淺析代表專職化

劉文靜

人大代表是否應(yīng)當(dāng)專職化的討論由來(lái)已久。毋庸諱言，當(dāng)前在實(shí)踐中，人大代表制度存在諸多問(wèn)題，如代表性不足、專業(yè)性不強(qiáng)、與群眾溝通不暢等等問(wèn)題，需要不斷地改革完善。但在具體改革中，人大代表是否實(shí)行專職化，尤需結(jié)合我國(guó)國(guó)情和政治發(fā)展進(jìn)程綜合考量。代表制問(wèn)題事關(guān)向左還是向右，是未來(lái)改革的重要分水嶺。通過(guò)認(rèn)真查閱材料，對(duì)論文寫(xiě)作有了更為全面的了解，也糾正之前自己關(guān)于論文寫(xiě)作的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，特別是在老師授課過(guò)程中，旁征博引、學(xué)識(shí)淵博，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究的獨(dú)特魅力，感到受益匪淺，對(duì)自己今后閱讀相關(guān)文獻(xiàn)資料、確定畢業(yè)論文選題、構(gòu)思撰寫(xiě)論文具有重要啟發(fā)意義。

一、人民代表存在的意義

人民代表具有形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度的意義。在一個(gè)國(guó)家的憲政秩序中，人民代表具有形式和實(shí)質(zhì)兩方面意義。從形式意義來(lái)說(shuō)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，在“小國(guó)寡民”中，人民可以直接行使主權(quán)，擁有真正的、樸素的民主。但是，當(dāng)人民已經(jīng)沒(méi)有辦法直接出場(chǎng)，人民已經(jīng)無(wú)法具象化的時(shí)候，“代表制”作為一種替代方式，在法治國(guó)的秩序中具有重要的形式意義。在人民已無(wú)法親自參與的情況下，代表制關(guān)乎國(guó)家宏觀憲政秩序的運(yùn)行，是一種內(nèi)部的自洽與和諧。根據(jù)“鏡像理論”，代表制提供了一個(gè)具有吸引力的鏡像，模糊了內(nèi)部與外部的界限，混淆了現(xiàn)實(shí)與想象，產(chǎn)生對(duì)于外部形式意義代表的認(rèn)同。從實(shí)質(zhì)意義來(lái)說(shuō)，代表性具有一定的品質(zhì)要求，即希望代表不僅僅具有形式上的意義，而且能夠有效發(fā)揮實(shí)質(zhì)上的作用。希望能夠更充分地體現(xiàn)代表性，能夠更好的地履行代表職責(zé)，更高更快更強(qiáng)，不僅僅是停留在“中庸”平均水平。從這意義來(lái)說(shuō)，實(shí)質(zhì)意義上的代表制，更多的是人們對(duì)于國(guó)家日常運(yùn)作層面的主觀愿望。

二、人民代表專職化的優(yōu)勢(shì)

1、人民代表專職化本質(zhì)

人民代表專職化是否是一劑“良藥”。人民代表專職化，從本質(zhì)上說(shuō)是人民代表的職業(yè)化、專業(yè)化、精英化。實(shí)行人民代表專職化，對(duì)人民代表的形式意義、實(shí)質(zhì)意義均有影響。從形式意義來(lái)看，人民代表專職化，在某種程度上對(duì)“代表性”有所弱化。當(dāng)在形式意義上談?wù)撊嗣翊頃r(shí)，其法治國(guó)宏觀層面意義更為強(qiáng)烈，但是，如果形成確定的“人民代表”職業(yè)群體，由其來(lái)代表不確定的人民，其在憲政意義上的根基顯得不夠堅(jiān)固，在一定程度上弱化、消減了人民主權(quán)。從實(shí)質(zhì)意義來(lái)看，人民代表專職化，在實(shí)踐運(yùn)行層面的作用顯而易見(jiàn)，可以促進(jìn)人大代表投入更多時(shí)間精力，認(rèn)真履行代表職責(zé)，認(rèn)真研究相關(guān)問(wèn)題，廣泛聯(lián)系人民群眾，提升參政專業(yè)化水平。

2、人民代表專職化的特點(diǎn)

人民代表專職化應(yīng)是自洽的、統(tǒng)一的，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)構(gòu)整體架構(gòu)相協(xié)調(diào)，與機(jī)關(guān)之中的其他部分相銜接。若出現(xiàn)相互矛盾、相互沖突的現(xiàn)象，是對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的破壞，局部的瓦解松動(dòng)會(huì)導(dǎo)致法治國(guó)大廈的坍塌。因此，在這樣的視角下來(lái)判斷理解人民代表專職化，應(yīng)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是專業(yè)性。全國(guó)及地方各級(jí)人大是國(guó)家最高的權(quán)利機(jī)關(guān)，是代表全體公民制定國(guó)家法律以及決定國(guó)家大政方針。如果要完成這項(xiàng)工作，僅僅靠各地的代表匆匆從天南海北趕來(lái)，聽(tīng)一下專家委員會(huì)匯報(bào)就能解決實(shí)際性問(wèn)題，這是天方夜譚。此外，各地代表知識(shí)背景差異極大，決策難免流于形式。人大代表專職化則需接受相關(guān)的培訓(xùn)、考核才能上崗，大大增強(qiáng)人大代表的專業(yè)性，有助于幫助人民更好的發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。

二是職業(yè)化。人民代表專職化使得人大代表將談?wù)h政作為自己的日常職業(yè)，專心致志地聽(tīng)取民意、反應(yīng)民情、審議法案，而不是忙碌于自己的其他工作，將參加人大的會(huì)議作為偶爾的學(xué)習(xí)甚至是調(diào)節(jié)休息。而且隨著人大權(quán)力的落實(shí)化、所議事項(xiàng)的復(fù)雜化、議事工作的日?；?，作為兼職的人民代表已無(wú)法完成其法定職責(zé)，人大代表職業(yè)化是非常必要的。

三是非官僚化。非官僚化是指各級(jí)人大代表不得由政府、法院和檢察院的官員擔(dān)任，這是人大代表職業(yè)化的必然推論。作為一名國(guó)家公職人員，不能同時(shí)充任負(fù)責(zé)兩項(xiàng)相互不同、甚至相互沖突的公職。代表作為監(jiān)督者，政府官員作為被監(jiān)督者，這兩者是利益相互矛盾甚至是互不相容的。

3、選擇專職化原因

之所以選擇人民代表專職化，主要有以下幾方面原因：

第一，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要。隨著人大代表所議事項(xiàng)越來(lái)越復(fù)雜、所議工作也變得越來(lái)越常態(tài)化，暴露出兼職人民代表存在的各種短板問(wèn)題。但是透過(guò)錯(cuò)綜復(fù)雜的表象，難以解決問(wèn)題根源本質(zhì)，人大代表如果要高質(zhì)量高效率地完成參政議政工作，僅僅靠各地選出的代表從天南海北匆匆召集在一起，聽(tīng)專家委員會(huì)的匯報(bào)，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決實(shí)際性問(wèn)題。此外，各地代表的知識(shí)、背景、經(jīng)歷差異極大，代表們的決策難免流于形式。為了解決這一實(shí)際問(wèn)題，人大代表需要專職化。

第二，具有理論可行性。人大代表職業(yè)素養(yǎng)欠佳和參政議政水平偏低一直是制約人大整體功能正常發(fā)揮的一大“瓶頸”。毋庸置疑，優(yōu)化人大代表的職業(yè)素養(yǎng)對(duì)于改善人大的形象和提升人大的權(quán)威具有積極意義。然而，由于人大代表的產(chǎn)生長(zhǎng)期偏重于其先進(jìn)性和代表性，而忽略人大代表參政議政應(yīng)有的專業(yè)性，人大代表的職業(yè)素養(yǎng)不夠，會(huì)直接印象其參政議政水平。將人大代表專職化在理論上可以使人大代表對(duì)本地現(xiàn)狀較為清醒的認(rèn)識(shí)和專業(yè)宏觀整體的把握，有較為深厚的專業(yè)素養(yǎng)，更能夠使他們重視日常敏銳觀察和深入思考，一針見(jiàn)血地指出存在的問(wèn)題，且以人民根本利益作為出發(fā)點(diǎn)，才能更好更準(zhǔn)確地抓住問(wèn)題癥結(jié)，在人大各種會(huì)議上提出有前瞻性、可借鑒的議案和建議。

第三，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。從實(shí)質(zhì)意義來(lái)看，人民代表專職化，在實(shí)踐運(yùn)行層面的作用顯而易見(jiàn)，可以促進(jìn)人大代表投入更多時(shí)間精力。對(duì)于下一步完善各地方所提出的對(duì)策建議有十分重要的作用，清晰明確，具有可行性，與當(dāng)前中央基本部署的思路基本吻合，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。除此之外，各級(jí)人大尚有很多其他任務(wù)甚至是臨時(shí)性任務(wù)，面對(duì)這些任務(wù)兼職人大代表往往會(huì)力不從心。如果不實(shí)行人大代表職業(yè)化，人大的權(quán)力必然虛化，代表只能充當(dāng)“捧場(chǎng)”的角色。

總的來(lái)說(shuō)，職業(yè)化可以使人大代表專心致志，將議政作為自己的職業(yè)，聽(tīng)取民意、反應(yīng)民情，審議法案，而不是忙于自己的一畝三分地，將參加人大會(huì)議作為學(xué)習(xí)甚至是休息。

三、人民代表專職化潛在的風(fēng)險(xiǎn)

目前，對(duì)于人大代表專職化的正面意義分析較多，但對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)論述卻相對(duì)較少。在談?wù)擄L(fēng)險(xiǎn)時(shí)，以下幾方面應(yīng)予以關(guān)注。

1、對(duì)這批“政治代言人”的角色定位問(wèn)題

人民代表專職化，會(huì)形成一批專門從事政治工作的人員，甚至可能會(huì)形成一個(gè)新的社會(huì)階層、社會(huì)群體。他們政治地位高、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、群眾基礎(chǔ)好、參政意愿強(qiáng)，具有成為政治精英、政客群體的基礎(chǔ)。他們是溝通市民社會(huì)和政治國(guó)家的重要角色，需要完成由市民社會(huì)的“經(jīng)濟(jì)人”向政治國(guó)家的“政治人”的角色轉(zhuǎn)換，若該領(lǐng)域政治體制改革未同步配套，人大代表崇尚的“為民請(qǐng)命”型“特權(quán)”有可能演變成貪官污吏青睞的“為己謀私”型特權(quán)，將會(huì)存在一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。

2、人民主權(quán)相對(duì)弱化

人民代表專職化在一定程度上可能會(huì)弱化、消減人民主權(quán)。人民主權(quán)是指國(guó)家主權(quán)為人民所有，人民擁有當(dāng)家作主的權(quán)利。主權(quán)的所有與行使往往又在一定程度上存在分離，造成權(quán)利對(duì)權(quán)力的依賴。而人民代表專職化將會(huì)使這部分人民代表的權(quán)力變得相對(duì)固有和一定程度的擴(kuò)張，因此要實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。此外，人大代表如何專職才能使得與國(guó)家其他機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)好，這也是一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題，對(duì)于實(shí)踐層面具有重要指導(dǎo)意義。

3、物質(zhì)條件支撐不足

我國(guó)各級(jí)的人大代表有五百多萬(wàn)人，這么多人全部都變成專職，國(guó)家將會(huì)支出相當(dāng)大的財(cái)力物力予以支持，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)人大代表的辦公設(shè)施、輔助人員還要相應(yīng)配套，國(guó)家財(cái)力是否能接受，這很難說(shuō)清。此外，社會(huì)輿論將會(huì)怎樣看待和評(píng)價(jià)，最后將會(huì)導(dǎo)致事情如何發(fā)展，其背后的一系列可能存在的問(wèn)題實(shí)在令人深思。

四、未來(lái)落實(shí)該制度的建議

1、完善專職人大代表領(lǐng)域配套政治體制改革

專職人大代表將會(huì)是構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、重要機(jī)構(gòu)的最基本的要素，這批人員隊(duì)伍建設(shè)的好壞，素質(zhì)的高低，直接影響著辦事效率和效能。干部人事制度改革必須同國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)。具體而言，配套政治體制改革的核心問(wèn)題是在社會(huì)主義法治國(guó)家框架下，專職人大代表如何堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，如何建立使其決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，如何從制度上改變權(quán)力過(guò)分集中在人大代表等狀況問(wèn)題。在新的歷史條件下，這批“政治代言人”要毫不動(dòng)搖沿著中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，不為任何風(fēng)險(xiǎn)所懼、不為任何干擾所惑，永不僵化、永不停滯，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革。

配套相關(guān)政治體制改革的基本途徑有兩個(gè)：一是權(quán)利制約權(quán)力，二是權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)利制約權(quán)力是是全體人民對(duì)權(quán)利的行使，是權(quán)利對(duì)專職人大代表權(quán)力的制約，其主要內(nèi)容是完善代議制度。權(quán)力制約權(quán)力主要包括以下三個(gè)方面：其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)人大專職代表的監(jiān)督、人大機(jī)關(guān)內(nèi)的監(jiān)督以及分管負(fù)責(zé)事務(wù)中的監(jiān)督。

2、應(yīng)當(dāng)注重最終實(shí)效

盡管在理論上講，專職人大代表有許多好處，但在中國(guó)的具體國(guó)情和當(dāng)前政治體制下，實(shí)行專職人大代表是否就一定會(huì)使當(dāng)前有顯著變化，效果是否就一定好于兼職，這需要綜合考量。人大代表專職化的制度設(shè)計(jì)總的來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)符合以下四個(gè)方面：明確人大代表的權(quán)利和義務(wù)，細(xì)化人大代表的履職規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)人大代表履職的保障，強(qiáng)化對(duì)人大代表的監(jiān)督。無(wú)論采取什么方式進(jìn)行代表選拔和活動(dòng)，其目的都是在于真實(shí)地了解和反映人民群眾的意愿，了解和聽(tīng)取人民群眾有什么意見(jiàn)和要求，講求實(shí)效、求真務(wù)實(shí)，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智。

3、提升改善專職人大代表的結(jié)構(gòu)

建議適當(dāng)增加律師、記者這幾類職業(yè)角色的代表比例。比如為社會(huì)提供法律服務(wù)的律師是典型的法律職業(yè)角色，他們具有法律專業(yè)知識(shí)方面的明顯優(yōu)勢(shì)，尤其是律師群體潛在的立法知識(shí)資源豐富。

實(shí)踐證明，適當(dāng)擴(kuò)大律師在人大代表隊(duì)伍中的比例，有利于提升人大代表的參政議政水平，尤其是優(yōu)化人大的立法議案質(zhì)量、提高人大的立法審議水平和法律監(jiān)督水平。近年來(lái)律師參與立法活動(dòng)漸趨活躍，據(jù)媒體報(bào)道，重慶市人大常委會(huì)法制委員會(huì)曾委托重慶某律師事務(wù)所代為起草《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》，一部地方性法規(guī)開(kāi)創(chuàng)了律師事務(wù)所參與地方立法之先河。人大的立法和監(jiān)督工作是法律性非常強(qiáng)的專門工作，律師往往可以為人大的立法和監(jiān)督工作提供可行性較強(qiáng)的法律意見(jiàn)，適當(dāng)擴(kuò)大人大代表隊(duì)伍中的律師比例可以在一定程度上彌補(bǔ)人大代表隊(duì)伍結(jié)構(gòu)上的缺憾。隨著律師參政議政積極性的逐漸高漲，律師職業(yè)背景的人大代表在人大立法和監(jiān)督工作中將大有用武之地。

4、控制專職人大代表的比例和優(yōu)化其管理方式

各級(jí)黨委對(duì)基層人大干部的管理和使用，都要突出人大代表工作這個(gè)“主業(yè)”，盡可能地減少其他黨政工作分工，讓人大干部騰出更多的時(shí)間和精力干好本職工作。但由于絕大多數(shù)人大代表都有自己的職業(yè)，平時(shí)往往投入代表工作的精力不足，履職意識(shí)不強(qiáng)，履職效果不明顯。加之代表所處行業(yè)、崗位等不同情況，建言獻(xiàn)策往往站在小局角度，從自身利益出發(fā)，所提的議案和建議質(zhì)量不高、代表性不強(qiáng)。

因此，“專職”人大代表可以控制在一定比例。基層人大可以探索參照縣級(jí)以上人大常委會(huì)設(shè)有專職委員的做法，比如借鑒沭陽(yáng)縣的成功案例經(jīng)驗(yàn)，沭陽(yáng)縣的不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)從離退休的老干部、教師職工、鄉(xiāng)賢中推選出一定比例“專職”人大代表，逐步提高代表履職的專職化水平。這些專職人大代表有充分的生活保障、堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)、較好的品德修養(yǎng)和足夠的時(shí)間精力，讓他們發(fā)揮余熱履行職責(zé)，并從制度上加以約束，待遇上適當(dāng)考慮，可以在當(dāng)好參謀助手、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)信訪穩(wěn)定等方面起到別人所無(wú)法替代的作用，同時(shí)又解決了代表履職經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。

5、重視人大代表的可持續(xù)性的繼續(xù)教育培訓(xùn)

人大的立法及監(jiān)督工作屬于專業(yè)性較強(qiáng)的專門工作，由于大多數(shù)人大代表自身的本職工作與人大工作相距甚遠(yuǎn)，因而可以對(duì)人大代表定期進(jìn)行培訓(xùn)教育。不斷重視提升人大代表參政議政的專業(yè)程度，使人大代表的參政議政水平得到可持續(xù)性保證，這不僅有利于人大代表盡快進(jìn)入?yún)⒄h政的職業(yè)角色，更有利于真正勝任人大代表的立法及監(jiān)督工作。

五、小結(jié)

在法治國(guó)體系中，專職人大代表將會(huì)是國(guó)家治國(guó)理政的重要部分，在法治國(guó)體系中扮演重要角色。國(guó)家要透過(guò)他們可以看清各地的基本概況，發(fā)現(xiàn)社會(huì)存在的基本問(wèn)題，并試圖尋找解決方案。總之各界應(yīng)當(dāng)不斷努力，能使代表的作用發(fā)揮由虛到實(shí)、由軟到硬、由“拾邊田”變?yōu)椤柏?zé)任田”，相信精心耕作自會(huì)大有收獲，最終將會(huì)贏得群眾的聲聲夸贊！此外在研究當(dāng)下社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中，我學(xué)習(xí)到了針對(duì)分析存在的矛盾問(wèn)題，要認(rèn)真研究提出對(duì)策建議，不能泛泛而談，更不能模板化千篇一律，必須要具體問(wèn)題具體分析，因時(shí)因勢(shì)因事，提出有價(jià)值的對(duì)策建議，發(fā)揮學(xué)術(shù)研究作用，有效付諸生產(chǎn)生活實(shí)踐。

通過(guò)學(xué)習(xí)此次指導(dǎo)研究相關(guān)論文的資料，對(duì)我今后論文寫(xiě)作也有以下幾方面啟示：一是科學(xué)準(zhǔn)確確定研究方向與主題。作為一名研究生和中國(guó)青少年，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的實(shí)踐實(shí)習(xí)優(yōu)勢(shì)，把理論學(xué)習(xí)與工作實(shí)踐緊密結(jié)合，在學(xué)習(xí)中善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，選擇合適的切入點(diǎn)進(jìn)行深入了解研究，避免脫離實(shí)際凌空蹈虛、泛泛而談。二是全方位多角度研究論證。在研究思考中，要拓寬學(xué)術(shù)視野，聯(lián)系歷史與現(xiàn)實(shí)、國(guó)外與國(guó)內(nèi)、理論與實(shí)踐，深入淺出地論證觀點(diǎn)，確保論文論據(jù)支撐詳實(shí)，具有學(xué)術(shù)價(jià)值與說(shuō)服力。三是不斷訓(xùn)練自身學(xué)術(shù)表達(dá)。在加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，注重工作實(shí)踐同時(shí)，要不斷進(jìn)行學(xué)術(shù)思考、學(xué)術(shù)積累，有目的地訓(xùn)練自身的學(xué)術(shù)表達(dá)，語(yǔ)言更加簡(jiǎn)潔、生動(dòng)、有力，確保主旨觀點(diǎn)的表達(dá)更加精準(zhǔn)、到位。四是全面積累相關(guān)文獻(xiàn)資料。打磨形成一篇高質(zhì)量學(xué)術(shù)論文，需要廣泛涉獵相關(guān)文獻(xiàn)資料，加強(qiáng)日常積累掌握，在豐厚全面的積累中，不斷形成自身自身學(xué)術(shù)思考。

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