(dǎo)、激勵和約束干部作為的“風(fēng)向標(biāo)”。高質(zhì)量發(fā)展政績考評體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念，旨在構(gòu)建正確的政績觀和度量衡。審視改革開放40多年來我國政績考評的演進(jìn)歷程，大致經(jīng)歷了5個階段，其內(nèi)在邏輯是始終堅持服務(wù)中心工作、體現(xiàn)時代特征、不斷強化群眾參與程度和凸顯技術(shù)體系的重要性。在新時代的發(fā)展視域下，我國政績考評呈現(xiàn)價值導(dǎo)向化、指標(biāo)個性化、方法多元化和體系統(tǒng)一化等趨勢，為進(jìn)一步發(fā)揮政績考評功能，應(yīng)堅持以人民為中心的理念，構(gòu)筑以民生三感為導(dǎo)向的指標(biāo)體系;健全多元考評主體，擴大第三方專業(yè)評價機構(gòu)參與;加強考評數(shù)據(jù)驅(qū)動，優(yōu)化政績考評信息管理;強化考評結(jié)果運用，形成干部能上能下的主要依據(jù)。

關(guān)鍵詞：政績考評;GDP最大化;高質(zhì)量發(fā)展;群眾參與度

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.10.06

Performance Evaluation of High Quality Development：Concept，Evolution and Prospect

Chen Lei1? Zhu Xin2

（1.School of Economics and Management，Beibu Gulf University，Guangxi，Qinzhou，535011;2.Government Performance Evaluation Center of South China University of Technology，Guangdong，Guangzhou，510640）

Abstract：Performance evaluation is the“baton”to implement the various deployments of the central government，and also the“vane”to guide，motivate and constrain cadres. The performance evaluation of high-quality development reflects the people-centered development concept，aiming to build a correct concept of performance and measure. Reviewing the evolution of Chinas performance evaluation over the past 40 years of reform and opening up，it has roughly gone through five stages，its internal logic is to always adhere to the work of the service center，reflect the characteristics of the current development era，continuously strengthen the participation of the masses and highlight the importance of the technical system. From the perspective of the development of the new era，Chinas performance evaluation shows the trend of value orientation，index personalization，method diversification and system unification. In order to further play the function of performance evaluation，we should adhere to the people-centered concept and build an index system oriented by the three senses of peoples livelihood. Improve multiple evaluation subjects，expand the participation of third-party professional evaluation institutions，strengthen the evaluation data drive，optimize the performance evaluation information management. Strengthen the use of evaluation results，the formation of cadres can be the main basis.

Key words：Performance evaluation;GDP maximization;High quality development;Mass participation

一、問題與立論

（一）問題的提出

為政之要，首在得人;知事識人，重在考核。政績考評是推進(jìn)我國治理現(xiàn)代化的重要動能，在我國政治生活中起著“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”的特殊作用。政績考評旨在樹立政績導(dǎo)向、激勵干部作為和落實責(zé)任追責(zé)。2020年11月，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，提出新的政績考評理念和體系，各地各部門積極響應(yīng)中央號召，主動轉(zhuǎn)變政績觀，將高質(zhì)量發(fā)展理念注入體制內(nèi)部的政績考核中。事實上，由政績考評體現(xiàn)黨和政府的執(zhí)政理念與社會主義激勵本色，是黨的組織管理由來已久的做法。

歷經(jīng)曲折，面對貧窮落后，20世紀(jì)70年代末，我國推行改革開放政策，全力發(fā)展經(jīng)濟。然而，一些地方政府將政績簡單等同于經(jīng)濟增長，甚至不計代價和手段地追求GDP的增長率，從而激化了社會矛盾，加劇了區(qū)域發(fā)展失衡和地方的貧富差距，這也是造成多地生態(tài)環(huán)境污染的主要原因?？傮w而言，我國政績考評方式經(jīng)歷了GDP最大化考評、科學(xué)發(fā)展觀考評、政府績效評價與法治政府考評、推動高質(zhì)量發(fā)展考評等歷史階段。理論上，我國政績考評受治理主體、層級互動[1]、制度安排[2]與民意回饋等因素影響，涉及中央、地方、公眾等多方主體，其中，政績考核路徑的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于考核理念、價值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。

梳理我國40多年來政績考評演進(jìn)的歷史緣由、演變脈絡(luò)和階段性特點，透析政績考評背后蘊含的歷史邏輯，明確及完善政績考評的理念、目標(biāo)、體系與機制，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。歷史經(jīng)驗表明，政績考評的價值取向應(yīng)適應(yīng)發(fā)展新階段、新時期的價值取向，并對政府政績考評的評價方式、評價內(nèi)容作出合適的調(diào)整，由此確保政績考評的科學(xué)性、有效性與合法性。筆者立足于績效評價的理論方法，嘗試從歷史的視域?qū)徱暩哔|(zhì)量發(fā)展績效考評理念與變遷，對發(fā)展趨勢進(jìn)行前瞻性研究。融入群眾滿意度的科學(xué)的政績效考評是更好地落實中央驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署的助推器，對實現(xiàn)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實意義，對于拓展及豐富政府績效評價理論具有重要的學(xué)術(shù)參考價值。

（二）立論思路

績效最初是工商管理領(lǐng)域的概念，意為履行、執(zhí)行能力和表現(xiàn)等，也可拓展為成就、業(yè)績和成果等。政績是指政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期內(nèi)開展工作所取得的業(yè)績，是對領(lǐng)導(dǎo)者綜合素質(zhì)的集中體現(xiàn)，也是群眾評價和組織選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。有組織就有管理，有管理就有考評。政績考評包含組織考評和個人考評，在我國的政治體制中，政績考評主要針對領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子，并成為黨政管理的重要標(biāo)尺。[3]政績考評是引導(dǎo)各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀念、評價領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子在任職期內(nèi)開展工作所取得的業(yè)績并激勵干部隊伍提高效能的重要制度安排。2017年10月18日，習(xí)近平總書記中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上首次提出我國經(jīng)濟“高質(zhì)量發(fā)展”的概念，并指出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這既是黨作出的重大戰(zhàn)略部署，也是引領(lǐng)我國發(fā)展全局深刻變革的頂層設(shè)計。

高質(zhì)量發(fā)展不只是一個經(jīng)濟要求，更是對經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面的總謀劃。高質(zhì)量發(fā)展對我國的政府管理、社會管理等方面提出了許多新的要求，目的是給公眾提供更好的公共服務(wù)，全面推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化強國的建設(shè)工作。為了滿足人民日益增長的對美好生活的需求，政府必須牢牢抓住高質(zhì)量發(fā)展這一根本要求，明確發(fā)展思路、找準(zhǔn)發(fā)展方向、制定發(fā)展政策，推動我國不斷向經(jīng)濟發(fā)展更高質(zhì)量、社會更加公平、城鄉(xiāng)區(qū)域更加協(xié)調(diào)、資源環(huán)境更可持續(xù)的方向前進(jìn)。政績考評作為各級政府落實中央高質(zhì)量發(fā)展部署的“指揮棒”，其功能顯而易見，若缺失“指揮棒”，則經(jīng)濟發(fā)展及社會治理將喪失動力和方向。目前，我國政績考評仍存在片面化、虛化、監(jiān)督不力、封閉化和淺層化等問題[4]，對此，我國亟須建立起能適應(yīng)和反映高質(zhì)量發(fā)展的考評體系，以高質(zhì)量考評引領(lǐng)和驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展[5]，并為進(jìn)一步推動改革開放事業(yè)、建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局等黨和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略提供重要制度保障。

理念決定行為，歷史折射未來。對于我國政績考評理念、思路及其邏輯，相關(guān)學(xué)者已有較深入的歸納及討論，他們依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將政績考評劃分為不同的階段并歸納了其各階段的特征。高娟根據(jù)考評價值導(dǎo)向的變遷將我國政績考評歸納為5個階段，分別是探索階段（1978—1993年）、發(fā)展階段（1994—2003年）、全面推進(jìn)階段（2004—2012年）、停滯階段（2013—2016年）、新常態(tài)階段（2017年至今）。[6]李雯雯運用文本分析法對政策文本進(jìn)行分環(huán)節(jié)賦值測估和線性擬合，將改革開放40年（至2019年前）來我國干部政績考評的變遷劃分為初創(chuàng)（1979—1992年）、曲折探索（1993—2002年）、逐步規(guī)范（2003—2012年）、改進(jìn)完善（2013—2018年）4個階段。[7]這些研究為筆者的討論及立論提供了啟示。

二、高質(zhì)量發(fā)展政績考評的意義與理念

（一）高質(zhì)量發(fā)展政績考評的重大意義

不同于過往的以經(jīng)濟增速為評價對象的傳統(tǒng)考績思維，高質(zhì)量發(fā)展政績考評要求對考核對象進(jìn)行多維度、綜合性的考量。在實事求是的基礎(chǔ)上開展高質(zhì)量發(fā)展政績考評，是摒棄傳統(tǒng)思維方式的體現(xiàn)，有利于精準(zhǔn)把握高質(zhì)量發(fā)展過程中遇到的主要矛盾，科學(xué)總結(jié)高質(zhì)量發(fā)展取得的寶貴經(jīng)驗，有效解決高質(zhì)量發(fā)展過程中的各種問題。筆者將推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展政績考評的重要意義總結(jié)為以下幾點。

1.貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是互相聯(lián)系的統(tǒng)一整體，是黨中央針對我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)開出的“藥方”，這樣的新發(fā)展理念集中體現(xiàn)了當(dāng)前和今后我國的發(fā)展思路、發(fā)展方向和發(fā)展著力點。各級各部門要貫徹落實國家領(lǐng)導(dǎo)人重要指示精神和黨中央的決策部署，基于新發(fā)展理念構(gòu)筑的高質(zhì)量發(fā)展政績考評體系，將心思和精力投入到落實新發(fā)展理念、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上，這有助于切實提高我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“含金量”“含新量”“含綠量”，推動新發(fā)展階段全面深化改革取得更大突破、展現(xiàn)更大作為，為新時代經(jīng)濟建設(shè)提供源源不斷的動力。

2.樹立正確政績觀，破除形式主義、官僚主義

有什么樣的政績觀，就會有什么樣的發(fā)展業(yè)績。在傳統(tǒng)的“唯GDP”定式思維的影響下，一些地方政府忽視經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，導(dǎo)致民生、資源環(huán)境付出了慘痛代價，這樣的經(jīng)濟發(fā)展是不可持續(xù)的。高質(zhì)量發(fā)展的最大特點就是要求發(fā)展速度要“降下來”、發(fā)展質(zhì)量效益要“升上去”，從過去主要看經(jīng)濟增長速度“有多快”轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕唇?jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益“有多好”。確立高質(zhì)量發(fā)展政績考評，意味著必須淡化對GDP的考核，引導(dǎo)各級干部樹立正確的政績觀，切實將工作重心從片面追求經(jīng)濟增長速度的慣性思維和做法中解放出來，從單純追求經(jīng)濟總量、經(jīng)濟增速，轉(zhuǎn)向更加注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面的均衡發(fā)展，力戒形式主義、官僚主義。

3.推動政績考評工作科學(xué)化、規(guī)范化，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

考評工作是否科學(xué)和規(guī)范取決于考評者能否做到獎懲分明、獎優(yōu)罰劣，能否激勵領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為、奮勇爭先。通過運用高質(zhì)量發(fā)展政績考評的結(jié)果，鼓勵先進(jìn)、鞭策落后，推動形成能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的正確導(dǎo)向，推動干部更好地踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，全面把握新發(fā)展階段面臨的歷史機遇和新的挑戰(zhàn)，充分調(diào)動干部投身高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動我國經(jīng)濟發(fā)展向更深層次、更高水平、更高質(zhì)量邁進(jìn)。

（二）高質(zhì)量發(fā)展政績考評基本理念

1.必須把政治標(biāo)準(zhǔn)擺在政績考評首位

推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考評工作就是要使干部旗幟鮮明講政治，始終在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致，不折不扣地貫徹執(zhí)行中央的路線、方針、政策和重大工作部署，堅持黨中央倡導(dǎo)什么、強調(diào)什么就考評什么，突出對黨中央決策部署和習(xí)近平總書記重要指示精神貫徹落實情況的考評，把貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的實際表現(xiàn)和工作實績作為評價干部政績的基本依據(jù)，作為檢驗干部的政治忠誠、政治擔(dān)當(dāng)和政治能力的重要標(biāo)尺，督促和激勵干部從政治高度深刻理解政績內(nèi)涵，對國之大者做到心中有數(shù)，以推動高質(zhì)量發(fā)展工作實績踐行“兩個維護”。

2.必須將以人民為中心的思想貫穿政績考評始終

2020年11月，中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》強調(diào)，要把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標(biāo)準(zhǔn)?；谝匀嗣駷橹行牡目荚u理念，考評者須把人民滿意度納入考評范圍，既看經(jīng)濟指標(biāo)，又看民生民情;把考評觸角拓展到基層、延伸到一線，多到現(xiàn)場看、多見具體事、多聽群眾說，耐心了解群眾的真實評價，深入體察群眾的主觀感受;引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部始終堅持人民至上理念，時刻把人民的需求與期望放在心上，努力以造福人民的政績贏得群眾的信任與點贊。

3.必須體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求，以考評結(jié)果推動高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展政績考評是強調(diào)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與社會高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合的考評，是既看發(fā)展速度更看發(fā)展質(zhì)量的考評，是既看當(dāng)前的發(fā)展更看未來發(fā)展可持續(xù)性的考評。對照新發(fā)展理念，考評者須精準(zhǔn)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，實行分級分部門考評，引導(dǎo)各地各級抓住發(fā)展重點、破解發(fā)展難題，同時加強對考評結(jié)果的運用，將考評結(jié)果與干部選拔任用、晉升、調(diào)動等緊密結(jié)合起來，通過獎懲分明、獎優(yōu)罰劣的考評制度激勵干部擔(dān)當(dāng)作為、助推我國高質(zhì)量發(fā)展。

三、高質(zhì)量發(fā)展政績考評演進(jìn)與內(nèi)在邏輯

（一）政績考評階段的劃分及特征

有組織就有評價。20世紀(jì)80年代以來，干部政績考評是社會主義現(xiàn)代化改革的重要議題，考評制度、考評體系不斷重建、推進(jìn)及完善。以黨的綱領(lǐng)性文件為標(biāo)志，基于考評理念的轉(zhuǎn)變，40多年來政績考評大體經(jīng)歷了5個階段，呈現(xiàn)出鮮明的時代特征和歷史內(nèi)涵。

第一階段：基于糾偏與重建需要進(jìn)行的政績考核改革（1978—1993年）。20世紀(jì)70年代末，經(jīng)歷了“文革”的中國社會受到了極大的挫折，經(jīng)濟發(fā)展也處于“低谷”。在這一背景下，1978年12月，黨的十一屆三中全會明確要求停止“以階級斗爭為綱”，確立了改革開放和以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本國策。中共中央組織部在1979年出臺了《中共中央組織部關(guān)于實行干部考核制度的意見》、1983年出臺了《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》、1988年頒發(fā)了《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案（試行）》等政策文件，明確提出要對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部開展考核工作，并明確了政績考評目標(biāo)、篩選了考評指標(biāo)、強化了對考評結(jié)果的呈現(xiàn)與運用，這些政策、文件的出臺標(biāo)志著我國干部政績考評正式進(jìn)入科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的進(jìn)程。

第二階段：以GDP最大化為導(dǎo)向的政績考評（1994—2003年）。立足于“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展理念，1993年，國務(wù)院第二次常務(wù)會議通過了《國家公務(wù)員暫行條例》;1994年，黨的十四屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》;1995年，中共中央組織部下發(fā)了《關(guān)于加強和完善縣市黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實績考核的通知》;1998年，中共中央組織部下發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》。上述文件及一系列相關(guān)文件進(jìn)一步規(guī)范了我國政績考核的實績考評內(nèi)容，明確了考評周期。這一時期的政績考評體現(xiàn)出“唯GDP論”的價值導(dǎo)向，凸顯出3個特點：1.追求經(jīng)濟增長。側(cè)重于對如工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等各項經(jīng)濟指標(biāo)的考核。2.追求發(fā)展高效率。為了發(fā)展經(jīng)濟，“效率”成為各級政府追求的價值和衡量政績的標(biāo)尺。3.官僚主義。各級政府在此價值導(dǎo)向的驅(qū)動下，在短時間內(nèi)為了經(jīng)濟增長而展開“政治錦標(biāo)賽”。[8]

第三階段：科學(xué)發(fā)展觀政績考評（2004—2012年）。2003年7月28日，胡錦濤同志在講話中提出科學(xué)發(fā)展觀。2006年8月，中共中央組織部印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》;2009年7月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》，并配套印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》，形成了促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制，意圖創(chuàng)造新的“指揮棒”。這些文件明確了政績考評標(biāo)準(zhǔn)不再“以GDP論英雄”，而是要在強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)的同時，將環(huán)保節(jié)能、安全生產(chǎn)、民生生活、社會穩(wěn)定等指標(biāo)納入考評體系，并要求政府的政績必須體現(xiàn)在為人民服務(wù)、關(guān)注民生、讓人民滿意并有所獲得等方面，加強了對考核方法、指標(biāo)與權(quán)重分配的進(jìn)一步探索。

第四階段：政府績效評價與法治政府等多元化的政績考評（2013—2018年）。自黨的十八大以來，包括政府績效評價、法治政府評價等的多元化政績考評模式在我國被逐漸普及。國務(wù)院于2011年批準(zhǔn)監(jiān)察部牽頭成立全國政府績效管理部際聯(lián)席會議制度，選出8個地方政府和6個國務(wù)院部門開展政府績效管理試點工作。2012年，黨的十八大提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”，同時，相關(guān)工作的關(guān)注重點主要集中于提高行政審批效率、改善營商環(huán)境與加強依法行政社會評議等方面。為推進(jìn)法治政府建設(shè)工作，國務(wù)院于2010年印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，要求強化依法行政工作考核科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入地方各級人民政府目標(biāo)考核、績效考核評價體系;2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，并將此作為推進(jìn)依法行政與法治政府建設(shè)的重要舉措。2015年，黨的十八屆五中全會再次強調(diào)了此項工作的重要性，這也意味著我國法治政府績效評價逐步從“行政執(zhí)法評議”向“依法行政考核”演變。[9]這一階段多元化的考核模式推動我國政績考評工作向科學(xué)化、民主化、制度化方向發(fā)展，追求公眾滿意的價值導(dǎo)向，不僅能夠從技術(shù)層面上增強評價指標(biāo)體系的可行性，更體現(xiàn)了黨和政府執(zhí)政為民的理念和現(xiàn)代民主政治的要求。

第五階段：推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的政績考評（2018年至今）。2020年11月，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，提出在高質(zhì)量發(fā)展階段的政績考評要求。在地方政府層面，自高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)明確以來，各地方政府為強化相關(guān)任務(wù)而相繼出臺政績考評方案：2018年5月，江蘇省印發(fā)《江蘇高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測評價指標(biāo)體系與實施辦法》;同年9月，廣東省印發(fā)《廣東高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價體系（試行）》;2019年1月，湖南省印發(fā)《湖南省高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測評價指標(biāo)體系（試行）》。高質(zhì)量發(fā)展考評有別于過往的政績考評方式，該評價體系更注重發(fā)展的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益，同時又是過往的政績考評方式的延伸和發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展考評體系更加注重反映經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展變化情況，能更綜合地反映人民群眾對多樣化美好生活的需求。

（二）高質(zhì)量發(fā)展政績考評演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

我國體制內(nèi)對政府及政府的政績考評經(jīng)歷了追求GDP最大化導(dǎo)向、科學(xué)發(fā)展觀導(dǎo)向、多元化考評導(dǎo)向到高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的歷史演變。這一演變過程給學(xué)者帶來了深刻啟示和廣大的思考空間，縱使不同階段考評的價值理念導(dǎo)向、指標(biāo)、內(nèi)容、方法存在差異，但蘊含在制度核心的考評邏輯是一脈相承的。

1.始終堅持服務(wù)中心工作

政績考評的變遷服務(wù)于黨的事業(yè)工作大局需要。改革開放初期，國內(nèi)經(jīng)濟情況不景氣，在確定“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的目標(biāo)下而樹立以GDP最大化為價值導(dǎo)向的政績考評方式，激發(fā)了各地方政府追求經(jīng)濟增長的熱情，極大地推動了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展;進(jìn)入21世紀(jì)后，我國處于社會深度轉(zhuǎn)型期，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，我國政績考評價值取向轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展觀考評，體現(xiàn)了為民服務(wù)的宗旨;在當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，政府政績考核也要以服務(wù)黨和國家工作中心工作為宗旨，不斷推進(jìn)政府政績考核的改革，推動形成高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系和績效評價。

2.考評理念體現(xiàn)時代特征

在政績考核內(nèi)在價值取向的導(dǎo)向作用影響下，政績考評所展現(xiàn)出的發(fā)展理念與當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r具有內(nèi)在耦合性。在追求經(jīng)濟增長的改革開放初期，政府政績考核側(cè)重于經(jīng)濟指標(biāo)，重在考核經(jīng)濟增量和增速;進(jìn)入21世紀(jì)的前十年則嘗試加入主觀性考核指標(biāo)，兼顧公民滿意度和幸福感指標(biāo)，體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念，符合科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵;而在高質(zhì)量發(fā)展階段，要求把高質(zhì)量發(fā)展理念貫穿于政府考核工作的始終，在考核過程中更注重觀念的轉(zhuǎn)變、方式的升級。

3.考評過程強調(diào)群眾參與

《關(guān)于改進(jìn)推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》中明確提出要“增強政績考核群眾參與度，在政績考核中充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評價”。改革開放40多年來，我國政績考評的變遷說明只有讓群眾參與考核全過程，才能更好地推動政績考評工作走深、走實、走遠(yuǎn)。考評標(biāo)準(zhǔn)的制定要符合廣大群眾的期望與要求，因為“為民造福就是最重要的政績”;考核結(jié)果的評判必須要充分尊重群眾的評價意見，因為“干部干得好不好，是老百姓說了算”;考核結(jié)果的運用必須要接受群眾的監(jiān)督，因為通過群眾的有效監(jiān)督，才能把政績考核的結(jié)果切實轉(zhuǎn)化為推動各項民生事業(yè)發(fā)展的力量。

4.不斷完善的考評技術(shù)體系

考核貴在精準(zhǔn)，也難在精準(zhǔn)。不同時期的政府工作績效考核要從當(dāng)時的經(jīng)濟、政治、文化等多方面綜合考慮，都是復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)性工作。早期追求GDP最大化的考評依托于評價者主觀感受，而評價者往往沒有經(jīng)過專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)，使得簡單的、定性的考核評價積弊重重，長此以往不僅會被異化為打擊報復(fù)的工具更可能演變?yōu)樾问街髁x。因此，必須要減少主觀評價，增加客觀評價。[10]但過度偏重客觀指標(biāo)的考核又易將社會與公眾排除在考核體系之外，忽視民眾呼聲，難以體現(xiàn)政府工作績效考評的公共性。伴隨著民眾和社會團體逐漸加入公共事務(wù)的管理中，科學(xué)發(fā)展觀提出“以人為本”，黨員干部開始塑造新的政績觀，政績考評也主動回應(yīng)民眾訴求，朝著民眾希望的方向發(fā)展。

四、高質(zhì)量發(fā)展政績考評發(fā)展趨勢與推進(jìn)舉措

（一）高質(zhì)量發(fā)展政績考評發(fā)展趨勢

1.考評價值的導(dǎo)向化

價值導(dǎo)向是政績考評系統(tǒng)、類型、范式的靈魂[11];可以穩(wěn)定和改善政府績效評估體系、引導(dǎo)地方政府調(diào)整績效評估行為[12]。不同價值導(dǎo)向下的政府會形成不同的政績目標(biāo)，承擔(dān)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展責(zé)任，進(jìn)而所采用的管理手段和方法也會有差異。我國新發(fā)展階段下所提倡的高質(zhì)量發(fā)展價值取向?qū)⑦M(jìn)一步發(fā)揮“指揮棒”作用，引領(lǐng)政府工作，激勵干部擔(dān)當(dāng)作為，明確責(zé)任落實與追責(zé)，體現(xiàn)黨和政府與時俱進(jìn)的政績觀。

2.考評指標(biāo)的個性化

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府服務(wù)及管理事務(wù)范圍不斷擴大，施政理念不斷創(chuàng)新，對于政績考評的指標(biāo)、內(nèi)容、周期，除繼承和發(fā)展上一階段指標(biāo)內(nèi)涵與特征外，將更多呈現(xiàn)出指標(biāo)與內(nèi)容的疊加和細(xì)化，從單一的經(jīng)濟考評擴展到政治、經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境等多維范疇。高質(zhì)量發(fā)展的政績考評項目更是涉及了有關(guān)科學(xué)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、平安建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化、法治政府、效能建設(shè)等更具象化的指標(biāo)，有助于改善公共部門管理“唯GDP”主義的問題。

3.考評方法多元化

科學(xué)的考評方法是政績考評發(fā)揮功能和實現(xiàn)目的的重要保障。隨著我國民主觀念的日益強化、第三方評估的崛起、公民參與意識的提升以及體制內(nèi)部考評日漸開放，考評重點更加側(cè)重于公民的獲得感、幸福感、安全感，凸顯“為人民服務(wù)”的宗旨，考評方法不斷實現(xiàn)定性與定量相結(jié)合、主觀與客觀相統(tǒng)一，從而改變過往自上而下的單一考評模式，不斷走向自上而下、自下而上、左右互評、外部第三方評價等多種方式共存的立體化、多元化考評。

4.考評體系統(tǒng)一化

我國作為單一制社會主義國家，置于我國體制內(nèi)部的政績考評也必然遵從我國由上至下統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計的管理邏輯，即由中央統(tǒng)一部署，進(jìn)行頂層設(shè)計，確保考評體系與運行機制的統(tǒng)一性。但同時，各級地方政府部門也保留有一定的自主權(quán)，可根據(jù)地方實際情況對考評體系進(jìn)行“微調(diào)”，以最大程度發(fā)揮考評工作的效能，激活各地區(qū)的個性活力，推動地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展政績考評的思路建議

高質(zhì)量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是推動經(jīng)濟發(fā)展從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”的關(guān)鍵，與之對應(yīng)的考評體系也需適應(yīng)現(xiàn)實進(jìn)程，在發(fā)揚實事求是的科學(xué)精神與考慮各地方實際情況相結(jié)合的情況下，在創(chuàng)新發(fā)展中依據(jù)實際情況不斷調(diào)整、不斷完善。

堅持以人民為中心，構(gòu)建以“民生三感”為導(dǎo)向的指標(biāo)體系。構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展政績考評體系必須堅持問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，以人民獲得感、幸福感、安全感為落腳點，意味著不能再走以GDP論英雄的“老路”，而應(yīng)加大民生指標(biāo)占比權(quán)重，把改善民生放在考評的突出位置，通過發(fā)揮政績考評“指揮棒”的作用，讓領(lǐng)導(dǎo)干部把保護環(huán)境、改善民生、促進(jìn)社會公平正義、提高人民福祉作為自己的重要職責(zé)。另外，給予群眾更多話語權(quán)，提高政績考評中的公眾參與度，把群眾評價納入指標(biāo)體系中，增強群眾在政績考評中的“話語權(quán)”。

健全多元考評主體，擴大第三方專業(yè)評價機構(gòu)參與。相對而言，第三方社會機構(gòu)評價政府績效具有主體獨立、標(biāo)準(zhǔn)獨立和過程獨立等超然性特點，能增進(jìn)政績考評專業(yè)性與公信力。因此，應(yīng)進(jìn)一步培育與完善第三方評價市場，強調(diào)政府權(quán)威性與第三方專業(yè)性相結(jié)合，充分發(fā)揮外部專家、機構(gòu)和技術(shù)支持部門在政績考評中的作用，積極構(gòu)建具有中國特色的多元化政府績效評價主體。

加強考評數(shù)據(jù)驅(qū)動，強化數(shù)字化政績考評信息管理。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字信息技術(shù)手段的興起一方面加快了信息的傳遞與溝通，另一方面也增加了信息不對稱的風(fēng)險，因此構(gòu)建政績考評的信息管理系統(tǒng)成為必然。通過加強政績考評的信息化動態(tài)管理，采用大數(shù)據(jù)分析方法對領(lǐng)導(dǎo)干部的政績數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總整理，不僅可以縮短政績考評周期，也能提高考評的可視化程度，保障評價過程的公正性。

強化考評結(jié)果運用，形成干部能上能下的主要依據(jù)。只有真正將考評結(jié)果運用起來，才不會浪費考評過程中所耗費的人力、物力、財力，才能充分發(fā)揮政績考評問責(zé)、激勵、改進(jìn)、監(jiān)督等多重作用。通過建立健全獎懲分明、獎優(yōu)罰劣的激勵與約束機制、容錯糾錯機制，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為;通過政府門戶網(wǎng)站、主流媒體報刊、新聞發(fā)布會等多種途徑，將適合公開的考評結(jié)果向社會與公眾公開，接受群眾評議、質(zhì)詢與監(jiān)督，最大程度上發(fā)揮考評結(jié)果的效用。

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