南京市土地整治項(xiàng)目新增耕地后期管護(hù)問(wèn)題研究

韓建業(yè) 王靜 袁哲路

一、意義目的

實(shí)施土地整治項(xiàng)目對(duì)堅(jiān)守18億畝耕地紅線，保障國(guó)家糧食安全有重大意義，有利于落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，也是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，有效地改善了村容村貌。南京市土地整治項(xiàng)目主要包括耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)增加掛鉤項(xiàng)目、工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目、耕地質(zhì)量提升片區(qū)建設(shè)項(xiàng)目等。土地整治項(xiàng)目實(shí)施是前期基礎(chǔ)，新增耕地后期管護(hù)其實(shí)更重要，只有做好新增耕地后期管護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目的長(zhǎng)期效益。目前，在土地整治項(xiàng)目管理中，存在“重視項(xiàng)目實(shí)施，輕視新增管護(hù)”的現(xiàn)象。近年來(lái)，部、省各級(jí)土地整治項(xiàng)目核查越來(lái)越多，可以看出國(guó)家對(duì)新增耕地后期管護(hù)非重視，這要求地方各級(jí)要提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)做好新增耕地后期管護(hù)。筆者試著分析我市土地整治項(xiàng)目新增耕地后期管護(hù)存在問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策和建議，為行業(yè)主管部門(mén)提供參考。

二、文件政策

2014年，原南京市國(guó)土資源局下發(fā)《關(guān)于做好占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)與管理工作的補(bǔ)充通知》（寧國(guó)土資〔2014〕129號(hào)），要求“建立管護(hù)責(zé)任制，各區(qū)國(guó)土資源局應(yīng)及時(shí)與相關(guān)鎮(zhèn)街簽訂管護(hù)協(xié)議，落實(shí)工程管護(hù)措施，并可從項(xiàng)目間接費(fèi)用中列支后期管護(hù)工作經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)加強(qiáng)整治項(xiàng)目區(qū)中的耕地保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察。項(xiàng)目原則上應(yīng)跟蹤管理5年以上，保證項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益?！薄?年管護(hù)期制度”一直沿用至今。但在2020年國(guó)土資源部?jī)?chǔ)備補(bǔ)充耕讀核查中，我市歷年土地整治項(xiàng)目中均核查出疑似問(wèn)題項(xiàng)目，要求舉證或整改，不能整改的指標(biāo)被凍結(jié)。這說(shuō)明，目前國(guó)土自然部對(duì)于往年實(shí)施的土地整治項(xiàng)目，不論時(shí)間多久，均要求做好后期管護(hù)。鑒于此，我市應(yīng)進(jìn)一步明確新增耕地后期管護(hù)期限為長(zhǎng)期。

三、現(xiàn)狀問(wèn)題

從近年部、省等部門(mén)對(duì)我市的土地整治項(xiàng)目核查結(jié)果來(lái)看，我市土地整治項(xiàng)目新增耕地后期管護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀。在2020年國(guó)土資源部?jī)?chǔ)備補(bǔ)充耕地核查中，我市發(fā)現(xiàn)問(wèn)題項(xiàng)目367個(gè)，認(rèn)定不實(shí)耕地指標(biāo)465.4482公頃。在2020年國(guó)家督察局南京局的督查工作中，我市發(fā)現(xiàn)問(wèn)題地塊265個(gè)，涉及新增耕地面積133.1075公頃。新增耕地存在拋荒、種樹(shù)、非法占用、挖塘養(yǎng)魚(yú)等“非農(nóng)化、非糧化”現(xiàn)象。

四、原因分析

造成我市土地整治項(xiàng)目新增耕地后期管護(hù)不力的原因有哪些？筆者試著從如下幾個(gè)方面給出答案：

1、部分項(xiàng)目選址偏僻

近年來(lái)，隨著各區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建新指標(biāo)及補(bǔ)充耕地指標(biāo)需求日益加大。各區(qū)政府為緩解用地需求，加大土地整治力度，深挖潛力，起到了明顯效果。但是在這個(gè)過(guò)程中，一些地處偏遠(yuǎn)、不與大田連片的地塊也被納入整治范圍，未考慮新增耕地的實(shí)用性，農(nóng)戶耕種不便，造成項(xiàng)目區(qū)拋荒。

2、項(xiàng)目地塊分布零散

2019-2020年我市實(shí)施了大量土地整治項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)2463個(gè)，項(xiàng)目總規(guī)模5982公頃，新增耕地3754公頃，這些項(xiàng)目地塊以小地塊為主，大多位于村莊周邊，容易被農(nóng)戶堆放雜物、種植樹(shù)木或者建設(shè)占用，分布零散，不集中連片，也導(dǎo)致后期管護(hù)困難。

3、新增耕地質(zhì)量較低

目前的土地整治項(xiàng)目主要通過(guò)工程措施對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行清表、平整、翻耕等，以期達(dá)到耕種條件。在項(xiàng)目監(jiān)管中，我們發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目區(qū)剛整治以后，新增耕地往往質(zhì)量較差，尤其城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤項(xiàng)目，項(xiàng)目區(qū)下面往往遺留部分磚塊、水泥塊等建筑垃圾，覆土層較薄，難以滿足種植要求。雖然土地整治項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，有要求通過(guò)工程措施、農(nóng)藝措施、生物措施提高新增耕種質(zhì)量，但在實(shí)際操作中，因成本控制等原因，僅工程措施較常見(jiàn)，其余措施較少被采用。

4、農(nóng)村勞動(dòng)人口短缺

農(nóng)戶是新增耕地后期管護(hù)的重要力量，尤其是零散地塊的新增耕地后期管護(hù)。在我市新增耕地后期管護(hù)工作中，首先由規(guī)劃資源分局跟鎮(zhèn)街簽訂后期管護(hù)協(xié)議，將新增耕地管護(hù)移交給鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街再和社區(qū)或村集體簽訂管護(hù)協(xié)議，新增耕地的管護(hù)責(zé)任最終落實(shí)到農(nóng)戶手中。但筆者走訪發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在農(nóng)村人口以老年人和小孩為主，青壯年大多進(jìn)城或外出就業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力人口不足，也是新增耕地后期管護(hù)難以維護(hù)到位的原因之一。

5、資金保障不足

據(jù)了解，我市各區(qū)新增耕地后期管護(hù)資金主要由鎮(zhèn)街從建新指標(biāo)或補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益中撥付村集體或社區(qū)。其中溧水區(qū)新增耕地后期管護(hù)費(fèi)用1000元/畝，浦口區(qū)新增耕地后期管護(hù)費(fèi)用700元/畝，高淳區(qū)、六合區(qū)大部分鎮(zhèn)街沒(méi)有明確后期管護(hù)資金，其他區(qū)情況大同小異。總體說(shuō)來(lái)，新增耕地后期管護(hù)費(fèi)用有待進(jìn)一步明確。

五、對(duì)策建議

1、強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管

土地整治行業(yè)主管部門(mén)在立項(xiàng)階段要切實(shí)把好立項(xiàng)關(guān)，做好踏勘工作，嚴(yán)格項(xiàng)目選址審查，加強(qiáng)地塊耕作便利度審核，明確相關(guān)要求，對(duì)于地處偏僻，耕種不便的地塊予以剔除，不與大田連片的地塊不予立項(xiàng)。驗(yàn)收階段，實(shí)行“一票否決制”，不利于后期管護(hù)的地塊驗(yàn)收判定不合格。嚴(yán)格新增耕地質(zhì)量評(píng)定，確實(shí)把好新增耕地“入口關(guān)”，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的符合性評(píng)價(jià)，重點(diǎn)把控補(bǔ)充耕地是否符合立地要求、是否符合耕種的基本條件。

2、加強(qiáng)資金保障

我市土地整治行業(yè)主管部門(mén)，應(yīng)明確新增耕地后期管護(hù)資金相關(guān)規(guī)定，明確新增耕地來(lái)源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，設(shè)置新增耕地后期管護(hù)專(zhuān)用賬戶，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)新增耕地后期管護(hù)相關(guān)工作。

3、切實(shí)落實(shí)公眾參與制度

農(nóng)戶是土地整治項(xiàng)目后期管護(hù)的重要參與者，農(nóng)戶參與新增耕地后期管護(hù)意愿強(qiáng)不強(qiáng)，直接影響到新增耕地后期管護(hù)的效果。這要求土地整治項(xiàng)目實(shí)施主體——鎮(zhèn)街在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)切實(shí)征求農(nóng)戶的意愿，提高農(nóng)戶的參與感和發(fā)言權(quán)，按照農(nóng)戶的意愿做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理安排田塊布局、溝渠配套等，提高農(nóng)戶后期管護(hù)積極性。主管部門(mén)進(jìn)一步完善公眾參與制度，在立項(xiàng)階段切實(shí)做好監(jiān)督檢查，認(rèn)真核實(shí)“公眾參與意見(jiàn)”的真實(shí)性、有效性以及落實(shí)情況。

4、建立健全后期管護(hù)監(jiān)督機(jī)制

建立健全我市新增耕地后期管護(hù)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)往年已驗(yàn)收通過(guò)的土地整治項(xiàng)目，定期按一定比例抽查，加大新增耕地后期管護(hù)監(jiān)管力度，持續(xù)傳導(dǎo)壓力。實(shí)行新增耕地后期管護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對(duì)于新增耕地后期管護(hù)不力的予以問(wèn)責(zé)，確保新增耕地后期管護(hù)不懈怠。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：韓建業(yè)，男，1990年10月，漢族，江蘇省宿遷市，本科，南京市土地整理和集體土地征收管理中心 助理工程師 研究方向：土地綜合整治。