流域水環(huán)境治理“河長制”路徑的制度困境與反思*

李旭東

(西南政法大學 經(jīng)濟法學院，重慶 401120)

傳統(tǒng)水環(huán)境治理范式依賴自上而下的垂直行政權力結構和多部門的分工負責，存在多頭監(jiān)管、各自為政、權責不明的問題。為解決“九龍治水”、部門協(xié)同乏力的實踐困頓，“河長制”應運而生，在一定程度上突破了碎片化的部門治理格局。“一把手抓”的制度運行模式與“抓一把手”的考核問責機制對地方黨政領導形成有力的壓力傳導，倒逼職能部門履責?！昂娱L制”源于地方治水實踐，2008年江蘇省無錫市為應對太湖流域藍藻污染引發(fā)的供水危機，發(fā)布了《關于全面建立“河長制”全面加強河綜合整治和治理的決定》，這是一項地方政府的應急方案，具有典型的問題導向特征。隨后，云南省昆明市、浙江省為應對區(qū)域內(nèi)嚴重的水環(huán)境治理危機，相繼出臺相應的河長制方案。如云南省昆明市2010年出臺的《昆明市河道管理條例》第八條規(guī)定，“實行市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)級領導負責的河(段)長責任制”，并列舉河長主要職責；浙江省2013年出臺《關于全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境治理工作的意見》；鑒于地方河長制的實踐成效，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，河長制從地方應急方案正式上升為一項國家政策。

一、作為流域水環(huán)境治理制度創(chuàng)新的河長制

通過對河長法律地位及河長制功能的思考，能夠明晰制度的運行模式。而“流域”作為一個系統(tǒng)概念，從區(qū)域性河流管護著手并不能體現(xiàn)其整體性內(nèi)涵。還需要從河流治理擴展到流域治理，展開河長制對流域水環(huán)境治理的調(diào)適作用分析，確定河長制應對流域水環(huán)境治理的優(yōu)勢。

(一)河長的法律地位

對河長法律地位的思考，研究者觀點不一。戚建剛認為，河長是一個行政機關，而不是一個人，它有自己的辦公室并配備相應的職位[1]。史玉成認為，“河長”并不是獨立的行政主體概念，而是指代負有河湖保護和管理職責的黨政負責人[2]。從行政機關的產(chǎn)生條件來看，必須包含三個方面的特點：享有國家法律、法規(guī)或者規(guī)章授予的行政職權；是以自己的名義行使職權的組織；獨立承擔其行為產(chǎn)生的法律責任。首先，《水污染防治法》第五條規(guī)定，各級河長承擔組織領導工作。因此，河長發(fā)揮的主要是國家水環(huán)境治理權力運行中的協(xié)作配合功能，河長本身不享有具體的行政執(zhí)法權能。其次，與我國行政機關的具體設置不同，各級河長雖然配有河長辦公室，但是河長辦公室的領導人員并不是由河長擔任。河長制定決策，由河長辦公室協(xié)助實施，河長不具有相應的組織特性。因此，河長不具有行政機關地位。結合《意見》相關規(guī)定，河長是指享有組織領導河湖管護權力，履行相應職責的黨政負責人。

(二)河長制的功能定位

我國《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。因此，我國國家環(huán)境保護義務通過政府負責制得以實現(xiàn)。具體到水環(huán)境治理領域，也有相應的規(guī)范依據(jù)。如《水污染防治法》第四條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責。不過，我國水環(huán)境治理雖已確立了政府負責制，但對于政府責任的追究卻沒有明確的依據(jù)和對象。河長制的出現(xiàn)實際上是對水環(huán)境治理政府負責制的落實。河長由地方黨政領導，即政府負責人擔任，落實了具體的責任主體，通過嚴格的考核問責機制完善了責任追究依據(jù)。

《意見》指出，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l對河長制的規(guī)定基本沿用了《意見》內(nèi)容。因此，河長制的最大功能即為組織領導功能。從組織行為學來看，領導是影響和指引他人或組織在一定條件下實現(xiàn)其目標的行動過程。河長制具有相應的配套組織體系，河長領導職能的發(fā)揮需要依靠河長辦的協(xié)助作用。河長辦作為河長的辦事機構，承擔河長制具體工作，各涉水職能部門具體負責河流管護工作，落實河長及河長辦的交辦事項。因此，河長制的組織體系由各級河長、河長辦、河長制責任單位共同組成。而在河長制的領導功能之下，又具體劃分為組織協(xié)調(diào)功能與約束激勵功能。首先，河長制的組織協(xié)調(diào)功能。各級河長落實本區(qū)域內(nèi)的河流管護決策事項，組織落實河流管護的任務指標與問題解決，協(xié)調(diào)各涉水職能部門的具體工作。因此，河長制的實質(zhì)并不是對權力的集中，而是將分散各方的權力予以整合。河長負責落實河流管護工作的總體設計，具體的職權實施仍然需要由多方涉水職能部門落實，河長居中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉水職能部門的權力運行。其次，河長制的約束激勵功能。河長制采取嚴格層級考核問責體系，由上級考核下級?？己私Y果直接關系到地方黨政領導干部綜合考核評價，不合格者可能面臨約談、通報批評以及問責的后果，一些地方甚至采取“一票否決”制。因此，考核的剛性化使得河長制的約束激勵功能更多體現(xiàn)的是一種負向激勵，通過嚴格的責任追究驅(qū)動河長督促職能部門各司其職、協(xié)同工作。

(三)河長制對流域水環(huán)境治理的調(diào)適

1.構建流域水環(huán)境治理新格局

河長制出現(xiàn)的一個重要背景就是原有的制度能力難以有效應對日益嚴重的水環(huán)境危機[3]。河長制的出現(xiàn)突破了傳統(tǒng)流域水環(huán)境治理格局，實現(xiàn)了從權力零碎到權力整合的轉(zhuǎn)變，促進了區(qū)域之間的交流合作，帶動了社會主體的參與。具體表現(xiàn)在以下四個方面。一是，層級力量整合?！昂娱L治河”在本質(zhì)上體現(xiàn)了一種流域水環(huán)境資源整合的方案[4]。河長制的出現(xiàn)，對政府治水責任予以落實，各級河長對本行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負總責。而且，實行上級河長考核下級河長的方式，形成了自上而下的嚴格責任鏈條，有力推動了層級力量的整合。二是，部門力量整合。我國流域水環(huán)境治理職能分散在多個部門，由于部門利益關系不明晰，導致矛盾重重，嚴重影響到部門權力的合理分配與運轉(zhuǎn)。前文指出，河長制作用并不是將分散的權力集中一處，而是為了強化對各部門力量的整合。在河長制框架下，河長由地方黨政領導干部擔任，充分發(fā)揮了我國黨政體制在協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢[5]142。河長作為第一責任人對責任水域的管理、治理和保護進行組織、協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督，實現(xiàn)了水環(huán)境治理由“部門分散治理”向“首長負責、部門分工協(xié)作”轉(zhuǎn)變[6]。三是，跨區(qū)域交流合作。流域治理問題一般都表現(xiàn)為跨區(qū)域性，而由于參與治理的部門過多又無人協(xié)調(diào)，導致跨區(qū)域之間的部門溝通成為難題。河長制的誕生一定程度上解決了這一問題，河長作為其行政區(qū)域內(nèi)河流管護的主要負責人，實際上為跨區(qū)域治理搭建了一條互動的“橋梁”。不同區(qū)域內(nèi)的河長之間的交流較為方便，如多地開展河長制聯(lián)席會議，通過交流合作、分享信息、協(xié)同解決流域性水環(huán)境治理問題。四是，社會主體參與。各地在推行河長制的基礎上也在積極探索多元主體的參與，如設置民間河長。山東省青島市2017年4月發(fā)布的《青島市全面實行河長制實施方案》提出，充分發(fā)揮民間河長對河長制的監(jiān)督作用，通過招募、聘用等多種方式，擇優(yōu)選拔民間河長。福建省寧德市2019年12月發(fā)布的《寧德市河湖長制工作管理辦法(施行)》第二十八條規(guī)定，鼓勵各地創(chuàng)新開展黨員河長、百姓河長、社會志愿者等民間河長參與管河護河。設置民間河長不僅幫助地方政府緩解了財政與人事配置上的壓力，而且激活了多主體參與的動力，成為推動流域水環(huán)境公眾參與治理的有益經(jīng)驗。

2.考核問責機制的約束性效果彰顯

長期以來，經(jīng)濟建設作為地方主要發(fā)展任務，唯GDP論的考核機制使得地方政府偏重經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境利益，政府缺乏治理水環(huán)境的動力。而河長制的運行提高了政府治水積極性，其重要原因即為嚴格的考核問責機制?！兑庖姟分赋觯瑥娀娱L考核問責，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。因此，水環(huán)境治理成為地方政府領導的考核指標，地方唯GDP論問題得以改善。嚴格的考核問責對各級河長的工作形成有效的壓力傳導機制，推動河長從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變。一方面，河長制將治污責任明確分配給地方黨政一把手的做法，意在打破傳統(tǒng)環(huán)境治理責任主體模糊或缺失的痼疾，有利于解決地方政府的治污激勵問題及保證污染治理的行政資源投入[7]。通過負向激勵以及上級考核下級的方式，形成了嚴格責任鏈條，帶動地方政府水環(huán)境治理責任的有效落實。另一方面，河長制的考核問責機制實現(xiàn)對政府“注意力”的轉(zhuǎn)變，但是河長制的意義不局限于問責，而是通過問責形成倒逼協(xié)作的動力機制，驅(qū)動河長督促政府部門各司其職、協(xié)同工作[8]。

二、河長制應對流域水環(huán)境治理的制度困境

河長制作為流域水環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，推動了層級力量與部門力量的整合，改善了跨區(qū)域治理難題，提高了公眾參與水平。但是，仍存在政策依賴與立法滯后的抵牾、跨界流域治理的應對空白、部門合作化治理的實質(zhì)疏離、社會力量參與不足等法律與實踐困境。

(一)政策依賴與立法滯后的抵牾

河長制是基于地方實踐而產(chǎn)生的治水機制和制度范式，最初是一項應急方案[9]。從國家法治體系的構建來看，存在諸多非法治性的因素，主要表現(xiàn)為“河長制”沒有構建于現(xiàn)有的法律框架體系下，造成制度構建的法律依據(jù)欠缺[10]。河長制明顯的政治權威依賴使得其人治色彩濃厚，受到很多研究者的詰難，如王燦發(fā)曾指出，河長制本質(zhì)上仍屬于人治，它的推行和實際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個地方的黨政領導是否對水環(huán)境保護給予重視，是否愿意當“河長”[11]?！兑庖姟穼嵤┮院螅醒雽⒑娱L制的地方試點推行徹底引入全國推廣階段，旨在將河長制從應急性轉(zhuǎn)向常態(tài)化。雖然河長制從地方實踐上升為中央政策，但是因缺乏法律對權力與程序的規(guī)范，其又表現(xiàn)出“運動式”治理的特征，未能從“有效”向“長效”轉(zhuǎn)變。地方為推行河長制，既有采取出臺地方工作文件，也有采取制定地方性法規(guī)的方式。從出臺工作文件的地方來看，以遼寧省為例，2018年2月，中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳發(fā)布的《遼寧省河長制實施方案》指出，為認真貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈關于全面推行河長制的意見〉的通知》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)〈關于在湖泊實施湖長制的指導意見〉的通知》等文件精神……制定本實施方案。以中央文件為指導公布的實施方案，體現(xiàn)出明顯的政策依賴傾向，由此推行的河長制在內(nèi)容上和程序上均表現(xiàn)出合法性不足問題。從制定法規(guī)的地方來看，如《浙江省河長制規(guī)定》，該規(guī)定沒有表明其制定的法律依據(jù)。如2018年發(fā)布的《海南省河長制湖長制規(guī)定》第一條指出，根據(jù)有關法律法規(guī)，結合本省實際，制定本規(guī)定。雖然采用模糊性表述，實際上也體現(xiàn)出法律依據(jù)不足的問題。再如2020年發(fā)布的《重慶市河長制條例》第一條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》等法律、行政法規(guī)，結合本市實際，制定本條例。不過《水污染防治法》雖將河長制納入法律體系當中，提高了河長制的效力層級，但由于條文內(nèi)容較為原則，欠缺相應的具體職責及運行程序規(guī)范，實踐操作性不強。而且《水污染防治法》主要針對水環(huán)境保護的一個方面，不能與河長制的設立目標完全對應。因此，《水污染防治法》不能成為地方立法的直接依據(jù)。地方推行河長制的方式，表現(xiàn)出與法制統(tǒng)一原則相違背的問題。地方立法自由度高，不利于中央對地方的管控，央地立法中的利益關系處于矛盾狀態(tài)。

(二)流域跨界治理的應對空白

1.河長制的治理“碎片化”問題

實際上，河長制的作用更多體現(xiàn)在應對行政區(qū)域內(nèi)的河流治理問題，忽視了流域河流的有機性、流動性、一體性[12]。曹新富指出：“河長制雖然是我國流域治理的一項重要制度創(chuàng)新，但未能超脫流域?qū)俚刂卫淼姆懂??！盵5]141一方面，河長制的確立雖然落實了地方政府的水環(huán)境治理責任，但是也僅強調(diào)各級河長對本行政區(qū)域的河流管護工作負責，無論《意見》還是《水污染防治法》都未涉及跨區(qū)域合作的機制安排；另一方面，河長考核依靠的是自上而下的單維度考評機制，考核指標是某一行政區(qū)域內(nèi)的河流治理結果，缺乏針對流域整體性治理結果的考核，實際上仍表現(xiàn)為一種人為的“切割式”管理模式。

省級黨政領導擔任省域內(nèi)總河長的做法，能夠有效統(tǒng)籌省域內(nèi)各級政府間及政府部門間協(xié)同合作治水，省內(nèi)跨域聯(lián)動方便。然而，流域整體性特點決定流域水環(huán)境的治理目標不能限于各省級行政區(qū)域內(nèi)部，需要立足于系統(tǒng)觀和整體觀的視角，關注跨省域治理問題。實際上中央早已認識到府際流域水環(huán)境治理的重要意義，也探尋過協(xié)調(diào)府際利益關系，促進政府間合作的機制。如2003年由海河水利委員會牽頭，會同北京、天津、河北等地水利廳(局)共同簽訂了《海河流域水協(xié)作宣言》，其中涉及多處關于水環(huán)境治理方面的內(nèi)容。但是由于缺少必要的法律支撐和行政強制力保障，該宣言的實際成效較差，僅能解決一些應急性問題，缺乏長效性與前瞻性。另外，水污染的府際轉(zhuǎn)移同時也帶來府際利益沖突，受益方應當給予受損者補償。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部和水利部聯(lián)合發(fā)布的《關于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制的指導意見》的規(guī)定，引發(fā)跨省級行政區(qū)域水污染糾紛的，相關省級政府按照法律法規(guī)和生態(tài)損害賠償制度等有關規(guī)定，組織采取資金補償為主的方式協(xié)商解決。不過其適用范圍限于突發(fā)水污染事件，并沒有形成府際流域水污染補償?shù)某B(tài)機制。所以，河長制仍存在治理區(qū)域碎片化問題，無法解決流域生態(tài)環(huán)境的整體性與行政分割性治理的矛盾，跨域合作困難[13]。

2.河長制與流域管理機構的關系不明

在河長制確立之前，我國已經(jīng)在重要流域設立了流域管理機構，但是河長制出現(xiàn)后并沒有對二者的關系與銜接予以規(guī)范。具體表現(xiàn)為，首先，《水法》規(guī)定國家在重要江河湖泊設立流域管理機構，負責水資源的統(tǒng)一監(jiān)管。我國目前已設立七大流域管理機構，且均為跨區(qū)域管理機構。河長主要負責本行政區(qū)域內(nèi)的河流治理工作，對跨界流域治理的規(guī)范依據(jù)不足。這就造成了河長與流域管理機構之間的職能范圍差異，流域治理如何做好多地河長與流域管理機構的配合，尚未有明確規(guī)定。其次，《意見》實施方案中規(guī)定河長制的推行需要流域管理機構的參與，但是對流域管理機構的工作要求規(guī)定較為模糊，定位不明，僅指出流域管理機構“要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、監(jiān)測等作用”。實踐中，如長江水利委員會主要執(zhí)行水利開發(fā)、工程建設和防災減災等職能，并不具備水量與水質(zhì)、地表水與地下水統(tǒng)一管理的權力[14]。由此看來，流域管理機構與河長在工作職責上如何做好協(xié)同配合，尚未形成統(tǒng)一的意見。當河長與流域管理機構的權力運行發(fā)生沖突時，如何解決二者的沖突，也是需要進一步考慮的難題。最后，《意見》雖指出流域管理機構在河長制運行中發(fā)揮的作用，卻沒有對其作用范圍予以細化，二者職權仍存在交叉問題。

(三)部門合作化治理的實質(zhì)疏離

1.河長職責有向水行政主管部門轉(zhuǎn)移的危險

《意見》指出，縣級以上河長設置相應的河長辦公室，河長制辦公室承擔河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。因此，河長辦公室作為河長制的工作機構，發(fā)揮協(xié)助河長行使具體管理職權的功能。但是，地方河長辦公室的組成人員由水行政主管部門抽調(diào)。如遼寧省葫蘆島市2017年出臺的《關于設立三級總河長及河長和設置兩級河長制辦公室的實施意見》規(guī)定，河長辦公司主任由水行政主管部門人員擔任，副處級專職人員由水利局內(nèi)部調(diào)劑，兼職副主任由水利部門人員和其他部門人員擔任?？梢?，雖然河長制力圖構建新型水環(huán)境管理制度，但是其實際運行仍需要依賴傳統(tǒng)涉水部門的力量，權力配備體現(xiàn)出一種應急導向。更有甚之，部分地方將河長辦公室直接掛靠到水行政主管部門名下，無論是組織體系還是人員配置都依賴水行政主管部門的具體安排。無疑會讓人產(chǎn)生河長辦公室隸屬于水行政主管部門的錯誤認知，地方若無法處理好組織體系間的關系，很容易造成河長職責向水行政主管部門轉(zhuǎn)移的危險。

2.各部門間形式性合作問題

一則，基于前文分析，作為河長制工作機構的河長辦公室，其組成人員主要從其他職能部門抽調(diào)。河長辦公室協(xié)助河長負責對各部門權力予以整合，發(fā)揮居中協(xié)調(diào)的作用。雖然從各職能部門抽調(diào)的做法能加快河長辦公室在全國范圍的成立，但是河長辦公室的領導職位由涉水職能部門人員擔任的做法，實際上對職能部門的權力配置進行了重新安排，有可能擴大某一部門的職權，容易引起部門間的利益糾紛。二則，河長制雖然將治理責任上移，但是治理的具體職能仍然向下落實，依靠多部門分散管理的多頭治理模式?jīng)]有改變，各職能部門的職權范圍也沒有從根本上發(fā)生變化，部門間職能交叉和責任邊界模糊問題并沒有因河長制的出現(xiàn)而根除?！袄?，根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)保部門負責企業(yè)排污總量許可，水利部門負責企業(yè)入河排污口設置，行政首長也無權協(xié)調(diào)兩個部門的法定職能，這就在客觀上造成不少河流接納的污水總量超過其納污能力，區(qū)域水功能區(qū)限制納污難以協(xié)調(diào)落實?！盵15]三則，河長制運行中，河長對水環(huán)境治理設置了相應數(shù)據(jù)指標，職能部門要在各自職權范圍內(nèi)完成任務指標。但是，由此產(chǎn)生的問題是，各部門都以完成預設任務為目的，部門合作完全依靠河長責任倒逼下的協(xié)調(diào)，是一種消極的、被動的合作形式，部門協(xié)同缺乏內(nèi)在動力。而且，數(shù)據(jù)指標導向下，各部門也能以完成部門數(shù)據(jù)指標為由規(guī)避未達成流域整體性治理目標的責任。河長制下的流域治理仍存在部門間形式性合作而實質(zhì)性疏離問題。

(四)河長考核的外部監(jiān)督缺失

《意見》規(guī)定，河長考核采取上級考核下級的方式。地方河長制基于《意見》相關規(guī)定，對河長采取的基本都是內(nèi)部考核措施，考核主體見表1。

表1 地方河長制考核主體(部分)

如表1所示，地方河長制的考核主體包括環(huán)保部門、河長辦公室、河長及當?shù)厝嗣裾龋憩F(xiàn)為行政部門的自我考核。而且《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》也規(guī)定問責主體主要是紀律監(jiān)察部門、組織部門。因此，河長制的問責主體仍限于同體機關和黨政部門，缺乏有效的外部監(jiān)督力量。就社會主體監(jiān)督而言，流域水環(huán)境治理過程中，政府處于主動地位，社會公眾則是處于被動地位。由于信息不對稱、權利缺失、能力不足等原因，社會公眾很難參與到政府對流域水環(huán)境的治理環(huán)節(jié)，對政府工作的監(jiān)督也缺乏必要的法律依據(jù)和程序指導，其環(huán)境利益的維護實際上完全受制于政府意志?！兑庖姟冯m提出“加強社會監(jiān)督”的相關要求，但是規(guī)定措施的實效性不強。其一，欠缺合法有效的渠道對內(nèi)部考核行為展開監(jiān)督，通過各地豎立的河長公示牌撥打河長熱線舉報河湖環(huán)境污染的行為本質(zhì)上只是對水環(huán)境問題的反映，并不能直接干預到對河長的考核。其二，社會監(jiān)督的效力得不到保障。“公眾參與的意義在于公眾的意見應受到?jīng)Q策部門的尊重，公眾的意見必須得到?jīng)Q策部門的反饋。”[16]但是《意見》沒有針對社會監(jiān)督做出強制性的反饋規(guī)定，亦欠缺對社會監(jiān)督的處理程序規(guī)定。

四、完善河長制以推動流域水環(huán)境良治與長治

(一)強化河長制的法律支撐

囿于河長制的政治權威依賴，其人治色彩仍然存在，因而借由立法的方式以減少這些人治因素具有相當程度的必要性[17]。目前來看，雖然“河長制”在《水污染防治法》中得以確定，部分省份也展開對河長制的地方性立法。但是《水污染防治法》的規(guī)定較為原則，無法為地方立法提供必要的指導。另外，河長制是涉及水資源保護、水污染防治等多方面的綜合性水環(huán)境治理制度。而《水污染防治法》旨在防治水污染，保護水生態(tài)，只是從一方面保護水環(huán)境。因此，僅在《水污染防治法》規(guī)定不能將河長制的職權范圍全面覆蓋，仍需要通過其他專門立法予以彌補?？紤]到流域的特殊性，地方區(qū)域性立法難以解決流域性問題，仍需推動流域級立法進程?；诖?，在中央立法層面，提出兩種改進策略。其一，修訂《水污染防治法》，對河長制中涉及水污染防治的相關內(nèi)容予以細化。并且修訂《水法》，將河長制中除水污染防治外的內(nèi)容在《水法》中予以規(guī)定?！端ā芳啊端廴痉乐畏ā返男薷膬?nèi)容應當涉及河長的法律職權、責任追究等普遍性內(nèi)容，而對治理方式、工作職責、考核方式等予以原則性或模糊性規(guī)定，意在起到對地方立法提供上位法依據(jù)的作用。其二，制定專門的行政法規(guī)，如制定《河長制條例》。相較于第一種方法，專門的行政法規(guī)能解決立法分散化的問題，雖然效力層級不及法律，卻也能夠?qū)Φ胤搅⒎ㄌ峁┥衔环ㄒ罁?jù)。在流域立法層面，如今《長江保護法》已經(jīng)出臺，借鑒《長江保護法》的立法經(jīng)驗，應當有序推進黃河、淮河、海河等重要流域的專項立法。在地方立法層面，參照浙江省、江西省的做法，不同地方針對區(qū)域或流域特點，需要在不違背法律或行政法規(guī)的基礎上制定相應的地方性法規(guī)，明確實施細則及配套方案。流域內(nèi)的各省之間應當做好地方協(xié)同立法，將流域水環(huán)境整體性治理作為目標，與相應流域立法內(nèi)容相一致。推進中央綜合性立法、流域?qū)ｍ椓⒎ā⒌胤絽^(qū)域立法的協(xié)同，形成完備的流域治理河長制立法體系，健全制度的法律支撐。

(二)完善生態(tài)補償機制與流域管理機構職能

1.完善流域生態(tài)補償機制

流域相關地區(qū)由于發(fā)展基礎和經(jīng)濟水平不同，其利益需求出發(fā)點也不同，對流域治理保護著重點也不同，流域上下游和城市間關系協(xié)調(diào)復雜[18]?！兑庖姟分赋觯诩訌娝h(huán)境治理中，積極推進建立生態(tài)保護補償機制。流域生態(tài)補償?shù)暮诵氖抢嫫胶鈁19]，從表面來看，流域生態(tài)補償僅涉及到上下游政府之間，但是，上下游政府間的自主協(xié)商往往傾向于追求自身利益最大化，可能演化為跨界的流域生態(tài)補償博弈。因此，流域生態(tài)補償需在中央?yún)f(xié)調(diào)下進行，通過完善流域生態(tài)補償?shù)姆蓹C制，從臨時性政策演化為常態(tài)性機制，并對政府間補償協(xié)議的內(nèi)容予以約束，使得協(xié)議內(nèi)容與國家流域水環(huán)境治理目標相一致?？紤]到流域治理需要上下游政府間的合作，在流域生態(tài)補償中還應引入激勵約束機制，省政府負責對省內(nèi)跨市(縣)流域內(nèi)的生態(tài)補償?shù)募罴s束機制予以規(guī)范，中央政府對跨省流域生態(tài)補償進行財政激勵與責任約束。

2.完善流域管理機構職能

流域管理機構的設立是區(qū)域治理與流域治理相結合最具代表性的發(fā)展結果，而河長制推進沒有解決跨行政區(qū)域，尤其是跨省河流的統(tǒng)一管理問題。各省河長僅對其行政區(qū)域內(nèi)的河流管護負責，對跨省河流的監(jiān)管存在漏洞。而流域管理機構，實行的是流域統(tǒng)一管理，能夠彌補河長制的不足，為府際間的對話與協(xié)作提供平臺。但是二者在河流管護中的合作卻受到阻礙，存在協(xié)同難題，具體表現(xiàn)為權力范圍差異、運行沖突與職能交叉等三個方面。首先，針對權力范圍差異、運行沖突的難題。二者矛盾集中在跨省河流管理方面，鑒于此，應以流域管理機構為牽頭，組織建立流域管理機構與跨區(qū)域河流各省河長辦公室的溝通協(xié)調(diào)機制。如設置聯(lián)席會議，針對跨省流域管護糾紛展開直接交流合作。建立流域治理信息共享平臺，保證流域管理機構與河長辦公室在流域治理方面的信息公開，互相接受監(jiān)督。其次，針對職能交叉難題。流域管理機構的工作職責依據(jù)水法、水污染防治法等相關法律法規(guī)，河長職責依據(jù)的則是《意見》規(guī)定及部分地方性法規(guī)。從二者工作職責的法律依據(jù)來看，明顯是流域管理機構具有更高效力層級保障?！兑庖姟酚种赋隽饔蚬芾頇C構在河長制運行中發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、監(jiān)測等作用，卻沒有對其作用范圍予以細化，二者職能仍存在交叉問題。因此，一方面要保證河長職能具有效力高的法律依據(jù)，如立法支撐。另一方面，要對流域管理機構的職能進行細化，去除其與河長制的職能重疊部分，將其工作重心放在彌補河長制在跨省流域水環(huán)境治理方面的盲區(qū)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

(三)健全各部門協(xié)同治理機制

首先，設置部門權力清單，合理劃分部門權限。各涉水職能部門是流域水環(huán)境治理責任落實的主體，各部門履責效果直接影響到水環(huán)境治理成效，也是檢驗河長制效果的重要指標。由于政府部門在一個或多個特定職能領域的決策會影響其他政府部門或其他職能，權力劃分或分配不合理會使各部門之間陷入集體行動困境[20]。為解決部門間利益沖突，協(xié)調(diào)部門關系，必須明晰各自權責，避免權力交叉和責任推諉。河長制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉水部門工作安排，應當從法律層面明確職能部門的權力范圍，對主要職能部門，如水利、環(huán)保、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等，列舉各自在流域水環(huán)境治理中的權力清單。

其次，協(xié)調(diào)河長辦公室與各部門關系。河長辦公室作為河長制工作機構，負責執(zhí)行河長決策，發(fā)揮的是協(xié)調(diào)各部門的作用，必須明確河長辦公室獨立于各部門的地位，合理區(qū)分它們的關系。另外，為解決河長職能向水利部門轉(zhuǎn)移的問題，對于河長辦公室的組成人員也需要合理分配。對于領導職位，應該根據(jù)不同區(qū)域的流域治理需要，從不同部門抽調(diào)骨干人員。而且，為便于人事管理，避免職位沖突，對于正職副職的選任也應當注意與被抽調(diào)人員的原職相匹配。比如主要問題是水污染治理，就應該由環(huán)保局長擔任辦公室主任，副主任可以從交通、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等涉水部門的副職中均勻抽調(diào)；如果主要問題集中在水資源保護上，則應該由水利局局長擔任主任等。對于其他內(nèi)部人員配置，也要注意從職能部門抽調(diào)的比例不能過高，河長辦公室屬于常設機構，僅靠從職能部門抽調(diào)人員只能滿足“一時之需”，并不能保證河長辦長期有效運作，還可能影響相關職能部門常規(guī)工作的開展[21]。因此，對于除領導職位外的工作人員配置仍需汲取“新鮮血液”，這樣既能保證人事匹配，亦能緩解各職能部門因人員流動帶來的壓力。

最后，完善部門協(xié)作機制。部門間最復雜的關系即為利益關系，各部門基于利益本位的思考是導致部門合作疏離的重要原因。推動部門合作，要將水環(huán)境治理從職責導向轉(zhuǎn)為目標導向。河長制下各職能部門在各自權限范圍內(nèi)承擔責任，是典型的職責導向。由于各部門職責不明晰、存在交叉等問題的影響，各職能部門在遇到事故時考慮的則是如何規(guī)避推卸責任。因此，必須強調(diào)職能部門的目標導向，在明確各部門職權的前提下，統(tǒng)一流域水環(huán)境治理的目標，對未完成治理目標的區(qū)域，分別追究各職能部門的責任。目標導向提供部門合作的內(nèi)在約束動力，流域內(nèi)還可通過部門聯(lián)席會議等程序為部門合作提供有效平臺，推動部門聯(lián)合執(zhí)法。

(四)加強河長考核的外部監(jiān)督

河長制有效性取決于強大的地方領導，如果得不到適當?shù)闹坪?，可能會帶來暫時的污染控制改善，但會造成長期的社會和政治問題[22]。河長考核問責機制是典型的體制內(nèi)考核措施，表現(xiàn)出強內(nèi)部監(jiān)督狀態(tài)，但是僅依靠內(nèi)部監(jiān)督無法有效監(jiān)督內(nèi)部權力瑕疵，是權力運行不透明的表現(xiàn)，欠缺必要的外部約束力。因此，要健全河長考核的外部監(jiān)督力度，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結合的制約機制。首先，規(guī)范監(jiān)察機關監(jiān)督。2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺，使得監(jiān)察工作正式納入國家法律規(guī)范軌道，發(fā)揮監(jiān)察部門的監(jiān)督作用能夠嚴格河長考核程序，提高行政公信力。其次，規(guī)范權力機關監(jiān)督，即發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。人大通過政府做工作報告的方式實現(xiàn)監(jiān)督問責，重點考查河長在河湖環(huán)境治理方面的資金投入、本地區(qū)主要問題解決情況、河湖環(huán)境改善情況等。最后，規(guī)范社會主體監(jiān)督。一方面要加強公眾監(jiān)督。通過拓寬信息知情渠道，搭建信息公開平臺，允許公民個人、社會組織參與對河長考核的監(jiān)督，明確對社會主體意見的反饋規(guī)定，對其意見及反饋情況予以公示。另外，也可通過獎勵舉報等正向激勵措施，提高社會主體的參與積極性；另一方面可以引進第三方評估機構。水環(huán)境治理結果的好壞涉及到許多技術性評估指標，公眾監(jiān)督往往存在專業(yè)性不足的問題。因此，可以通過引入專業(yè)的第三方評估機構，從專業(yè)層面對水環(huán)境改善情況進行評估，評估報告應當公開。既能幫助公眾拓寬認知，也有利于提高河長考核的公正與效率。