我國自然保護區(qū)管理中存在的問題及其對策探究

王濤　侯立平

摘 要 黨的十八大以來，我國高度重視生態(tài)文明建設，將其納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。設立自然保護區(qū)，是保護區(qū)域自然環(huán)境、維持生態(tài)平衡和生物多樣性的重要舉措。新時期，我國自然保護區(qū)管理取得了突出成就，但也存在一定的問題，需要在未來有針對性地采取措施，加以改進。針對我國自然保護區(qū)管理中存在的問題，提出相應的對策。

關鍵詞 自然保護區(qū);管理;環(huán)境

中圖分類號：S759.9 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.23.099

自然保護區(qū)是指劃定某個典型生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動植物多樣性集中區(qū)，采取適當?shù)姆忾]或半封閉措施限制人類活動，旨在保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性不受人類活動過度影響的區(qū)域。我國對自然保護區(qū)管理采取綜合管理與分部門管理相結合的體制，由國家生態(tài)環(huán)境部負責綜合管理，由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門負責專項管理，保護區(qū)所在的省、市、自治區(qū)負責管理部門的職責劃分，開展日常管理。下一階段可以適當借鑒現(xiàn)代管理理論的成果，結合我國自然保護區(qū)管理的實際情況，進一步加強管理工作。

1 我國自然保護區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1 自然保護區(qū)的設置管理

根據(jù)《自然保護區(qū)管理條例》的相關規(guī)定，自然保護區(qū)的設置需要具有以下條件之一：1）典型、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，例如西雙版納熱帶雨林自然保護區(qū)，就是以典型熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)為保護對象劃定的自然保護區(qū);2）珍稀野生動植物天然集中分布區(qū)，例如可可西里自然保護區(qū)，主要保護藏羚羊、野牦牛、藏野驢等高原珍稀動植物;3）具有特殊保護價值的區(qū)域，例如三江源自然保護區(qū)，用于保護長江、黃河、瀾滄江源頭的生態(tài)環(huán)境;4）具有重大科學文化價值的地質(zhì)構造，例如貴州省茂蘭喀斯特森林自然保護區(qū)，用于保護喀斯特地貌和亞熱帶森林;5）國家、省級政府決定的需要保護的其他區(qū)域。

1.2 自然保護區(qū)級別的劃分

我國自然保護區(qū)整體上劃分為國家級和地方級。國家級自然保護區(qū)主要是有典型代表意義、具有重大科研價值的自然保護區(qū)，例如可可西里自然保護區(qū)是在青藏高原上的自然保護區(qū)，在世界范圍內(nèi)具有獨特性。除國家級自然保護區(qū)外，地方級自然保護區(qū)由省級政府負責管理。

1.3 自然保護區(qū)的分層管理

我國自然保護區(qū)實行“三層”管理制，即分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。核心區(qū)通常是保護區(qū)內(nèi)自然景觀和生態(tài)系統(tǒng)保存完好、相對脆弱的區(qū)域，禁止人類活動和非必要的科研行為，是保護區(qū)的重中之重。緩沖區(qū)圍繞核心區(qū)設置，只能經(jīng)批準開展必要的科研活動。實驗區(qū)圍繞緩沖區(qū)設置，可以從事科學實驗、旅游參觀等適當?shù)娜祟惢顒?。同時，自然保護區(qū)范圍內(nèi)禁止高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)布局，非經(jīng)批準的旅游觀光活動也不允許開展。

2 自然保護區(qū)管理理論

2.1 新公共管理理論

新公共管理理論在20世紀80年代提出，主張行政管理體制和方法需要與時俱進，按照市場規(guī)律辦事，關注行政命令的公平和效率，而不能僅僅以行政層級強令執(zhí)行。該理論同時指出，政府是現(xiàn)代社會中的組織者和協(xié)調(diào)者，而不是方方面面的主導者，因此要轉變政府職能，從社會的管理者轉變?yōu)榉照?，突出社會公共服務職能[1]。

2.2 利益相關者理論

利益相關者理論主張決策者在決策時，需要考慮決策事項涉及的相關人的利益，以取得綜合利益最大化為目標。利益相關者理論認為，任何一項決策都可能牽涉多方面的利益，決策需要考慮所有相關者的利益，而不能僅僅偏重保護某一利益方。成功的決策是讓每個人的利益都得到保障[2]。對于自然保護區(qū)管理，牽涉的利益相關方包括政府、保護區(qū)管理部門、科研單位、旅游觀光組織方等，因此管理不能搞一刀切，要全面統(tǒng)籌各方利益，找到利益最大化的管理方案。

2.3 公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是與私人物品相對應的概念，其特征是非競爭性和非排他性。常見的公共產(chǎn)品包括公共服務設施，例如城市公園、公共體育館、公共圖書館等。公共產(chǎn)品管理通常由政府承擔，管理堅持公平的原則，同時兼顧效率。自然保護區(qū)具有公共產(chǎn)品的屬性，由政府管理，但在管理體制和方法上，要統(tǒng)籌公平和效率，按照成本效益原則辦事，不能一味追求管理投入而不顧實際資金能力。另外，自然保護區(qū)是公共物品，管理投入主要靠政府，但政府更多地關注保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境平衡和生物多樣性保護，民眾更期待開展自然保護區(qū)觀光旅游以及科普教育，二者之間存在供需不匹配的問題，也制約了自然保護區(qū)管理工作的效率。

3 我國自然保護區(qū)管理中存在的問題

3.1 管理制度不完善

我國自然保護區(qū)的管理制度不完善，管理權責分散于多個部門，容易形成“九龍治水”的問題，制約管理效率。例如，鄭州黃河濕地自然保護區(qū)的管理部門包括環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、林業(yè)部門、國土資源部門、衛(wèi)生部門以及交通部門等。各部門都有各自的權責，例如濕地植被和動物保護由林業(yè)部門負責，水生生物保護由農(nóng)業(yè)部門負責，濕地水質(zhì)監(jiān)控由河務部門負責?？此贫嗖块T參與、各自發(fā)揮職能，但由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，各部門之間的信息溝通不暢，有時存在部門利益凌駕于自然保護區(qū)管理整體利益的現(xiàn)象，并未形成“齊抓共治”的良性管理格局[3]。同時，自然保護區(qū)管理規(guī)劃落實不到位。2020年，西安市自然資源局曾經(jīng)公布過一份關于自然保護區(qū)管理規(guī)劃落實整改情況的說明，其中提到，陜西周至國家級自然保護區(qū)內(nèi)存在一處工程涵洞，占用林業(yè)用地，長期未恢復，后整改辦理相關手續(xù)，并重新種植植被。由此可以看出，我國自然保護區(qū)管理還存在未能按章辦事、規(guī)劃落實沒有到位的情況，需要加強自檢自糾。

3.2 資源開發(fā)不當

我國部分自然保護區(qū)為拓寬管理資金來源渠道，同時發(fā)揮保護區(qū)在環(huán)境保護方面的宣傳教育作用，開發(fā)了一些旅游觀光、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等項目。但一些項目過度追求經(jīng)濟效益，個別的甚至不顧自然保護區(qū)生態(tài)效益和社會效益優(yōu)先的要求，為了追求短期經(jīng)濟利益而不惜破壞環(huán)境，給自然保護區(qū)的管理造成很大的壓力。例如，廣東南嶺國家級自然保護區(qū)曾因在保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)違法修路而遭媒體曝光，經(jīng)調(diào)查，修路主要為開展旅游觀光項目[4]。雖然違法修路行為被緊急叫停，但是造成的生態(tài)環(huán)境破壞已經(jīng)無法挽回。例如，山西省歷山國家級自然保護區(qū)曾違規(guī)在核心區(qū)內(nèi)大搞旅游開發(fā)，違規(guī)建造別墅群，破壞了生態(tài)環(huán)境;南水北調(diào)重要樞紐——丹江口國家級自然保護區(qū)，為保護水源安全，在水庫邊栽植大片森林。但庫邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)竟然打起水源林的主意，盲目地開展旅游觀光，甚至為了擴大經(jīng)營面積，大肆砍伐森林，隨意丟棄垃圾，導致水源地出現(xiàn)水土流失，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。

3.3 保護研究不到位

目前，我國自然保護區(qū)整體管理上依然聚焦在環(huán)境保護和減少人類破壞活動上，對于保護區(qū)本身蘊藏的科研資源，特別是環(huán)境與生物多樣性的研究相對比較薄弱。與國內(nèi)相比，南亞地區(qū)的尼泊爾安娜普爾納自然保護區(qū)，在自然保護區(qū)保護研究方面走在世界前列。安娜普爾納保護區(qū)是典型的高原山地自然保護區(qū)，分布有多個瀕危珍稀高原山地動植物種群。尼泊爾政府在保護區(qū)內(nèi)建立了專門的科研機構，用于了解珍稀動植物的生物習性，并已經(jīng)在探討未來是否有可能由人工飼養(yǎng)野生動植物，以保持種群數(shù)量。例如，美國黃石國家公園與部分高校和科研機構合作，對自然保護區(qū)的生態(tài)平衡狀況進行跟蹤評估，開展科研工作，能夠為自然保護區(qū)管理提供更加科學的建議和指導。

4 我國自然保護區(qū)管理的改進建議

4.1 完善管理機制

我國自然保護區(qū)管理要進一步完善管理制度，理順管理機制，提高管理工作的效率。1）根據(jù)《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，進一步完善綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。根據(jù)自然保護區(qū)的級別，分別由國家環(huán)境保護行政主管部門和縣級以上人民政府承擔起管理的主體責任，結合自然保護區(qū)的實際情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利以及地質(zhì)等多部門共同管理自然保護區(qū)，同時明確各部門的權責，建立權責清單，避免出現(xiàn)越位、缺位以及部門扯皮、推諉情況，真正把自然保護區(qū)管理工作落到實處，體現(xiàn)實效。2）自然保護區(qū)要加強資金管理，拓寬籌資渠道，加大管理資金投入[5]。目前，我國自然保護區(qū)管理主要通過財政撥款，輔之以開展適當?shù)臓I運業(yè)務獲得資金收入，但也存在資金管理混亂、賬目不清晰以及資金使用效率偏低的問題。下一階段，自然保護區(qū)要加強資金管理，具體包括提高全面預算質(zhì)量、爭取財政扶持以及加強資金使用審計等。

4.2 合理保護開發(fā)

自然保護區(qū)管理不能僅僅“一圍了事”，也要適當?shù)亻_發(fā)區(qū)內(nèi)資源，充分發(fā)揮自然保護區(qū)獨特的生態(tài)、觀光資源優(yōu)勢，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長遠目標。下一階段，自然保護區(qū)可以考慮探討發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，探索建設綠色生態(tài)園區(qū)。例如，鄭州黃河濕地自然保護區(qū)對保護區(qū)進行重新劃分，分為核心區(qū)、緩沖區(qū)以及外圍區(qū)，在核心區(qū)嚴格限制人類活動，在緩沖區(qū)設立了觀鳥平臺，在外圍區(qū)打造了一些低強度的旅游觀光項目，以攝影、野營和垂釣園為主。另外，黃河濕地保護區(qū)還重視公益宣傳，建立了保護區(qū)生態(tài)旅游服務系統(tǒng)，為觀光游客提供實時導覽和解說服務，同時在保護區(qū)內(nèi)建立生態(tài)保護教育基地，定期為中小學生提供課外學習服務。例如，香港米埔自然保護區(qū)提供了社會公益服務體驗崗位，鼓勵家庭親子公益服務，讓更多的市民親自參與保護區(qū)管理，為保護區(qū)管理增添力量。

4.3 加大科研力度

我國自然保護區(qū)要充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，加大科學研究力度，加強對自然保護區(qū)管理、生態(tài)環(huán)境維護和生物多樣性保護的研究。1）自然保護區(qū)要開展保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性狀況的調(diào)查，并建立日常監(jiān)測機制，實時掌握保護區(qū)內(nèi)的水文、土地、植被覆蓋情況，如果發(fā)現(xiàn)異常情況及時報告主管部門。2）各地科研機構、高等院校要積極與自然保護區(qū)對接，有條件的地區(qū)可以建立“高校-自然保護區(qū)”合作機制，自然保護區(qū)為科研人員提供科研基地，高校為自然保護區(qū)管理提供專家指導，實現(xiàn)合作共贏。3）有條件的自然保護區(qū)可以設立重大科研課題，申請專項基金，加強資金保障力度。4）自然保護區(qū)還可以適當探索開展國際交流與合作，充分借鑒國際先進經(jīng)驗，同時參與全球自然生態(tài)保護體系中，以更好地發(fā)揮自然保護區(qū)保護環(huán)境和維護生態(tài)平衡方面的重要作用。

5 結語

加強自然保護區(qū)管理，是全面貫徹落實生態(tài)文明建設等“五位一體”總體布局的必然要求，是全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的應有之義，需要不斷完善、加強。結合新公共管理理論、利益相關者理論和公共產(chǎn)品理論等，針對存在的問題提出了針對性的對策，包括完善管理機制、合理保護開發(fā)和加大科研力度等。

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（責任編輯：趙中正）