提升城市低收入群體生活質(zhì)量的公共服務(wù)策略研究

摘要：當(dāng)前我國(guó)城市低收入群體仍是一個(gè)基數(shù)龐大的群體，提升這部分群體的生活質(zhì)量具有重要意義。通過(guò)對(duì)江蘇省泰州市海陵區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市低收入群體面臨醫(yī)療支出比重大、醫(yī)療救助對(duì)接梗阻、社會(huì)支持有待加強(qiáng)，以及“邊緣戶”“邊緣”等問(wèn)題。可通過(guò)優(yōu)化醫(yī)療支出機(jī)制、構(gòu)建醫(yī)療救助溝通機(jī)制、加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本建設(shè)、優(yōu)化“邊緣戶”保障政策等措施，進(jìn)一步增進(jìn)城市低收入群體生活質(zhì)量，提升其幸福感。

關(guān)鍵詞：泰州市;城市低收入群體;公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D632.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.05.003

《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展公報(bào)》顯示，截止2020年末，我國(guó)有805萬(wàn)人享有城市最低生活保障。如果按照低保人數(shù)的2倍計(jì)算，我國(guó)城市低收入群體的數(shù)量超過(guò)1600萬(wàn)。由于種種原因，這一群體身處經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的邊緣。在新時(shí)代，政府應(yīng)本著盡力而為、量力而行的原則，為這部分群眾提供相應(yīng)政策保障，不斷提升其生活質(zhì)量和幸福感。海陵區(qū)是江蘇省泰州市主城區(qū)，該區(qū)城市社區(qū)最為集中并又有一定代表性，因此本文以該區(qū)城市低收入群體為研究對(duì)象。

一、調(diào)研對(duì)象基本情況

對(duì)低收入群體的概念界定有多種方法，如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局宏觀經(jīng)濟(jì)分析課題組提出的絕對(duì)值法、比例法、貧困線拓展法等方法。[1]本研究采用貧困線拓展法，并結(jié)合海陵區(qū)民政政策實(shí)際，將城市低收入群體界定為生活在海陵城區(qū)的家庭人均月收入在低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以下的具有泰州戶籍的人口，具體分類包括：（1）一般低保群體（以下簡(jiǎn)稱低保群體）;（2）家庭人均收入介于低保標(biāo)準(zhǔn)1-2倍之間的家庭中身患大病的個(gè)人予以單獨(dú)保障的“單人?！比后w;（3）家庭人均收入介于低保標(biāo)準(zhǔn)1-2倍之間但不享受“單人?！闭叩牡褪杖肴后w（下簡(jiǎn)稱“邊緣群體”）。對(duì)低保群體主要采取問(wèn)卷調(diào)查法，用配額抽樣方法從海陵區(qū)的城東、城南、城西、城北、城中街道分別取樣20個(gè)、9個(gè)、28個(gè)、20個(gè)、9個(gè)共86份樣本，選取時(shí)盡可能考慮了樣本的代表性，回收有效樣本84份，有效率97.67%。該區(qū)“單人?！睉艄?5戶，選取其中10個(gè)樣本進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，并對(duì)其中的7個(gè)樣本進(jìn)行了上門走訪。對(duì)邊緣群體，由于無(wú)法獲取準(zhǔn)確的抽樣框，調(diào)研方式主要為向民政部門、街道及社區(qū)負(fù)責(zé)人了解情況。

二、海陵區(qū)城市低收入群體生活保障面臨的主要難題

調(diào)查內(nèi)容包括家庭人口及收支情況、就業(yè)情況、教育情況、醫(yī)療情況、社會(huì)保障情況、社會(huì)支持情況。從問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)際走訪的情況看，低保群體和“單人?！比后w呈現(xiàn)“老化”特點(diǎn)，平均年齡達(dá)65.1歲。從這兩個(gè)群體的收支情況看，最基礎(chǔ)的生活需求基本可以保障，但從生活質(zhì)量和幸福感的角度看，還有一些突出問(wèn)題亟待破解。

●醫(yī)療支出比重較大

醫(yī)療費(fèi)用是上述三個(gè)群體面臨的共性難題。調(diào)查顯示，在84個(gè)低保調(diào)查樣本中，對(duì)“目前家中的困難”一項(xiàng)中選擇最多的是疾病負(fù)擔(dān)重，占比46.4%，其次是家庭成員需長(zhǎng)期照料，占比28.6%。從2019年各項(xiàng)支出看，醫(yī)療自付支出占家庭總支出比重最大，平均占比39.85%，比重最大的家庭占到了80%。在10個(gè)“單人?！闭{(diào)查對(duì)象中，醫(yī)療自費(fèi)支出比重同樣達(dá)到了較高的34.20%?？梢?jiàn)，盡管低保醫(yī)療政策能報(bào)銷大部分醫(yī)療費(fèi)用，但對(duì)于本不寬裕的城市低收入家庭來(lái)說(shuō)，醫(yī)療自費(fèi)支出無(wú)疑成為一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。對(duì)于邊緣群體來(lái)說(shuō)情況也類似。

具體而言，在報(bào)銷比例既定的情況下，有兩個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注。一是部分群眾反映，醫(yī)療費(fèi)用貴就貴在自費(fèi)的藥品上。比如有些疾病，必須用醫(yī)保范圍外的藥物，因此自付的費(fèi)用就相應(yīng)增多，特別是一些需每月用藥的慢性病，一年下來(lái)是一筆不小開(kāi)支。二是對(duì)“單人?！比后w而言，大病初期和“單人?！睂徟g的時(shí)間差會(huì)大大影響這一群體醫(yī)療費(fèi)的支出。一般而言，重大疾病初期的醫(yī)療費(fèi)是較高的，但是“單人保”需要走申請(qǐng)、入戶調(diào)查、核實(shí)、信息比對(duì)等多項(xiàng)嚴(yán)格的流程，往往需要1-2個(gè)月時(shí)間。而在這期間，巨額醫(yī)療費(fèi)已經(jīng)發(fā)生，“單人保”只能保障后續(xù)的治療費(fèi)用。因此，有街道和社區(qū)工作人員反映，前期的治療費(fèi)用對(duì)患者是個(gè)沉重負(fù)擔(dān)。

●醫(yī)療救助對(duì)接梗阻

筆者調(diào)查期間，針對(duì)支出型貧困的醫(yī)療救助工作正在泰州開(kāi)展。民政部門聯(lián)合醫(yī)保等部門開(kāi)始主動(dòng)尋找身患大病的“邊緣戶”人群，進(jìn)而將其納入“單人?！被蚱渌t(yī)療救助范圍?；玖鞒淌牵海?）通過(guò)醫(yī)保部門在醫(yī)保系統(tǒng)搜集短期看病超過(guò)8000元的群眾信息，民政部門初步取得擬救助名單;（2）民政部門通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，委托第三方機(jī)構(gòu)去核實(shí)群眾的家庭收入狀況，并主動(dòng)幫助符合條件的家庭進(jìn)行救助申報(bào);（3）民政部門對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行審核辦理。這一做法由被動(dòng)等待群眾申報(bào)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)協(xié)助群眾申報(bào)，體現(xiàn)了黨和政府的溫情關(guān)愛(ài)，但同時(shí)在具體操作過(guò)程中又面臨一些梗阻，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面的對(duì)接不暢。一是第三方機(jī)構(gòu)和街道、社區(qū)居委會(huì)的對(duì)接不暢。第三方機(jī)構(gòu)從形式上看比較客觀公正，但有時(shí)由于信息不對(duì)稱等原因，很難摸清患病群眾的實(shí)際情況，存在將不符合救助標(biāo)準(zhǔn)的群眾納入申報(bào)名單的現(xiàn)象。而申報(bào)名單同時(shí)又需要民政部門核實(shí)，民政部門一般將核實(shí)家庭情況事項(xiàng)委派到具體街道和社區(qū)，街道和社區(qū)掌握的信息就可能與第三方調(diào)查的信息不一致，使審核工作出現(xiàn)反復(fù)，加大了救助成本。二是審核方與群眾的對(duì)接不暢，主要表現(xiàn)為群眾在提供家庭信息過(guò)程中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。審核方與患病群眾溝通的理想狀態(tài)是群眾如實(shí)地告知家庭信息，審核方根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定是否符合救助政策?，F(xiàn)實(shí)的情況是，由于種種原因，為獲得救助，少部分群眾會(huì)選擇隱瞞不利信息，導(dǎo)致審核工作存在一定的誤報(bào)。一位社區(qū)工作人員告訴筆者，有一位社區(qū)申請(qǐng)大病救助的群眾，社區(qū)原本以為對(duì)其家庭情況十分熟悉，但就在最后審核一刻，信息比對(duì)系統(tǒng)顯示，該群眾所在家庭有一筆幾十萬(wàn)的證券投資。

●社會(huì)支持有待加強(qiáng)

城市低收入群體因?yàn)樯鐣?huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、自身知識(shí)技能欠缺、突發(fā)事件影響等因素往往在社會(huì)中處于不利地位，除了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障的援助，社會(huì)支持對(duì)增強(qiáng)其生活信心也有積極作用。調(diào)查顯示，在84個(gè)低保調(diào)查對(duì)象中，對(duì)于“您和親友聯(lián)系是否緊密”一項(xiàng)，選擇“較為密切”“一般”“很少聯(lián)系”的比例分別為58.3%、26.2%、15.5%，表明仍有一部分群眾平時(shí)的親友網(wǎng)絡(luò)較為稀疏，社會(huì)資本不夠充足。對(duì)于“遇到困難后是否容易得到政府、社區(qū)、社會(huì)組織的幫助”一項(xiàng)，分別有75%和10.7%的群眾選擇“比較容易”“非常容易”，表明政府和社會(huì)是經(jīng)常與他們互動(dòng)聯(lián)系的。對(duì)于“您認(rèn)為您家能在1-2年內(nèi)擺脫目前的困境嗎”的問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，只有4.8%的人認(rèn)為可以擺脫，選擇很難擺脫和不能擺脫的共占75.9%。這一數(shù)據(jù)提示我們，這些群眾的心態(tài)大多是消極的，而這樣的心態(tài)不利于他們較好地融入社會(huì)。究其原因，一方面與低收入群體的人口結(jié)構(gòu)有關(guān)。調(diào)查顯示，84個(gè)低保調(diào)查對(duì)象中，有54個(gè)家庭成員數(shù)是1人，有23個(gè)家庭成員數(shù)是2人。這無(wú)疑大大限制了這些群眾的交往范圍。另一方面與低收入群體自身的弱勢(shì)狀態(tài)有關(guān)。低收入群體受年齡大、勞動(dòng)能力差、疾患率高等自身因素影響，本身在社會(huì)中處于弱勢(shì)地位，這使得他們的社會(huì)交往呈現(xiàn)“弱關(guān)系”狀態(tài)，這也在一定程度上助長(zhǎng)他們的消極心態(tài)。

●“邊緣戶”的“邊緣”問(wèn)題

收入處于低保標(biāo)準(zhǔn)1-2倍之間的“邊緣戶”，是低保戶和2倍以上收入群體之間的夾心層。他們既享受不到低保戶的特殊政策，生活又十分拮據(jù)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。一是“邊緣”心態(tài)。雖然比低保戶收入略高，但差別可能很細(xì)微，低保戶能享受到的救助政策，邊緣戶卻難以享受。這種低保政策差別導(dǎo)致了“懸崖效應(yīng)”，部分群眾存在一定程度的心理失衡。二是“邊緣戶”申報(bào)的意愿不強(qiáng)。泰州市嘗試對(duì)邊緣戶進(jìn)行初步摸底，但有些事實(shí)上符合低保1-2倍標(biāo)準(zhǔn)的群眾顧慮較多，遲遲不愿申報(bào)。一方面原因是目前針對(duì)“邊緣戶”的保障政策較為缺乏，對(duì)相關(guān)群眾缺乏吸引力。另一方面的原因是這些群眾或是考慮面子問(wèn)題，或是考慮認(rèn)定手續(xù)繁瑣，或是存在將“邊緣戶”和大病聯(lián)系起來(lái)的“諱疾忌醫(yī)”心態(tài)。

三、 提升海陵區(qū)城市低收入群體生活質(zhì)量的公共服務(wù)策略

●優(yōu)化醫(yī)療支出機(jī)制

一是擴(kuò)大醫(yī)保用藥范圍。針對(duì)群眾反映的有些疾病特別是慢性病用藥量大、時(shí)間長(zhǎng)且不可報(bào)銷的問(wèn)題，建議由醫(yī)保局牽頭，對(duì)群眾反映較多的慢性病用藥進(jìn)行調(diào)研，分批逐步將相關(guān)藥物納入醫(yī)保，對(duì)使用量大的藥物，可以嘗試采取帶量采購(gòu)的方式，降低藥價(jià)，減輕群眾用藥負(fù)擔(dān)。

二是適當(dāng)壓縮“大病”審核期限。對(duì)大病的審核需要站在公正、準(zhǔn)確的立場(chǎng)上去把好事辦好，如果審核期太長(zhǎng)，勢(shì)必影響群眾的就醫(yī)，特別是一些急需手術(shù)且花費(fèi)較大的疾病。在此意義上，大病救助早一些獲批，群眾就能減輕一些負(fù)擔(dān)。建議在目前審核機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)大病審核特事特辦，規(guī)定辦結(jié)時(shí)限。同時(shí)，在人工“鐵腳板”的基礎(chǔ)上，借助信息比對(duì)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升審核效率。

●構(gòu)建醫(yī)療救助溝通機(jī)制

包括“單人?！痹趦?nèi)的醫(yī)療救助制度，為破解群眾急難愁盼問(wèn)題提供了契機(jī)，但有些梗阻仍需盡快破解。一是構(gòu)建民政、第三方協(xié)作救助機(jī)制。由于委托第三方進(jìn)行醫(yī)療救助審核的工作剛剛起步，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，同時(shí)第三方機(jī)構(gòu)跟其訪問(wèn)的群眾接觸較少，存在信息不準(zhǔn)確的可能性。建議民政部門整合第三方和街道、社區(qū)力量，雙方溝通協(xié)作，形成審核的合力。比如，可以請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)和社區(qū)工作人員一起上門核實(shí)，以便形成較為一致的數(shù)據(jù)信息，避免不必要的重復(fù)審核。二是構(gòu)建道德約束機(jī)制。針對(duì)在醫(yī)療救助審核中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，建議建立誠(chéng)信檔案管理制度。在審核過(guò)程中簽訂誠(chéng)信承諾書(shū)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的故意隱瞞情況，視程度輕重給予一定的懲戒，比如近3年不予考慮納入低保和醫(yī)療救助。通過(guò)醫(yī)療誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)，促使群眾養(yǎng)成誠(chéng)信就醫(yī)的道德風(fēng)尚。

●加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)資本建設(shè)

社區(qū)需求、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)參與是促進(jìn)社區(qū)建設(shè)、構(gòu)建社區(qū)社會(huì)資本的“三架馬車”。[2]構(gòu)建社區(qū)社會(huì)資本對(duì)社區(qū)群體特別是困難群體尤為重要。針對(duì)調(diào)查中呈現(xiàn)的部分群眾親友網(wǎng)絡(luò)較為稀疏，社會(huì)資本不足的情況，建議通過(guò)實(shí)施社區(qū)關(guān)愛(ài)系列行動(dòng)，多元化提供社區(qū)公共服務(wù)，進(jìn)而增強(qiáng)低收入群眾的幸福感。一是實(shí)施社區(qū)需求關(guān)愛(ài)行動(dòng)。由民政部門牽頭，對(duì)困難群眾特別是鰥寡孤獨(dú)者、重大疾病者，提供相應(yīng)的公共服務(wù)，例如為老人提供家庭適老化改造、上門聊天等服務(wù);為重疾患者提供志愿者上門慰問(wèn)、心理慰藉等服務(wù)。二是實(shí)施社區(qū)社會(huì)組織互動(dòng)行動(dòng)。社區(qū)社會(huì)組織是聯(lián)系社區(qū)群眾的重要紐帶。社區(qū)應(yīng)重視發(fā)展各類體育、文化、公益類社區(qū)草根組織，吸納困難群眾參與社區(qū)組織的活動(dòng)，也可以鼓勵(lì)困難群眾建立自己的互助小組，在相互幫助中增強(qiáng)生活的信心。三是實(shí)施社區(qū)參與融入行動(dòng)。以社區(qū)議事會(huì)為載體，鼓勵(lì)困難群眾積極參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)建設(shè)，在經(jīng)常性的社區(qū)參與中，結(jié)識(shí)更多的新朋友，擴(kuò)大自身的交往網(wǎng)絡(luò)，從而獲得更多的社會(huì)支持，形成積極向上的良好心態(tài)。

●優(yōu)化“邊緣戶”保障政策

一是制定相應(yīng)保障政策。有學(xué)者指出，對(duì)于城市救助，當(dāng)前和下一步發(fā)展的主要目標(biāo)應(yīng)該是提高標(biāo)準(zhǔn)、水平和擴(kuò)大救助對(duì)象規(guī)模，以擴(kuò)大城市社會(huì)救助的社會(huì)效益。[3]要針對(duì)邊緣戶政策不足的缺憾，嘗試補(bǔ)充一些基本生活保障政策。可借鑒杭州經(jīng)驗(yàn)，對(duì)包括低保、低保邊緣家庭在內(nèi)的城市低收入群體，進(jìn)一步充實(shí)其保障內(nèi)容。比如可參照低保戶醫(yī)療救助和子女教育救助政策，對(duì)邊緣戶也給予一定的醫(yī)療和教育救助。這樣在保障邊緣戶群眾享受一定政策的同時(shí)，可以緩解其“邊緣”心態(tài)，促進(jìn)其觀念的轉(zhuǎn)變。

二是要加強(qiáng)就業(yè)支持。與低保群眾相比，“邊緣戶”群體受教育程度、勞動(dòng)能力要相對(duì)好一些，有一定的社會(huì)流動(dòng)和上升空間。對(duì)他們而言，困難的根本解決之道在于提升就業(yè)能力，獲取更高的收入，進(jìn)而更好地融入社會(huì)。因此，對(duì)“邊緣戶”群體，政府要更加注重其就業(yè)能力建設(shè)，通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)、技能競(jìng)賽、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、小額信貸等方式，積極引導(dǎo)他們通過(guò)提高職業(yè)技能實(shí)現(xiàn)“換新碗”，[4]實(shí)現(xiàn)其職業(yè)的不斷升級(jí)，鼓勵(lì)其通過(guò)辛勤勞動(dòng)，努力增加自身收入，進(jìn)而爭(zhēng)取步入中等收入群體，從而從根本上擺脫困境。

參考文獻(xiàn)

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[2] 鐘一軍.拉動(dòng)社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)型的三駕馬車[J].中國(guó)民政，2018，（12）.

[3] 關(guān)信平.當(dāng)前我國(guó)城市貧困的新特點(diǎn)及社會(huì)救助改革的新方向[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2019，（4）.

[4] 潘時(shí)常，李志高等.城市困難群體精準(zhǔn)脫貧研究[J].江南論壇，2018，（8）.

作者簡(jiǎn)介

鐘一軍，中共泰州市委黨?？蒲刑幹v師，研究方向：社會(huì)保障和社會(huì)治理。

責(zé)任編輯 李冬梅