基于功能劃分的國(guó)有企業(yè)細(xì)化分類淺析

張東婧

（招商局公路網(wǎng)絡(luò)科技控股股份有限公司，北京 朝陽 100022）

0 引言

國(guó)有企業(yè)，是指由國(guó)家投資的企業(yè),根據(jù)國(guó)有企業(yè)的功能，可分為商業(yè)類和公益類兩大類,商業(yè)類國(guó)有企業(yè)要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，公益類企業(yè)著重保證公共產(chǎn)品、公共服務(wù)質(zhì)量和效率[1]。國(guó)有企業(yè)分工不同，對(duì)社會(huì)的影響也不同，現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有企業(yè)雖已分為兩大類，但在大類之下的類別細(xì)分不夠細(xì)致，不能體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)不同類型的具體功能；國(guó)有企業(yè)分類界定除金融、文化企業(yè)外的其他企業(yè)，沒有體現(xiàn)功能、定位、出資人代表等的界定；對(duì)于國(guó)有企業(yè)的管理、國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管考核比較籠統(tǒng)，沒有根據(jù)功能類型進(jìn)行劃分。本文旨在探索國(guó)有企業(yè)的細(xì)化分類，分析國(guó)有企業(yè)的細(xì)化分類對(duì)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革、提升國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值、加強(qiáng)國(guó)有資本的監(jiān)管等的重要作用。

新發(fā)展格局下，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革工作，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，迫切需要建立新的管理體制和新的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。探索國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類細(xì)化研究，研究國(guó)有企業(yè)管理體制的改革方向，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)中的參與程度，有助于國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效的配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化[2]。

1 國(guó)有企業(yè)分類影響因素分析

1.1 國(guó)有企業(yè)分類理論因素

1.1.1 社會(huì)生產(chǎn)力

社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平直接影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)達(dá)程度，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的分工發(fā)展水平也決定了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展水平。國(guó)有企業(yè)的功能決定了國(guó)有企業(yè)的分類現(xiàn)狀，功能越完善、分類標(biāo)準(zhǔn)越細(xì)致，反映出的市場(chǎng)化程度也高，同時(shí)體現(xiàn)在對(duì)國(guó)有企業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)也更加細(xì)致完善。

1.1.2 國(guó)有資本雙重性

國(guó)有資本雙重性具有自然資本與社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，國(guó)有自然資本主要是以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中保值增值、資源匯聚、經(jīng)濟(jì)收益為目的，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性、競(jìng)爭(zhēng)性、效益性及公益性等；國(guó)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性主要是以保障國(guó)家公共安全、提供公共服務(wù)為主，有效調(diào)節(jié)國(guó)有企業(yè)自然資本與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)施實(shí)現(xiàn)廣大社會(huì)群眾的基礎(chǔ)。

1.2 國(guó)有企業(yè)分類現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等關(guān)于分類改革文件發(fā)布以來，部分省份僅是轉(zhuǎn)發(fā)或初步解讀了《意見》，未出臺(tái)國(guó)有企業(yè)細(xì)化分類操作的具體方案，對(duì)交通、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、體育、旅游、機(jī)場(chǎng)等公益類國(guó)有企業(yè)的分類、頂層授權(quán)管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制等，沒有進(jìn)行深入研究、探索與實(shí)踐。

1.2.1 體制機(jī)制存在的問題

目前在對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理機(jī)制分析探索中，部分省份誤讀或曲解了中央國(guó)企分類改革精神，對(duì)“出資人代表”概念理解不清、專業(yè)管理知識(shí)匱乏等，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的管理簡(jiǎn)單地歸屬一個(gè)部門的“一刀切”，公益類國(guó)有企業(yè)社會(huì)效益沒有充分發(fā)揮，以及發(fā)展定位不準(zhǔn)、專業(yè)技術(shù)干部雙向交流不暢、創(chuàng)新能力不足、行業(yè)行政部門管理失靈、深層次矛盾日益凸顯等問題，嚴(yán)重阻礙了公益類國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展。

1.2.2 考核評(píng)定存在的問題

不同種類和行業(yè)的國(guó)有企業(yè)應(yīng)按屬性細(xì)分歸類，部分國(guó)有企業(yè)未按資產(chǎn)比重承擔(dān)社會(huì)服務(wù)功能來劃分，而是不同類型企業(yè)采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，且考核指標(biāo)也不符合實(shí)際，僅以經(jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量，既不科學(xué)，也不嚴(yán)謹(jǐn)[3]。例如交通、水利、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，但在考核中卻與商業(yè)類企業(yè)等同。

1.2.3 管理專業(yè)化問題

地方國(guó)有企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)大部分都在國(guó)資委管理部門，而國(guó)資委同時(shí)管理多個(gè)不同類型、不同專業(yè)方向的國(guó)有企業(yè)，由于對(duì)行業(yè)的認(rèn)識(shí)和了解有限，在行使出資人代表職責(zé)時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)管理過程中的應(yīng)接不暇，難免導(dǎo)致瞎指揮和亂指揮問題。

2 國(guó)外公益類國(guó)有企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外工業(yè)化早于我國(guó)，國(guó)外政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理對(duì)我國(guó)有一定的借鑒意義。

國(guó)外國(guó)有企業(yè)主要集中在基礎(chǔ)性建設(shè)、科學(xué)技術(shù)和一些公共事業(yè)領(lǐng)域，公益性較強(qiáng)，可以滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的依賴性較低。國(guó)有企業(yè)主要依賴于國(guó)家政策進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，為宏觀的經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行服務(wù)，同時(shí)進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研究，推動(dòng)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷進(jìn)步。

2.1 美國(guó)

美國(guó)是總統(tǒng)負(fù)責(zé)制的聯(lián)邦共和立憲制國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)的管理方式分別采取政府直接經(jīng)營(yíng)（如電力、交通運(yùn)輸、宇航等）、政府出租經(jīng)營(yíng)（軍工、造船、鋼鐵、橡膠等）和系統(tǒng)承包經(jīng)營(yíng)等辦法。聯(lián)邦政府設(shè)立專業(yè)的管理部門對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，如高速公路具體由聯(lián)邦高速公路管理局負(fù)責(zé)。

2.2 英國(guó)

英國(guó)采取財(cái)政部和行業(yè)主管部門相結(jié)合的管理模式，其中行業(yè)主管部門是主要的責(zé)任主體。將國(guó)有企業(yè)的類型劃分為3種：國(guó)有企業(yè)、國(guó)有公司以及國(guó)有股份公司。

2.3 法國(guó)

法國(guó)的國(guó)有企業(yè)主要采取股份制公司的形式。政府在管理國(guó)有企業(yè)和資產(chǎn)的過程中，采用財(cái)政部、預(yù)算部和各個(gè)主管部門、議會(huì)分工協(xié)作的管理體制，總體而言，財(cái)政預(yù)算的權(quán)限較大。同時(shí)對(duì)不同的國(guó)有企業(yè)采用不同的管理方式。

2.4 日本

日本將國(guó)有企業(yè)同樣劃分為3種類型：直營(yíng)事業(yè)、特殊法人以及其他部門。日本針對(duì)國(guó)有企業(yè)制定專項(xiàng)法律，設(shè)立專門的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如道路公團(tuán)對(duì)公路企業(yè)進(jìn)行管理。

通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有企業(yè)管理體制進(jìn)行分析，公益類國(guó)有企業(yè)產(chǎn)品具有公共物品的屬性及基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，各國(guó)在管理體制上，都是由具有專業(yè)性和管理經(jīng)驗(yàn)的政府職能部門負(fù)責(zé)，政府牢牢掌握公益類國(guó)有企業(yè)管理的主導(dǎo)權(quán)，有效地整合政府在監(jiān)管時(shí)所面臨的多重監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管、專業(yè)性欠缺等問題。

3 基于國(guó)有企業(yè)細(xì)化分類的研究

3.1 國(guó)有企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)

按中央《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》精神，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中國(guó)有資產(chǎn)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)宜劃分為商業(yè)類和公益類兩個(gè)類別。商業(yè)類以資本收益為主要目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益；而公益類主要是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、重要戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備為主，或者是重要產(chǎn)業(yè)處于自然壟斷行業(yè)的企業(yè)。這也是政府的基本功能。這一類企業(yè)主要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化為目標(biāo)；產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格要由政府來調(diào)控，或者政府放開調(diào)控，但市場(chǎng)主體比較少，不是一種完全競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略；收入不足以彌補(bǔ)成本時(shí)，政府要給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策文件等要求，國(guó)有企業(yè)商業(yè)類可分為甲類和乙類，公益類可分為甲類、乙類和丙類。

3.1.1 商業(yè)類

a）甲類國(guó)企 主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的企業(yè)，比如建筑、普通制造、服務(wù)企業(yè)等。

b）乙類國(guó)企 主業(yè)為關(guān)系著國(guó)家安全，或者掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，一般承擔(dān)國(guó)家重大專項(xiàng)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)。通常具有壟斷性，例如石油、天然氣等行業(yè)。

3.1.2 公益類

a）甲類企業(yè) 較少依靠財(cái)政扶持的企業(yè)，比如水務(wù)、高速公路、農(nóng)業(yè)科技等。

b）乙類企業(yè) 很大程度依靠財(cái)政扶持的企業(yè)，比如公交、地鐵等。

c）丙類企業(yè) 幾乎完全依靠財(cái)政扶持的企業(yè)，比如環(huán)衛(wèi)、市政設(shè)施、普通公路等。

圖1 國(guó)有企業(yè)細(xì)化分類圖

3.2 國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展方向研究

國(guó)有企業(yè)的分類改革是新時(shí)期深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。2015年8月24日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》【中發(fā)〔2015〕22號(hào)】；同年12月29日，國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)展改革委三部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》【國(guó)資發(fā)研究〔2015〕170號(hào)】，這兩個(gè)文件的發(fā)布，為商業(yè)類、公益類國(guó)企分類及發(fā)展定位指明了方向：“要求各級(jí)的黨政機(jī)關(guān)和各級(jí)政府統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，帶著高度的歷史使命感和政治責(zé)任感，加強(qiáng)統(tǒng)籌安排、明確責(zé)任分工、細(xì)化目標(biāo)責(zé)任、強(qiáng)化督促落實(shí)，深化履行國(guó)有企業(yè)改革的責(zé)任，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，確保深化國(guó)有企業(yè)改革取得實(shí)效。引導(dǎo)國(guó)有資本向關(guān)系著國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域不斷傾斜，把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，更好服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)”。

3.2.1 公益類企業(yè)改革路徑

a）推進(jìn)改革層面 建議采取國(guó)有獨(dú)資形式，其他具備條件的國(guó)有企業(yè)也可以嘗試投資主體的多元化，吸引民營(yíng)資本，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

b）促進(jìn)發(fā)展層面 對(duì)于主業(yè)的營(yíng)業(yè)范圍要加強(qiáng)限定，加大主業(yè)管理，提高資本投入，提升公共產(chǎn)品服務(wù)的品質(zhì)、質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效率。

c）實(shí)施監(jiān)管層面 對(duì)于公益類國(guó)有企業(yè)，監(jiān)管的重點(diǎn)在于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，加大信息公開力度，接受社會(huì)監(jiān)督。

3.2.2 商業(yè)類企業(yè)改革路徑

a）保值增值層面 商業(yè)類國(guó)有企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)目的為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、凸顯國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的不斷保值增值能力。在符合法律的條件下，不斷探索經(jīng)營(yíng)發(fā)展之道，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

b）股份資本層面 考慮對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改革，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。探索引進(jìn)民營(yíng)資本或其他各類非國(guó)有資本，著力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)整體上市。

c）經(jīng)濟(jì)效益層面 商業(yè)類國(guó)有企業(yè)改革要實(shí)施符合市場(chǎng)化的差異化管理，鼓勵(lì)采取多種經(jīng)營(yíng)手段，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)企業(yè)混改，采取股權(quán)激勵(lì)、分紅激勵(lì)等手段，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不斷提升。

4 結(jié)論

本文針對(duì)目前存在的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和分類中的一些問題，全面探析了國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的一些問題，提出針對(duì)不同功能的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行細(xì)化分類的重要性，并結(jié)合國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn)，初步提出我國(guó)國(guó)有企業(yè)分類的細(xì)化方案。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探究國(guó)有企業(yè)改革的方向，特別是科學(xué)確定公益類國(guó)有企業(yè)行使出資人職責(zé)的政府部門的選擇，旨在助力公益類國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。