他山之石，職業(yè)健康安全立法之鑒

蘇伊偉

新冠肺炎疫情的沖擊，給勞動用工帶來了巨大的挑戰(zhàn)，很多國家對職業(yè)健康安全的關(guān)注也上升到了空前的高度。對于企業(yè)而言，職業(yè)健康安全已不再僅僅是法律層面的課題，更是后疫情時代企業(yè)貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。

立法發(fā)展及管理模式

所謂職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，主要是指職業(yè)勞動者在勞動從業(yè)過程中可能遭遇到影響生命安全、身心健康及正當(dāng)權(quán)利的各類風(fēng)險(xiǎn)。在美國，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要是指職業(yè)安全健康（Occupational Safety Health，OSH），即工業(yè)生產(chǎn)過程中的職業(yè)安全健康風(fēng)險(xiǎn)。1970年前，美國尚無專門的OSH立法，因此 “職業(yè)健康”的概念并未通過法律的方式進(jìn)行明確，但相關(guān)的討論卻從未停止過。

20世紀(jì)30年代，時任美國總統(tǒng)羅斯福頒布新政（The New Deal），其中就有與職業(yè)健康安全相關(guān)的內(nèi)容，但這些內(nèi)容僅僅是為各州政府提供與職業(yè)健康安全相關(guān)的服務(wù)與信息，并未設(shè)定較強(qiáng)的法律約束，同時隨著企業(yè)對勞動力需求的不斷擴(kuò)大，相關(guān)法律法規(guī)漸漸無法滿足需求。

20世紀(jì)60年代，美國國內(nèi)的職業(yè)健康安全問題愈發(fā)嚴(yán)重，每年約有14，000名工人因此身亡，另外還有約2，200，000人因工傷或職業(yè)病而面臨失業(yè)。鑒于此，1970年美國國會通過了《職業(yè)安全健康法案》（Occupational Safety and Health Act， 簡稱“OSH法案”），并于1971年4月生效實(shí)施。該法案首次確立了全國范圍內(nèi)的安全工作環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時建立聯(lián)邦職業(yè)安全與健康管理局（Federal Occupational Safety and Health Administration， 簡稱“OSHA”），負(fù)責(zé)制定并執(zhí)行工作場所健康與安全標(biāo)準(zhǔn)。OSH法案還建立了國家職業(yè)安全與衛(wèi)生研究院（National Institute for Occupational Safety and Health，簡稱“NIOSH”），負(fù)責(zé)研究和提供與職業(yè)病和工傷預(yù)防相關(guān)的建議。

此外，部分州也制定了相應(yīng)的職業(yè)健康安全州立法，并由OSHA審核通過實(shí)施，但州立法必須確保其保護(hù)程度不低于聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)。以加州為例，州政府于1973年5月首次進(jìn)行職業(yè)安全健康州立法，并于1977年8月審核通過。后于1990年7月簽訂運(yùn)行狀態(tài)協(xié)議，2000年6月進(jìn)行一次修訂，并于2017年6月進(jìn)行協(xié)議更新。根據(jù)加州立法，加州職業(yè)健康安全局（簡稱“DOSH”或“Cal/OSHA”）負(fù)責(zé)職業(yè)健康安全相關(guān)立法的監(jiān)督與實(shí)施，并受加州工業(yè)關(guān)系部（Department of Industrial Relations）的管理。截至目前，全美已有22個州擁有適用于所有雇員的OSH州立法，6個州擁有OSH州立法但僅適用于州及地方政府雇員，其余地區(qū)則直接適用聯(lián)邦OSH法案。

總的來說，美國在職業(yè)健康安全上的管理模式為“政府監(jiān)管為主、企業(yè)配合”，即政府在法律法規(guī)約束和政策指導(dǎo)方面，對企業(yè)依法監(jiān)管、依法行政。企業(yè)依法接受政府監(jiān)察，配合檢查。各州依法設(shè)立區(qū)域內(nèi)的職業(yè)安全健康監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

聯(lián)邦及加州規(guī)定

●適用范圍

聯(lián)邦OSH法案的保護(hù)范圍涵蓋美國國內(nèi)幾乎所有私營企業(yè)的雇員及工人，同時涵蓋所有聯(lián)邦政府雇員。盡管如此，聯(lián)邦OSH法案依然存在適用的例外，根據(jù)規(guī)定，以下屬于該法案的豁免人群：

1.自雇人士；

2.從事農(nóng)耕工作且僅雇傭直系家庭成員的人士；

3.受其他聯(lián)邦法律和主管部門管轄的工人，如卡車司機(jī)、礦工、運(yùn)輸工人等；

4.州、地方政府雇員（部分州批準(zhǔn)了OSH州立法，這種情況應(yīng)當(dāng)適用州立法進(jìn)行保護(hù)）。

加州的OSH州立法則涵蓋了該州幾乎所有私營企業(yè)的雇員及工人，同時也涵蓋了該州絕大部分的地方政府雇員。但由于聯(lián)邦政府雇員直接受聯(lián)邦OSH法案管轄，因此加州OSH州立法無法適用于聯(lián)邦政府雇員，比如受雇于美國郵政服務(wù)的政府雇員。除此之外，對于私營企業(yè)的雇員，加州OSH立法也存在更加細(xì)化的豁免人群范圍，主要包括以下人群：

1.從事海事行業(yè)的雇員，包括船舶制造、拆卸、修理、船只相關(guān)的近岸作業(yè)等等，但計(jì)劃興建的橋梁、海岸等海事建設(shè)工程從業(yè)者除外；

2.美國軍事設(shè)施范圍內(nèi)的私營企業(yè)雇員；

3.美國國家公園、紀(jì)念碑、紀(jì)念館、國家娛樂區(qū)等設(shè)施內(nèi)雇員；

4.美國政府認(rèn)可的原住民保留地、托管地范圍內(nèi)的私營企業(yè)或部族雇主的雇員；

5.從事美國郵政服務(wù)工作的合同工或相關(guān)承包商經(jīng)營設(shè)施內(nèi)的雇員；

6.運(yùn)行中的航空器內(nèi)的機(jī)組人員。

可見，在適用范圍上，聯(lián)邦法案與州立法存在互補(bǔ)的關(guān)系，另外由于州立法屬于特殊法，因此一般會優(yōu)先適用州立法。

●雇主義務(wù)及罰則

聯(lián)邦OSH法案對雇主義務(wù)進(jìn)行了一般性規(guī)定，并由OSHA持續(xù)頒布或更新與之相配套的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和規(guī)定，對具體應(yīng)用領(lǐng)域及情形進(jìn)行約束和指導(dǎo)。這樣“一主多輔”的立法方式不僅保障了職安立法總體的確定性，同時也兼顧了其對社會及行業(yè)環(huán)境變化的適應(yīng)性。

而加州OSH立法的規(guī)定主要以聯(lián)邦法案為基礎(chǔ)，并在細(xì)節(jié)之處進(jìn)行了微調(diào)和補(bǔ)充，例如：

1.加州雇主職業(yè)安全義務(wù)的主要參照法律為《1973年加州職業(yè)健康與安全法案》以及《加利福尼亞州法規(guī)》第8章；

2.發(fā)生需報(bào)告的因工負(fù)傷、患病、死亡事件時，上報(bào)期限為“立即”；

3.根據(jù)州法院判例，雇主可能還要向雇員支付個人防護(hù)設(shè)備（Personal Protective Equipment， 簡稱“PPE”）的費(fèi)用。

以下為聯(lián)邦OSH法案設(shè)定的雇主主要義務(wù)：

1.提供沒有公認(rèn)危害的工作場所，并遵守OSH法案相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和規(guī)定；

2.檢查工作場所條件，以確保其符合OSHA發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)；

3.確保雇員擁有并安全使用工具及設(shè)備，并正確進(jìn)行維護(hù)工作；

4.使用不同顏色、海報(bào)、標(biāo)簽或標(biāo)識向員工警告并提醒潛在危險(xiǎn)；

5.建立或更新操作程序，及時告知雇員，以便遵守職業(yè)安全和健康要求；

6.雇主應(yīng)當(dāng)通過雇員可以理解的語言向其進(jìn)行安全培訓(xùn)；

7.工作場所內(nèi)有?；返墓椭鲬?yīng)當(dāng)制訂并實(shí)施書面形式的危害溝通程序，根據(jù)雇員可能接觸到的危害，進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)防措施培訓(xùn)，并確保可以隨時提供安全數(shù)據(jù)表副本；

8.根據(jù)OSHA相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求（如有），向雇員提供健康檢查及培訓(xùn)；

9.在工作場所的顯眼區(qū)域張貼OSHA海報(bào)（或州立法要求的海報(bào)），以告知雇員其享有及承擔(dān)的權(quán)利和責(zé)任；

10.如遇工作相關(guān)的死亡事故，應(yīng)在8小時內(nèi)向最近的OSHA辦公室報(bào)告；如遇工作原因?qū)е鹿蛦T住院、截肢和失明的事件，應(yīng)在24小時內(nèi)向最近的OSHA辦公室進(jìn)行報(bào)告；

11.保留因工負(fù)傷、患病的記錄，但對于雇員人數(shù)不超過10名（包含10名）的雇主以及低危害行業(yè)雇主，無須履行該項(xiàng)義務(wù)；

12.向雇員、前雇員以及其代理人提供因工負(fù)傷、患病的日志（OSHA Form 300），并按規(guī)定張貼日志的匯總信息表（OSHA Form 300A）；

13.向雇員或其授權(quán)代理人提供醫(yī)療記錄及暴露記錄；

14.向OSHA合規(guī)監(jiān)察官提供授權(quán)員工代表的姓名信息，并盡最大可能指派該代表陪同監(jiān)察官進(jìn)行調(diào)查；

15.不得歧視根據(jù)該法案行使權(quán)利的員工（“吹哨人”保護(hù)制度）；

16.在涉事工作區(qū)域中或附近張貼OSHA處罰決定。每個處罰決定書應(yīng)當(dāng)張貼至違規(guī)行為被改正為止，或張貼三個工作日（以較晚結(jié)束時間為準(zhǔn)），同時張貼相應(yīng)的處理措施審查文件等；

17.在OSHA設(shè)定的最后期限前改正違規(guī)行為，并提交所需的處理措施核查文件。

在處罰標(biāo)準(zhǔn)上，聯(lián)邦與加州略有不同。根據(jù)聯(lián)邦2021年1月8日最新發(fā)布的《2021年OSHA民事處罰標(biāo)準(zhǔn)年度調(diào)整》，對于違反職業(yè)安全規(guī)定的雇主，每次違規(guī)行為（或未履行張貼義務(wù)的行為）將被處以最高13，653美元的罰款，具體處罰數(shù)額根據(jù)違規(guī)程度進(jìn)行調(diào)整；對于故意或重復(fù)的違規(guī)行為，處以每次136，532美元的罰款；如雇主在規(guī)定的糾正期限內(nèi)仍未改正違規(guī)行為，則逾期每日加處13，653美元的罰款，但一般逾期罰款加處的最長期限不超過30天。根據(jù)加州OSH相關(guān)處罰標(biāo)準(zhǔn)，對于一般違規(guī)行為，處以每次最高13，277美元的罰款；對于嚴(yán)重違規(guī)行為，處以每次最高25，000美元的罰款；對于故意或重復(fù)的違規(guī)行為，處以每次132，765美元的罰款；如雇主在規(guī)定的糾正期限內(nèi)仍未改正違規(guī)行為，則逾期每日加處15，000美元的罰款；對于未報(bào)告雇員因工遭受嚴(yán)重傷害、患病、死亡的行為，加處每次最低5，000美元的罰款。

在加州，不少知名企業(yè)也曾因職業(yè)安全違規(guī)的問題受到處罰。

2019年1月，加州職業(yè)安全與健康管理局（DOSH）對特斯拉處以30，000美元的罰款，因其涉及違反美國加州六項(xiàng)勞工法規(guī)，包括在建造名為“GA4”的臨時帳篷廠房設(shè)施前未獲得許可證，未能檢查設(shè)施是否存在安全隱患，未能正確培訓(xùn)員工預(yù)防和應(yīng)對熱病，以及未能保護(hù)工人免受暴露的螺紋鋼和金屬棒危害等。早在2013年，特斯拉也曾因三名員工被熔融鋁燒傷被DOSH處以71，000萬美元罰款。

2020年10月，加州DOSH向位于加州伊斯特韋爾（Eastvale）的亞馬遜物流中心（LGB3）和位于加州霍桑（Hawthorne）的配送站（DLA8）開出了1，870美元的罰單，原因是它們未能通過提供充分的健康和安全培訓(xùn)來減少潛在的新冠病毒感染風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)處罰決定的文件顯示，DOSH認(rèn)為“員工不知道培訓(xùn)材料中的關(guān)鍵內(nèi)容，包括但不限于工作場所的衛(wèi)生和工作場所經(jīng)常接觸的物體”。此前，勞工維權(quán)組織“倉庫工人資源中心”（Warehouse Worker Resource Center）就曾代表工廠的員工發(fā)出了投訴，加州DOSH于4月下旬開始調(diào)查LGB3的情況，并于5月初開始調(diào)查DLA8。投訴內(nèi)容包括未能關(guān)閉受感染員工訪問過的倉庫部分、衛(wèi)生設(shè)施和培訓(xùn)不足，以及未能給工人足夠的時間洗手或消毒等。

根據(jù)美國聯(lián)邦OSHA在2020年10月發(fā)布的新聞稿，從新冠肺炎疫情發(fā)生到2020年10月15日為止，該機(jī)構(gòu)已累計(jì)向112個工作場所發(fā)出總和為1，603，544美元的罰款，平均每次罰款的金額為14，317美元。其中，較為常見的處罰原因主要為：

1.未實(shí)施呼吸保護(hù)措施程序；

2.未提供醫(yī)學(xué)評估、口罩適應(yīng)性測試，并且未安排關(guān)于如何使用口罩及個人防護(hù)設(shè)備（PPE）的培訓(xùn)；

3.未根據(jù)OSHA的要求在相關(guān)記錄表上記錄因工受傷或患病事件；

4.未根據(jù)記錄保存標(biāo)準(zhǔn)向OSHA報(bào)告因工死亡和因工患病的事件；

5.未履行1970年OSH法案規(guī)定的一般雇主義務(wù)。

●雇員權(quán)利義務(wù)

雇員在職業(yè)健康安全方面享有的權(quán)利基本與上述雇主義務(wù)相對應(yīng)，如要求雇主提供關(guān)于工作場所安全的培訓(xùn)、要求告知可能會接觸到的危害、要求提供必要的生產(chǎn)工具及設(shè)備（加州還可能要求提供必要的防護(hù)用具）等等。如雇員發(fā)現(xiàn)自己的相關(guān)權(quán)益受到損害，或雇主存在違反職業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)的行為，則有權(quán)向OSHA提出投訴，要求對相關(guān)行為進(jìn)行調(diào)查。

另外，如雇員因投訴行為被雇主報(bào)復(fù)，如被降職或開除等，適用聯(lián)邦OSH法案的雇員應(yīng)在報(bào)復(fù)行為發(fā)生之日起30天內(nèi)向聯(lián)邦勞工部進(jìn)行申訴，而適用加州OSH計(jì)劃的雇員則應(yīng)在報(bào)復(fù)行為發(fā)生之日起6個月內(nèi)向州勞工委員局進(jìn)行申訴。如雇員已經(jīng)因工遭受損害，則其有權(quán)要求雇主配合其進(jìn)行工傷賠償申請，并依據(jù)相關(guān)法律享受其他工傷福利，如損失薪水賠償、醫(yī)療護(hù)理費(fèi)賠償?shù)鹊?。如雙方對工傷賠償存在爭議，可通過協(xié)商程序簽訂和解協(xié)議，并經(jīng)工傷上訴委員會進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)雙重審查認(rèn)證；如通過協(xié)商程序依然無法消除爭議，則雙方還可以選取上訴委員會的仲裁程序或工傷索賠程序進(jìn)行解決；對于受工傷的勞動者來說，仲裁不是強(qiáng)制前置程序，可以自由選擇，無論傷害發(fā)生在何時，只要經(jīng)過雙方當(dāng)事人一致同意，任何勞動爭議均可提交仲裁。

同時，對于上訴委員會做出的決定、命令和裁決或者上訴委員會的復(fù)議決定、命令和裁決，《加州勞動法典》提供了司法審查程序，不過程序的適用范圍、審查主體、審查權(quán)力都受到一定的限制。

另外，《加州勞動法典》規(guī)定，如工作的危險(xiǎn)性高到任何合理謹(jǐn)慎的自然人都認(rèn)為該工作將損害員工個人的安全或健康，則員工可以拒絕履職。但員工需要提前明確告知雇主具體情況，給予雇主補(bǔ)正的機(jī)會，并在工作條件變得更為合理后繼續(xù)履職。

新冠肺炎疫情下的有效應(yīng)對

美國在聯(lián)邦層面針對新冠肺炎疫情頒布的職業(yè)安全立法較少，主要為一些與疫情相關(guān)的防護(hù)指南或指導(dǎo)。如2021年1月29日OSHA發(fā)布的《減緩和預(yù)防工作場所新冠病毒傳播指南》，該指南旨在為醫(yī)療機(jī)構(gòu)以外工作場所的雇主與雇員提供防范新冠病毒傳播的指導(dǎo)，其中就新冠肺炎的定義、工作場所的保護(hù)措施、安全社交距離的設(shè)置、消毒隔離措施、疫苗接種等方面進(jìn)行了詳細(xì)的說明。指南還就新冠肺炎疫情下雇主相關(guān)義務(wù)及責(zé)任的法律基礎(chǔ)與OSH法案條款以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了鏈接。除此之外，OSHA還針對各個行業(yè)推出了具有針對性的《OSHA各行業(yè)指南索引》，以供具體行業(yè)的雇主及雇員參考。

相比聯(lián)邦層面，加州對新冠肺炎疫情的應(yīng)對措施更為積極。除了發(fā)布針對各個行業(yè)的防控指南外，加州政府還批準(zhǔn)了《新冠感染預(yù)防緊急臨時標(biāo)準(zhǔn)》，以補(bǔ)充2009年通過的《氣溶膠傳播疾病標(biāo)準(zhǔn)》（Aerosol Transmissible Diseases Standard），擴(kuò)大了后者的適用范圍。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，雇主需要隔離感染新冠肺炎或有重大感染風(fēng)險(xiǎn)的員工，防止其進(jìn)入工作場所。如雇員因感染新冠病毒或因州、地方政府隔離政策導(dǎo)致無法進(jìn)入工作場所，則雇主必須維持雇員的收入、工齡以及其他所有權(quán)利和福利，包括保留崗位。此外，加州政府還匯總了各類與新冠肺炎疫情防控相關(guān)的資源并展示在其網(wǎng)站上 ，如在線培訓(xùn)課程、Q&A問答、免費(fèi)網(wǎng)絡(luò)研討會等等，并在其網(wǎng)站上及時更新和公示與疫情防控相關(guān)的處罰決定。

誠然，諸如美國這樣的發(fā)達(dá)國家無疑在職業(yè)健康安全領(lǐng)域起步更早，并且立法更為完善。對于處在“走出去”階段的中國企業(yè)，更高的國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)意味著更高的起點(diǎn)，也有利于其在全球化競爭中更好地與國外標(biāo)準(zhǔn)相銜接。因此，如企業(yè)能抓住風(fēng)口，加強(qiáng)自身在職業(yè)健康安全領(lǐng)域的合規(guī)管理和制度建設(shè)，必能將挑戰(zhàn)化為機(jī)遇。

作者單位 上海江三角律師事務(wù)所