我國城市生活垃圾管理政策的變遷邏輯
——基于歷史制度主義視角

文/李夢瑤(四川大學(xué),四川成都 610065)

內(nèi)容提要:隨著經(jīng)濟的快速增長和城市化進程的加快,我國產(chǎn)生了數(shù)量龐大且分類粗糙的生活垃圾并面臨著嚴峻的生活垃圾處理問題,為解決這些問題改革開放以來我國政府先后頒布實施了一系列關(guān)于城市生活垃圾管理的政策。我國城市生活垃圾管理政策經(jīng)歷了起步探索、漸進變遷、調(diào)整發(fā)展、全面推進四個階段,體現(xiàn)了責任由政府向全社會轉(zhuǎn)移,管理階段由末端減量向全過程治理變遷的特征,從結(jié)構(gòu)性變遷來看,黨的執(zhí)政理念、城市發(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)保組織的探索和相關(guān)學(xué)者的呼吁為政策變遷提供了動力;從歷史性變遷來看,我國城市生活垃圾管理政策的歷史變遷出現(xiàn)路徑依賴現(xiàn)象和強制分類的關(guān)鍵節(jié)點。未來我國在城市生活垃圾管理上需進一步明確根本原則,細化政策內(nèi)容,政府找準定位,并實現(xiàn)公眾有效參與。

一、問題的提出與分析框架

(一)問題的提出

在人口基數(shù)龐大和快速城鎮(zhèn)化的中國,伴隨著社會生產(chǎn)力的提高和消費主義的盛行,城市居民制造了數(shù)量龐大且分類粗糙的生活垃圾。十年間中國僅垃圾清運量就已從2010年的15804.8萬噸增加到2019年的24206.2萬噸,生態(tài)環(huán)境和人類繁榮消費之間的矛盾愈發(fā)突出。與此同時,中國的垃圾無害化處理和資源化再利用能力卻沒有完全跟上垃圾產(chǎn)量的增長,在2019年城市生活垃圾無害化處理量為24012.8萬噸,同比增長6.2%,衛(wèi)生填埋10948.0萬噸,占45.6%,焚燒12174.2萬噸,占50.7%,其他890.6萬噸,占3.7%[1],發(fā)改委、住建部印發(fā)的《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》中提到2025年底全國城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右。相較于西方發(fā)達國家,我國的垃圾焚燒量略超過衛(wèi)生填埋量,占比較低、生活垃圾資源化利用程度不高。為了解決城市生活垃圾問題,緩解“垃圾圍城”的困境,實現(xiàn)可回收垃圾的資源轉(zhuǎn)化,改革開放后政府逐步出臺了一系列管理政策。

城市生活垃圾是指城市地區(qū)廢棄的、由當?shù)卣占吞幹玫睦?長期以來一直對環(huán)境質(zhì)量和人類健康構(gòu)成威脅[2]。從生命周期的角度分析,城市生活垃圾處理的4R原則為源頭減量(Reduce)、再使用(Reuse)、回收(Recycle)、再生(Regenerate)[3]。目前國內(nèi)學(xué)者從不同視角切入我國城市生活垃圾管理政策的研究,一是對國內(nèi)外各地生活垃圾管理的經(jīng)驗性研究,例如分析日本、韓國、德國、美國等國家的先進經(jīng)驗[4][5][6][7],國內(nèi)上海、北京、廣州等城市生活垃圾管理的問題和對策[8][9][10];二是著眼于城市生活垃圾管理及分類政策本身,如從政策變遷[11]、政策擴散[12][13]、政策過程[14]、制度創(chuàng)新[15]等角度進行具體分析?，F(xiàn)有研究成果大都集中在管理現(xiàn)狀、問題與對策及某項具體政策的分析上,缺少以歷史演進脈絡(luò)來分析我國城市生活垃圾管理政策變遷的探索。因此本文基于歷史制度主義的分析框架,從整體上把握我國生活垃圾管理政策的階段變遷和演進邏輯,并總結(jié)歸納變遷中的關(guān)鍵要素。

(二)歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義是新制度主義中的重要流派之一,總的來說,新制度主義強調(diào)制度(規(guī)則、規(guī)范)對人們行為選擇的制約作用。新制度主義主要回答了三個問題:(1)哪種政治制度最可能導(dǎo)致“好”的政府和社會關(guān)系?(2)怎樣理解政治制度安排的多樣性?(3)不同政治制度中的政治行為、政治權(quán)力和政治過程會存在哪些差異?同時歷史制度主義將新制度主義中關(guān)注的政治問題進行了聚焦,從制度所處的社會環(huán)境出發(fā),分析制度是如何產(chǎn)生、發(fā)展、變化的,同時理解制度本身如何對政治現(xiàn)象產(chǎn)生作用[16]。歷史制度主義通過對政策階段的合理劃分來梳理其制定、調(diào)整、規(guī)范的動態(tài)變遷過程,展現(xiàn)其演變的復(fù)雜關(guān)系和邏輯,并將關(guān)鍵行動者納入政策演進的框架中。不同于歷史學(xué)科的古往今來、宏大敘事,歷史制度主義其“大視角,小切口”的特征尤其適用于中觀層面的分析。

具體來說,對于制度產(chǎn)生、發(fā)展和變化的變遷過程,歷史制度主義在制度變遷層面形成了特有的結(jié)構(gòu)觀和歷史觀,對應(yīng)結(jié)構(gòu)分析范式和歷史分析范式兩種重要的理論分析范式。歷史制度主義的結(jié)構(gòu)分析范式強調(diào)的是各政治變量之間的結(jié)構(gòu)或者說變量之間的排列方式[17],主要體現(xiàn)在宏觀層面的國家制度安排,中觀層面的經(jīng)濟、利益、意識形態(tài)和思想觀念等和微觀層面的制度主體、制度客體及其他受制度影響的主體行為[18]。歷史制度主義的歷史分析范式認為任何制度都會受到歷史的影響和制約而發(fā)生歷史性變遷,通過政治制度中的“路徑依賴”和“關(guān)鍵節(jié)點”實現(xiàn)“路徑依賴”是指系統(tǒng)自身存在的一種自我強化趨勢,這種趨勢使得制度沿著固定線路發(fā)展行進而不會選擇改變,主要包括學(xué)習效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期等[19]。包含經(jīng)濟危機、重大疫情、自然災(zāi)害等在內(nèi)的“關(guān)鍵節(jié)點”指的是突發(fā)性的、劇烈的外部沖擊,此類事件使得制度偏離其原有的發(fā)展軌道,從而產(chǎn)生重大的制度變遷[20]。

本文立足于歷史制度主義的分析框架,運用北大法寶法律數(shù)據(jù)庫,以“垃圾”“固體廢棄物”等關(guān)鍵詞檢索相關(guān)政策和法律,結(jié)合各級政府的相關(guān)政策文件,對我國城市生活垃圾管理政策的轉(zhuǎn)變進行總結(jié)和梳理,嘗試回答其經(jīng)歷了幾個階段,變遷的路徑依賴關(guān)鍵節(jié)點是什么等問題?變遷的源泉動力有哪些?

二、演進邏輯:我國城市生活垃圾管理政策的歷史變遷

“垃圾圍困”的嚴峻形勢已經(jīng)對河流、地下水和土壤造成了嚴重的污染,破壞了生態(tài)環(huán)境,生活垃圾管理由于與環(huán)境和人民生活息息相關(guān),已成為我國政府十分關(guān)注的問題[21]?？偟膩碚f,有兩條主線貫穿我國城市生活垃圾管理政策的演變:一是管理責任的轉(zhuǎn)移,二是管理階段的擴展,沿著這兩條主線,我國生活垃圾管理大致可以劃分為四個階段。表1展示了從1979年至今我國在城市生活垃圾管理上的部分法律法規(guī)和政策文件。

表1 我國關(guān)于生活垃圾管理的相關(guān)文件

(一)起步探索階段(1979年-1999年):注重城市環(huán)境衛(wèi)生管理

1979年9月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》提到要積極防治包括城市生活垃圾在內(nèi)的廢氣、廢水、廢渣、粉塵等污染源對環(huán)境的污染,1982年12月頒布了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例(試行)》,以此為起始點,我國進入了注重城市環(huán)境衛(wèi)生管理的起步探索階段。城市生活垃圾管理從規(guī)定廢棄物處理和收運的責任主體開始,規(guī)定城市生活垃圾和糞便的收集、運輸、處理由市容衛(wèi)生部門實行統(tǒng)一管理。1993年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第四條指出國務(wù)院和各級人民政府建設(shè)行政主管部門統(tǒng)籌城市生活垃圾管理工作,城市人民政府市容衛(wèi)生行政主管部門負責城市生活垃圾的監(jiān)督管理工作。1996年實施的《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》也提到城市人民政府應(yīng)當配套建設(shè)垃圾清掃、收集、貯存、運輸、處理設(shè)施[22]。從生活垃圾產(chǎn)生到處理的生命周期來看,此時政府對生活垃圾的管理屬于產(chǎn)生后的末端治理,著眼于消除生活垃圾中的有害成分,對生活垃圾資源化再利用沒有做出過高要求。如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例(試行)》要求對垃圾日產(chǎn)日清,糞便及時清運,消滅垃圾和糞便中的有毒成分。

這一階段的部分生活垃圾管理政策仍包含在城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理政策中,政策主要把提高全社會對環(huán)境衛(wèi)生的重視放在首位,注重控制垃圾總量的增長,對生活垃圾產(chǎn)生后的收集、中轉(zhuǎn)、運輸、處理環(huán)節(jié)進行了詳細的規(guī)定,屬于垃圾產(chǎn)生后的末端治理。對市容環(huán)境衛(wèi)生部門統(tǒng)一管理和地方人民政府建設(shè)配套設(shè)施的職責要求,都強調(diào)了各級政府單一主體在當?shù)厣罾幚砗唾Y源化再利用中的包辦作用,同時從頒布政策的主體為建設(shè)規(guī)劃部門也可以看出當時我國對垃圾管理工作的認知仍停留在管理體系構(gòu)建和城市市容清潔層面。

(二)漸進變遷階段(2000年-2007年):分類初步嘗試和產(chǎn)業(yè)化改革

2000年發(fā)布實施的《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》確定了北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林8個試點城市,首先在試點城市實施廢電池、廢紙和廢塑料的分類和回收,開啟了中央層面開啟城市生活垃圾分類試點的序幕,預(yù)示著中國對生活垃圾分類的初步嘗試,隨后2004年頒布的《城市生活垃圾分類及其評價標準》為我國生活垃圾的分類回收和減量化提供了可操作化的標準,但此時的垃圾分類不作為當時的工作重點,僅作為政策試點工具出現(xiàn)且推行度有限,顯示出中央對地方實踐的創(chuàng)新鼓勵和小范圍的試點實驗,當時的主要管理思路并未轉(zhuǎn)到源頭減量防治的垃圾分類工作上來。

與此同時,生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的改革也在進行。在計劃經(jīng)濟體制下,所有的生活垃圾管理活動都作為一種公共服務(wù)由政府直接提供,但這可能會導(dǎo)致兩個弊端:一是政府需要投入大量的財政資金用于支付生活垃圾的管理費用,二是企業(yè)和公眾沒有激勵和動力來參與到生活垃圾管理中來。隨著市場機制在中國經(jīng)濟中扮演的角色愈加重要,生活垃圾處理上也開始出現(xiàn)了市場成分[23]。我國在生活垃圾處理上的產(chǎn)業(yè)化探索最早可追溯到二十世紀九十年代,在當時社會主義市場經(jīng)濟體制初步確立,政府無力負擔垃圾處理行業(yè)的大規(guī)模投資,環(huán)衛(wèi)設(shè)施和設(shè)備嚴重不足,一定程度上影響城市的生活環(huán)境和投資環(huán)境的背景下,我國的城市生活垃圾管理開始了產(chǎn)業(yè)化的探索。1992年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問題幾點意見的通知》中鼓勵單位和個人成立專業(yè)化服務(wù)公司來經(jīng)營生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運和處理項目;在生活垃圾管理上逐步向企事業(yè)單位和居民收費。但生活垃圾產(chǎn)業(yè)化改革的正式開始是以2002年9月原國家計委、原建設(shè)部、原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》為標志的,其中提到要切實推進城市垃圾處理項目建設(shè)、進行市場化改革,具體做法有鼓勵各類所有制成分參與投資和經(jīng)營,鼓勵社會投資主體采用特許經(jīng)營方式或合資建設(shè)垃圾處理設(shè)施[22]。自1996年頒布以來到2004年12月21日第一次修訂了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》,一項重要的變化就是擴大生產(chǎn)者責任,在上一版本中只規(guī)定了企業(yè)在生產(chǎn)過程中的責任,而修訂后的版本將商品的消費和處置囊括在內(nèi)強調(diào)在垃圾管理整個生命周期中生產(chǎn)者的責任[24]。

這一階段的政策變遷主要體現(xiàn)在:一是實行部分城市生活垃圾分類試點,推行垃圾處理收費制度,嘗試在生活垃圾處理服務(wù)上向居民收費,二是在生活垃圾處理行業(yè)引入市場機制、吸納國內(nèi)外投資者,促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。在這一階段,生活垃圾處理的責任主體雖然仍是各級政府,但已呈現(xiàn)出部分向企業(yè)和居民轉(zhuǎn)移的趨勢,逐漸開始著眼于發(fā)揮市場和社會的力量,組織和個人可以興辦垃圾服務(wù)專業(yè)化公司,居民需對廢電池、廢紙和廢塑料進行分類,為生活垃圾服務(wù)付費,企業(yè)和居民被納入生活垃圾處理的進程環(huán)節(jié)。此時的公眾參與以鼓勵為主,鼓勵公眾環(huán)保消費,提倡公眾養(yǎng)成勤儉節(jié)約、量入為出的生活方式,提高公眾對生活垃圾回收利用的積極性等[25]。

(三)調(diào)整發(fā)展階段(2008年-2015年):從源頭減量和綜合利用

隨著城市生活垃圾量的激增和處理技術(shù)的進步,我國開始重視生活垃圾的全階段、全過程的管理,生活垃圾處理的重點從無害化轉(zhuǎn)為減量化,在責任的構(gòu)成上更大程度上向全社會傾斜。此階段面對衛(wèi)生填埋土地的緊缺,很多大城市開始了垃圾焚燒廠的建設(shè),但多地的建設(shè)遭到了附近居民的反對,出現(xiàn)了如2009年廣州市番禺區(qū)居民反對建垃圾焚燒廠等一系列鄰避沖突事件,因此該階段要處理的一個重要問題就是如何處理好垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)和公眾反對情緒之間的矛盾,故此時出臺的政策轉(zhuǎn)向了對源頭防治工作的重視,一方面通過呼吁生活垃圾從源頭分類來調(diào)動公眾的環(huán)保意識,另一方面通過完善信息公開等制度設(shè)計吸納公眾參與。

2008年通過的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》以法律形式確定了循環(huán)經(jīng)濟在我國的重要地位,減量化(Reduce)、再利用(Reuse)、資源化(Recycle)的垃圾管理原則得以確立。2010年“十二五規(guī)劃”中多次對家庭、社區(qū)或居民垃圾丟棄前的自發(fā)處理行為進行鼓勵。同年住建部、發(fā)改委、原環(huán)保部印發(fā)《生活垃圾處理技術(shù)指南》,此時對減量化和垃圾分類的表述是“盡可能”,如“盡可能從源頭避免和減少生活垃圾產(chǎn)生,對產(chǎn)生的生活垃圾應(yīng)盡可能分類回收,實現(xiàn)源頭減量”,同時提出要擴大生活垃圾分類工作的范圍和城市數(shù)量,還對衛(wèi)生填埋場和焚燒廠等生活垃圾處理設(shè)施進行了技術(shù)上的規(guī)定。2011年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》將“從源頭控制”和“提高資源化利用率”作為基本原則并相應(yīng)的提出了一系列措施,如對清潔能源、燃料的提倡,限制包裝、一次性物品使用再到凈菜進城進行規(guī)定,從源頭上促進垃圾減量;提出了資源回收、焚燒發(fā)電、生物處理等可回收垃圾利用途徑[25]。2015年4月,住建部等五部委發(fā)文確定了將北京市東城區(qū)、房山區(qū)、天津市濱海新區(qū)等26個保留市(區(qū))作為第一批示范城市(區(qū)),在這些地區(qū)試點生活垃圾分類減量激勵機制,嘗試根據(jù)實際情況細化垃圾分類方式。

隨著城市垃圾量的與日俱增和黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,我國將城市生活垃圾管理的重點從垃圾末端的無害化轉(zhuǎn)向源頭的減量化,開始重視城市生活垃圾的資源再利用化和循環(huán)化,強調(diào)做好垃圾分類、源頭減量等全階段管理工作,預(yù)示著進入了城市生活垃圾綜合管理階段,“政府主導(dǎo)、社會參與”基本原則的確立表明這個階段社會主體參與城市生活垃圾管理的程度進一步加深。

(四)全面推進階段(2016年至今):全面的社會參與和責任分擔

以“十三五”規(guī)劃提出“垃圾強制分類”概念為標志,2016年我國進入城市生活垃圾管理政策的全面推進階段,體現(xiàn)在較全面的社會參與和責任分擔。這一階段延續(xù)了上一階段重視包括源頭治理、末端減量在內(nèi)的全階段綜合治理和包含政府、企業(yè)、公眾在內(nèi)多主體共同治理,同時加強了對社會公眾參與的引導(dǎo),通過完善信息公開和協(xié)商對話等制度設(shè)計完成多元參與的制度化保障和管理主體的權(quán)責明確和細化。

“十三五”規(guī)劃以“強制”概念強調(diào)要積極推動生活垃圾分類,建立全流程管理體系,促進生活垃圾和再生資源回收網(wǎng)絡(luò)“兩網(wǎng)”對接,實現(xiàn)源頭減量和資源的最大化利用。同時繼續(xù)推進產(chǎn)業(yè)化進程,大力推行PPP、特許經(jīng)營和第三方治理等模式,鼓勵各類社會資本積極投資城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設(shè)施;2017年3月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《生活垃圾分類制度實施方案》標志著生活垃圾強制分類時代的開啟,最終確定了在全國范圍內(nèi)46個重點城市先行實施生活垃圾強制分類。同年發(fā)布的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》中提出在“在垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機制,推進PPP模式應(yīng)用,通過PPP模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率?！盵26]此時“強制”“大力推行”“積極引入”等政策話語都體現(xiàn)了政府在提高垃圾分類和有效處理上的決心。2021年5月發(fā)布的《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》與“十三五”規(guī)劃相比把全文的重點放到了可回收物資源化利用,垃圾分類投放方式和收集設(shè)施上,提出了堅持市場導(dǎo)向和多方共治的基本原則。

此階段明確了資源化的首要地位,政策目標從最初的無害化到減量化再到資源化,呈現(xiàn)出城市生活垃圾分類政策由中央向地方擴散的顯著趨勢,強調(diào)全社會(個人、企業(yè)和政府等)在生活垃圾綜合利用——減量化、資源化和無害化的責任,生活垃圾處理從最初的政府包辦轉(zhuǎn)向了政府主導(dǎo)、全社會參與。具體來說,個人需根據(jù)要求自覺完成生活垃圾分類后丟棄、培養(yǎng)垃圾分類的習慣;企業(yè)可以通過特許經(jīng)營、PPP模式等方式參與城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營;政府需做好垃圾管理的頂層設(shè)計,建立好生活垃圾分類投放、轉(zhuǎn)運、處理相銜接的全過程管理體系,以新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)助力生活垃圾分類網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建,三類主體各居其位、各司其職,共同致力于新時代城市生活垃圾的綜合治理。

結(jié)合上文對我國城市生活垃圾管理政策四個階段的闡釋,其演變特征可簡要歸納為圖1。

圖1 我國生活垃圾管理政策演變特征

三、我國城市生活垃圾管理政策的變遷邏輯

“從制度、利益與觀念之間的結(jié)構(gòu)性互動中來分析變量之間的相互關(guān)系,才是歷史制度主義分析框架的真諦所在”[27],因此在歸納了我國城市生活垃圾管理政策階段演變的基礎(chǔ)上,將目光轉(zhuǎn)向政策的結(jié)構(gòu)性和歷史性變遷,即在何種社會背景下,通過哪種發(fā)展路徑,受哪種動力推動使該政策發(fā)展至今的。從結(jié)構(gòu)觀來看,治理理念、城市發(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)保組織的探索和相關(guān)學(xué)者的呼吁成為我國生活垃圾管理政策演進的重要推動力。從歷史觀來看,政策變遷中的關(guān)鍵節(jié)點和路徑依賴使得我國生活垃圾管理政策呈現(xiàn)“斷裂-均衡”的特點。

(一)我國城市生活垃圾管理政策的結(jié)構(gòu)性變遷

1.治理理念決定我國城市生活垃圾管理政策選擇。隨著對經(jīng)濟社會綜合協(xié)調(diào)發(fā)展認識的深化及治理理念的發(fā)展轉(zhuǎn)變,環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)被置于重要位置。黨的十六大重申了環(huán)境保護的基本國策,指出“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位”;黨的十七大報告中首次提出了生態(tài)文明理念;黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了國家發(fā)展“五位一體”的總體布局,將其提高到“關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來”的重要地位上來,把綠色發(fā)展作為一大新的發(fā)展理念,組建生態(tài)環(huán)境部,建立中央環(huán)保督察等制度[28],這意味著對城市生活垃圾的管理不僅僅是市容干凈衛(wèi)生,而是已經(jīng)上升到關(guān)系國計民生的生態(tài)文明和環(huán)境保護高度,在黨的十八屆中央政治局常委會會議上習近平總書記指出:“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題”;環(huán)境保護成效、節(jié)能減排進程被納入對地方政府績效考核的重要維度,十九大以來習近平在多個場合談及新時期垃圾分類的重要性,2018年11月習近平在上?？疾鞎r指出“垃圾分類工作就是新時尚”。治理理念的深化指導(dǎo)了我國生活垃圾管理政策基本原則和內(nèi)容的發(fā)展變化。

2.城市發(fā)展現(xiàn)狀影響我國城市生活垃圾政策變遷。隨著城鎮(zhèn)人口和消費品的迅速增加,生活垃圾清運量連年攀升,“垃圾圍城”的現(xiàn)象令人堪憂,同時因垃圾衛(wèi)生填埋占用的土地量也在上升,用地緊張的城市難以再尋得多余的土地來安置數(shù)量龐大的廢棄垃圾,部分城市開始嘗試使用焚燒技術(shù)來減少生活垃圾的存量,但我國生活垃圾中廚余垃圾占比大,含水量大使得焚燒不完全,易造成二次污染,同時垃圾焚燒設(shè)施因其負外部性容易招致附近居民的反對,陷入“建設(shè)-反對-停止”的鄰避怪圈,為處理好垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)和公眾反對之間的矛盾,通過提升公眾的環(huán)保意識,在環(huán)境決策中引入公眾參與,引導(dǎo)公眾自覺進行生活垃圾分類,將生活垃圾從源頭分類,來完成生活垃圾管理從末端處理到源頭減量的轉(zhuǎn)變,責任向全社會的轉(zhuǎn)移和再明確顯得合理和符合實際。

3.環(huán)保組織的探索推動我國城市生活垃圾管理政策演進。社會組織能在公眾和政府之間扮演雙向協(xié)調(diào)溝通角色,在幫助社區(qū)實現(xiàn)生活垃圾管理政策落地、探索垃圾分類宣傳新方式、創(chuàng)新管理模式方面發(fā)揮積極作用[29],環(huán)保組織在垃圾分類管理方面的探索為政策變遷提供了動力。2012年成立的生活垃圾分類減量合作組織——上海愛芬環(huán)保公益組織參與推動了上海市300多個小區(qū)的生活垃圾分類工作,愛芬環(huán)保組織通過在社區(qū)內(nèi)部的宣傳、教育、培訓(xùn),培養(yǎng)了一批優(yōu)秀的志愿者骨干,很大程度上推動了社區(qū)居民參與到社區(qū)的生活垃圾分類事務(wù)中去。由上海市徐匯區(qū)梅隴三村黨支部帶頭成立的“綠主婦”低碳環(huán)保自治小組,在梅隴三村開展了六年的垃圾減量活動,將有名的垃圾小區(qū)——梅隴三村打造成了當?shù)赜忻纳罾诸愂痉缎^(qū)。隨后“綠主婦”基于過往的活動經(jīng)驗轉(zhuǎn)型為一個區(qū)域化的社會公益組織,將活動開展范圍拓展到周邊各個社區(qū),在社區(qū)的垃圾治理活動中吸納居民參與,為上海市的社區(qū)生活垃圾分類工作提供了值得借鑒的新模式。

4.相關(guān)學(xué)者的呼吁利于我國城市生活垃圾管理政策變革。社會的劇烈變革為學(xué)者們提倡新理念和實施新方案創(chuàng)造了機會和條件[30],他們的積極呼吁推進了政策的變革。2010年環(huán)境紀錄片《垃圾圍城》表現(xiàn)了我國當前城市生活垃圾處理的難題,引發(fā)社會各界關(guān)于如何有效處理城市垃圾的廣泛討論,清華大學(xué)教授劉建國在接受《環(huán)境與生活》采訪時呼吁人們應(yīng)當意識到垃圾分類的重要性[31],中山大學(xué)教授李摯萍在接受《南方都市報》采訪時指出要使用法制手段,采取寫入現(xiàn)行法律的方式來推動生活垃圾分類制度的實施[32],中國著名的循環(huán)經(jīng)濟學(xué)家王維平用了20年的時間去跟蹤研究中國城市生活垃圾,在北京實地調(diào)研經(jīng)驗基礎(chǔ)上發(fā)表了《中國城市垃圾對策研究》,提出了可行對策。各領(lǐng)域的學(xué)者在城市生活垃圾分類管理問題上的發(fā)聲在其政策變遷中發(fā)揮了重要作用。

(二)我國城市生活垃圾管理政策的歷史性變遷

我國城市生活垃圾管理政策受到關(guān)鍵節(jié)點的影響產(chǎn)生斷裂,但在均衡期政策是在原有政策的基礎(chǔ)上漸進演變,呈現(xiàn)延續(xù)的路徑依賴特性[33]。

1.我國城市生活垃圾管理政策變遷的關(guān)鍵節(jié)點。歷史制度主義中的“關(guān)鍵節(jié)點”指的是兩個政策均衡期間發(fā)生的重要變革,以重要政策調(diào)整為標志,這種變革往往可以引起政策的斷裂,驅(qū)使政策朝著新方向前進[34]。以2016年《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的實施,從“鼓勵”到“強制”垃圾分類的表述,可視為我國生活垃圾管理政策中一個關(guān)鍵節(jié)點。與之前的指導(dǎo)性文件不同,《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》著重于強制性,并為生活垃圾分類設(shè)計了執(zhí)行性強的實施方案:其一,基于我國人口數(shù)量龐大,居民素質(zhì)參差的現(xiàn)實,方案并不急于實現(xiàn)精細分類的目標,而是漸進式地采取大類粗分的方式;其二,考慮到我國目前的城市發(fā)展水平,生活垃圾中以易腐易爛、招致蚊蟲的廚余垃圾等濕垃圾為主,提出了干濕分類原則;其三,鑒于我國各個城市發(fā)展水平不同,垃圾分類難度不一,方案中鼓勵各地因地制宜,依照不同情況選擇性分類。2016年以前各級政府出臺的生活垃圾分類政策都是自愿性和非強制性措施,此次實施方案中的“強制”異于之前的“鼓勵”表述,表明了國家在推進生活垃圾強制分類方面的決心,也成為我國生活垃圾管理政策中的一個關(guān)鍵節(jié)點。

2.我國城市生活垃圾管理政策變遷的路徑依賴。“路徑依賴”是歷史制度主義分析中的關(guān)鍵因素,意思是當一個政府項目或組織開始創(chuàng)設(shè)一種制度、沿著某一條路徑發(fā)展,那些最初選擇的政策就會保持一種慣性趨勢從而一直持續(xù)下去[35]。相當大的政治壓力才有可能促成路徑的轉(zhuǎn)向,這種不斷增加的壓力會造成均衡斷裂從而引發(fā)制度變遷。

我國城市生活垃圾管理政策的路徑依賴體現(xiàn)在生活垃圾分類政策和從末端減量的處理方式上。生活垃圾分類政策最早見諸于2000年建設(shè)部頒布實施《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》,確定了北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林8個試點城市,但試點政策的實施效果不佳,例如廣州、深圳的試點面臨“流于形式”困境,桂林、杭州、南京等城市試點則在很大程度上“名存實亡”,此后的試點多陷入“試點-流于形式/失敗-再試點”的政策執(zhí)行怪圈,20年來試點城市仍然處在試點階段。

很長一段時間內(nèi)優(yōu)先考慮經(jīng)濟增長的發(fā)展思路主導(dǎo)著各級政府的政策制定和執(zhí)行路徑,生活垃圾管理面臨著注意力不足,在各級政府偏好排序中處于末端位置的情境,對其認識也停留在城市市容清潔上,著重于降低處理成本和提高效率上,各級政府仍選擇以末端處理設(shè)施建設(shè)為主,一方面由于蓬勃發(fā)展的消費經(jīng)濟,很難從源頭上控制減量;另一方面,垃圾焚燒廠因投資巨大通常需要與市場合作,這也能刺激當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

四、我國城市生活垃圾管理政策的未來展望

本文基于歷史制度主義的分析框架,探索了我國生活垃圾管理政策的歷史脈絡(luò)和發(fā)展演變,展現(xiàn)了其從起步探索到全面推進的階段發(fā)展,總結(jié)了其責任構(gòu)成從政府向全社會轉(zhuǎn)移,管理階段由末端減量到全過程管理的變化,并論述了其結(jié)構(gòu)性和歷史性變遷邏輯,對更全面認識我國生活垃圾管理政策的變遷,把握變遷的大方向有一定的積極意義。但本文僅停留在對政策演變的梳理和邏輯歸納上,如何解決我國生活垃圾管理中的現(xiàn)實問題,生活垃圾強制分類該如何實施值得進一步探索。

生活垃圾管理中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)包括從規(guī)劃、收集、處理到可回收產(chǎn)品的市場開發(fā)等一系列環(huán)節(jié)。解決這樣一個復(fù)雜的問題不能依賴于單一的工具,因此未來應(yīng)將城市生活垃圾管理視為一個整體,采取綜合的生活垃圾管理手段,建立利益攸關(guān)方都參與的綜合治理框架。

首先,要進一步明確我國生活垃圾管理的根本原則,以此來指導(dǎo)從中央到地方層面政策的制定和執(zhí)行。通過梳理我國生活垃圾管理政策的演變,我們發(fā)現(xiàn)在不同的歷史階段城市生活垃圾管理政策處在不同的原則指導(dǎo)下,但核心原則的變化不利于連續(xù)、有效地發(fā)揮政策的效力,為此我國應(yīng)合理借鑒發(fā)達國家生活垃圾處理的先進經(jīng)驗,充分考慮自身生活垃圾的現(xiàn)狀,把減量化(Reduce)、再利用(Reuse)、資源化(Recycle)的3R原則作為基本導(dǎo)向,將“源頭減量,全生命周期治理”作為政策的核心原則,為生活垃圾管理具體內(nèi)容的設(shè)計定下基調(diào)、畫好邊界。

其次,要細化現(xiàn)有生活垃圾管理政策的內(nèi)容。在各個階段我國城市生活垃圾管理政策呈現(xiàn)出“粗線條、重指導(dǎo)”的特征,對生活垃圾管理的各個環(huán)節(jié)、各個流程并未做出詳細的規(guī)定。為此,今后我國應(yīng)注重對生活垃圾各項管理政策進行具體化、可操作化的闡述,讓各級政策制定者和執(zhí)行者明確到底哪些應(yīng)該做、應(yīng)該怎么做、應(yīng)達到怎樣的效果[36]。

再次,各級政府需要擺正角色和改變心態(tài),不再把自己單純作為生活垃圾管理服務(wù)提供者,而是作為管理者和協(xié)調(diào)者。由于私營部門可以有效地承包垃圾回收服務(wù)和處理,地方政府則需要通過加強各部門間的通力合作來提高生活垃圾規(guī)劃安排的能力[24]。

最后,要最大程度的實現(xiàn)生活垃圾管理政策中的有效公眾參與,實現(xiàn)“政府主導(dǎo),全社會參與”的良好氛圍。公眾是生活垃圾的生產(chǎn)者、生活垃圾處理的參與者、生活垃圾管理政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者,作為我國生活垃圾管理政策中的重要主體,理應(yīng)促進公眾在其中的有效參與。同時隨著公眾對環(huán)境問題認識的日益加深,在規(guī)劃建設(shè)階段缺乏公眾參與可能會導(dǎo)致鄰避沖突。基于此,我國需拓寬公眾參與渠道,提高公眾參與度,加強相關(guān)信息公開制度建設(shè),將生活垃圾處理內(nèi)容規(guī)范和設(shè)施建設(shè)等信息向公眾公開。