地鐵PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理淺析

施竹雨

【摘要】隨著社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市軌道交通需求逐漸增加，地鐵項(xiàng)目的建設(shè)越來(lái)越得到重視，從而有效緩解城市發(fā)展面臨的問(wèn)題。但是城市軌道交通項(xiàng)目投資數(shù)額較大，在后期運(yùn)營(yíng)過(guò)程中需要耗費(fèi)一定的資金。因此PPP模式逐漸陳給了城市軌道交通項(xiàng)目發(fā)展的重要內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】地鐵PPP項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)管理;分析

PPP模式又被稱為公私合營(yíng)模式，通過(guò)政府部門再去和社會(huì)資本方進(jìn)行合作的方式來(lái)促進(jìn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。雙方的合作過(guò)程中政府部門和社會(huì)資本方要承擔(dān)各自的義務(wù)，保證項(xiàng)目的公共服務(wù)質(zhì)量。PPP模式的有效應(yīng)用可以減少合作雙方的沖突，提高了工作效率，降低了風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)出公平性。

1.PPP模式的主要類型

1.1外包類

外包類PPP項(xiàng)目是由政府部門來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目全部資金的投入，從而承擔(dān)了項(xiàng)目大部分風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方則面臨著較小的風(fēng)險(xiǎn)，通常私營(yíng)部門只進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)以及后期運(yùn)營(yíng)管理工作。在私營(yíng)部門完成自身的任務(wù)后，項(xiàng)目則屬于政府部門。私營(yíng)部門的盈利則依靠政府部門支付的費(fèi)用。外包類的私營(yíng)部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，參與度也比較低。

1.2特許經(jīng)營(yíng)類

該類PPP模式在交通軌道行業(yè)中比較常見(jiàn)，通常是社會(huì)資本方或者與政府部門共同來(lái)提供地鐵項(xiàng)目的全面資金，根據(jù)雙方之間簽訂的合同來(lái)承擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)，受益共享。該模式下社會(huì)資本方和政府部門共同參與到地鐵項(xiàng)目工程的建設(shè)過(guò)程中，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)等各個(gè)方面雙方都能參與。在地鐵項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，通常政府部門會(huì)向社會(huì)資本方提供一些優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，包括私營(yíng)部門可以得到項(xiàng)目的分紅或者獲取一些特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。在經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿之后，政府部門要按照相關(guān)規(guī)定將私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)收回，特許經(jīng)營(yíng)類模式，使得私營(yíng)部門能夠很大的參與到項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，保證了私營(yíng)部門的積極性。

1.3私有化類

私有化類PPP模式和外包類截然不同，該模式PPP項(xiàng)目全部投資是由社會(huì)資本方進(jìn)行承擔(dān)，同時(shí)社會(huì)資本方將對(duì)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等全部過(guò)程進(jìn)行負(fù)責(zé)。政府部門對(duì)社會(huì)資本方起到監(jiān)督的作用，通過(guò)向其提供產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)獲取費(fèi)用。私有化類不同于上述兩類PPP，該類PPP項(xiàng)目在完成后不用進(jìn)行移交，其歸私營(yíng)部門所屬，政府部門沒(méi)有權(quán)利收回，而社會(huì)資本方需要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP模式應(yīng)用范圍

地鐵PPP模式在我國(guó)還處于發(fā)展的階段，通常在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)方面進(jìn)行應(yīng)用，包括交通、生態(tài)、公共建筑等。然而不是什么項(xiàng)目都合適采用PPP模式，要根據(jù)各地PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作實(shí)踐上，應(yīng)用PPP模式項(xiàng)目要具備以下幾個(gè)方面的特征：首先，項(xiàng)目要具有一定的公用性，采用PPP模式的項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，通常向民眾提供服務(wù)，包括公共交通或者公共醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目等，不同于商業(yè)投資開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目。其次，項(xiàng)目的產(chǎn)出要于市場(chǎng)提供相適應(yīng)，采用PPP模式的項(xiàng)目產(chǎn)出成果是屬于政府向公眾提供的產(chǎn)品或者服務(wù)，然而受到政府職能的改變、建立現(xiàn)代化財(cái)政制度以及控制地方債務(wù)總量等多種因素的影響，公共產(chǎn)品以市場(chǎng)化的形式進(jìn)行提供。針對(duì)涉及到國(guó)家安全和機(jī)密的公共安全項(xiàng)目，政府應(yīng)該直接進(jìn)行提供，不能采用市場(chǎng)化的方式。最后，針對(duì)合作周期較長(zhǎng)、投資量較大的項(xiàng)目，是因?yàn)镻PP模式要從整個(gè)生命周期進(jìn)行考慮項(xiàng)目的運(yùn)作方式，在項(xiàng)目開(kāi)始到結(jié)束是較為長(zhǎng)的合作時(shí)期。因此PPP模式要以穩(wěn)定的合作關(guān)系作為基礎(chǔ)，采用PPP模式的項(xiàng)目要具備一定的規(guī)模，因?yàn)檎蜕鐣?huì)資本方合作項(xiàng)目通常屬于基礎(chǔ)設(shè)施或者是公共服務(wù)類項(xiàng)目，項(xiàng)目的投資量大，實(shí)施成本高。因此，其規(guī)模要符合一定的要求，避免投資前期的成本過(guò)大，不符合政府和社會(huì)資本方合作模式優(yōu)化資源的理念，不利于施工效率的提高。

3.地鐵PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特征

城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)既具備了傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的特征同時(shí)也有著自身獨(dú)特的特點(diǎn)。不同于傳統(tǒng)建設(shè)模式，城市軌道PPP項(xiàng)目要考慮到政府法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要注意到運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施模式都是由政府來(lái)承擔(dān)的，因?yàn)槠鋵儆诠残晕锲?，通常只考慮建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方對(duì)PPP模式的地鐵項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相對(duì)來(lái)說(shuō)較小，政府則更加重視地鐵項(xiàng)目對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的效益，而社會(huì)資本方則更加注重運(yùn)營(yíng)期帶來(lái)的盈利。在PPP模式下城市交通軌道社會(huì)資本方存在的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)特點(diǎn);

3.1周期性較長(zhǎng)

城市軌道交通項(xiàng)目涉及范圍廣，比較復(fù)雜，存在著較多的不確定因素。因?yàn)槌鞘薪煌≒PP項(xiàng)目投資較大，經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)，在此過(guò)程中社會(huì)資本方要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承擔(dān)，從項(xiàng)目開(kāi)始指導(dǎo)項(xiàng)目移交給政府。

3.2復(fù)雜多樣性

城市軌道交通PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)很多樣，同時(shí)具有一定的復(fù)雜性，項(xiàng)目從建立的開(kāi)始就涉及到了政治、環(huán)境、法律等多個(gè)方面，同時(shí)不同的風(fēng)險(xiǎn)因素存在著聯(lián)系，一種因素的改變可能會(huì)引起其他因素的改變，進(jìn)而對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)展造成影響。

3.3階段性變化

不同于傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目不同實(shí)際和風(fēng)險(xiǎn)因素的改變而產(chǎn)生變化。因?yàn)镻PP模式下的城市交通項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)不同時(shí)期面臨著不同的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方要結(jié)合PPP項(xiàng)目的不同階段實(shí)施情況來(lái)精準(zhǔn)的識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)，從而有針對(duì)性地制定對(duì)策。

3.4受特許協(xié)議的影響

因?yàn)槌鞘熊壍澜煌?xiàng)目屬于公共物品性。因?yàn)檎嚓P(guān)部門和社會(huì)資本方在簽訂城市交通項(xiàng)目PPP合同過(guò)程中，要從公眾利益角度進(jìn)行考慮。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期的收益水平進(jìn)行限制。城市軌道交通PPP項(xiàng)目的收費(fèi)價(jià)格調(diào)整機(jī)制通常是在協(xié)議中進(jìn)行規(guī)定或者在社會(huì)資本后期調(diào)價(jià)過(guò)程中進(jìn)行限制。

3.5風(fēng)險(xiǎn)邊界模糊

在城市軌道交通PPP模式下，政府部門和社會(huì)資本家要共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，但是由于在合同中規(guī)定不清楚以及實(shí)際環(huán)境負(fù)載風(fēng)險(xiǎn)偏好性等多種因素存在邊界模糊的現(xiàn)象。政府部門和社會(huì)資本要各自承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，不僅是可以掌控的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還承擔(dān)難以掌控的風(fēng)險(xiǎn)，如果風(fēng)險(xiǎn)超出了政府部門和社會(huì)資本承擔(dān)的能力，二者之間要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行明確，進(jìn)而對(duì)各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例進(jìn)行合理規(guī)劃，從而最大程度的降低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的不利影響。城市軌道交通PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)既有傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)整，同時(shí)又有著新的風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中，社會(huì)資本當(dāng)和結(jié)合PPP模式下城市軌道交通的特點(diǎn)和實(shí)際環(huán)境來(lái)識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地制定策略。

4地鐵PPP項(xiàng)目流程分析

通過(guò)對(duì)地鐵PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其具備一定階段性地特點(diǎn)，主要包括以下幾個(gè)方面：

4.1項(xiàng)目識(shí)別階段

項(xiàng)目是由發(fā)起人進(jìn)行發(fā)起，然后政府相關(guān)部門要全面地評(píng)估發(fā)起項(xiàng)目地物有所值和財(cái)政可承受能力。

4.2項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

政府有關(guān)部門在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估后，要進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，在準(zhǔn)備過(guò)程中，項(xiàng)目主管部門要制定初步的項(xiàng)目方案，例如項(xiàng)目投資額度、項(xiàng)目社會(huì)資本狀況以及項(xiàng)目股權(quán)等多種因素。

4、3項(xiàng)目采購(gòu)階段

在項(xiàng)目通過(guò)審批后，要進(jìn)行項(xiàng)目采購(gòu)，公私部門要共同制定合同文件。

4.4項(xiàng)目實(shí)施階段

在實(shí)施過(guò)程中，首先要成立PPP項(xiàng)目工期，根據(jù)相關(guān)協(xié)議共同監(jiān)督。

4.5項(xiàng)目移交階段

在社會(huì)資本方特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，根據(jù)協(xié)議，要滿足項(xiàng)目功能的情況下向政府部門進(jìn)行移交。

總結(jié)

簡(jiǎn)而言之，在PPP模式下，地鐵項(xiàng)目建設(shè)具有投資數(shù)額較大、周期長(zhǎng)以及風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)等特點(diǎn)，因此在項(xiàng)目建設(shè)和管理中要有計(jì)劃的進(jìn)行施工作業(yè)，建立完善的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，形成較為完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，充分的考慮到風(fēng)險(xiǎn)因素的不確定和相關(guān)性，盡可能地控制風(fēng)險(xiǎn)，提高效率，保證項(xiàng)目的順利開(kāi)展，促進(jìn)地鐵事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

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