粵澳深度合作：新引擎與新秩序

文|田飛龍

粵澳深度合作區(qū)催生了制度、政策、產(chǎn)業(yè)與社會(huì)文化的整體協(xié)同的改革“深度”，開辟了“一國兩制”融合發(fā)展的新境界。

2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃綱要)的發(fā)布，正式拉開港澳與內(nèi)地融合發(fā)展的大幕。這是中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略部署，也是“一國兩制”融合發(fā)展的科學(xué)路徑，更是中國進(jìn)一步推進(jìn)高水平改革開放和高質(zhì)量發(fā)展以及支撐“一帶一路”的國家級(jí)行動(dòng)。規(guī)劃綱要為港澳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)及內(nèi)地更高水平改革開放進(jìn)行了宏觀設(shè)計(jì)和具體支撐，港澳在其中是非常關(guān)鍵的引擎和動(dòng)能。過去兩年暴發(fā)的香港修例風(fēng)波、新冠肺炎疫情及中美貿(mào)易戰(zhàn)等重大政治與公共事件對(duì)大灣區(qū)建設(shè)造成一定的不利影響，但中央推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的意志和決心堅(jiān)定不移，港澳融入國家發(fā)展大局的強(qiáng)烈愿望堅(jiān)定不移。

2021年的金秋九月，港澳“一國兩制”迎來制度豐收季和發(fā)展大禮包。澳門立法會(huì)選舉和新選舉制度下的香港選舉委員會(huì)選舉，為“愛國者治澳”和“愛國者治港”打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和管治體系支撐。中央則相繼推出作為大灣區(qū)整體規(guī)劃之子方案的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱橫琴方案）和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》(以下簡(jiǎn)稱前海方案)，深度推進(jìn)大灣區(qū)多引擎良性競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成，助力國家高質(zhì)量發(fā)展和更高水平改革開放。

廣東珠海，橫琴新區(qū)

比較而言，前海方案聚焦高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的做大做強(qiáng)以及相應(yīng)的制度創(chuàng)新和國際競(jìng)爭(zhēng)力塑造，而以橫琴為載體的粵澳深度合作區(qū)總體方案在“一國兩制”的制度性增長(zhǎng)、共同治理架構(gòu)以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面著墨頗重，用意深遠(yuǎn)，是澳門特色“一國兩制”融入發(fā)展的前所未有之戰(zhàn)略機(jī)遇和政策空間，也是國家推進(jìn)大灣區(qū)戰(zhàn)略突破和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵承載之一?；洶纳疃群献鲄^(qū)催生了制度、政策、產(chǎn)業(yè)與社會(huì)文化的整體協(xié)同的改革“深度”，開辟了“一國兩制”融合發(fā)展的新境界。

最大的制度特色：深度合作

橫琴粵澳深度合作區(qū)的最大特色是有“深度”，觸及澳門與內(nèi)地融合發(fā)展的深層次制度創(chuàng)新及相互產(chǎn)業(yè)的深水區(qū)合作，對(duì)澳門更好發(fā)展及帶動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)有效、多元轉(zhuǎn)型具有重大推動(dòng)意義。在疫情打擊和全球性經(jīng)濟(jì)低迷的條件下，這一方案是澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一劑強(qiáng)心針，也正式啟動(dòng)了澳門融入國家發(fā)展大局的全新制度化進(jìn)程，是對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的具體推進(jìn)和示范性探索。

中央此時(shí)出臺(tái)這一方案表明：其一，國家堅(jiān)持“一國兩制”與改革開放的大政方針沒有改變，且有增量發(fā)展；其二，基于“一國兩制”的粵澳合作具有深化開展的充分空間，制度和政策必須為共同發(fā)展服務(wù)；其三，粵港澳大灣區(qū)可以探索多元、多點(diǎn)改革發(fā)展路徑，粵澳先行是對(duì)其他合作區(qū)及其制度創(chuàng)新的積極探索和經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)大灣區(qū)整體建設(shè)與發(fā)展具有推進(jìn)作用。

橫琴方案設(shè)定了與中共十九大報(bào)告、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》及“十四五”規(guī)劃相適應(yīng)的發(fā)展時(shí)間表和路線圖：第一步，到2025年，橫琴合作區(qū)建成更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，初步形成具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的營商環(huán)境，積極發(fā)揮對(duì)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的引擎作用；第二步，到2035年，高水平對(duì)外開放體制機(jī)制更加完善，營商環(huán)境達(dá)到世界一流水平，成為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展引擎。

從“一國兩制”的融合發(fā)展來看，橫琴方案將帶來“一國兩制”的制度性增長(zhǎng)，即中央全面管治權(quán)、澳門高度自治權(quán)與內(nèi)地地方自主權(quán)之間將根據(jù)《總體方案》做出一系列制度和政策改革與配套，深度合作區(qū)將逐步形成一種基于“一國”、介乎“兩制”的創(chuàng)新型優(yōu)良治理體系，澳門制度元素與內(nèi)地制度元素將出現(xiàn)良性融合與創(chuàng)新發(fā)展的新秩序。這一制度性增長(zhǎng)是此次改革對(duì)“一國兩制”法理和制度活力的有效驗(yàn)證，對(duì)于思考其他地方的“一國兩制”創(chuàng)新發(fā)展具有先導(dǎo)意義。

為澳門長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入重要?jiǎng)恿?/h2>

橫琴方案是因地制宜的科學(xué)方案，首先瞄準(zhǔn)的是澳門經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以來的最大痛點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)單一化與資源空間嚴(yán)重不足。無論是2019年的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》還是近來的“十四五”規(guī)劃港澳專章，均有澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的重要舉措，而橫琴方案提供了破局之路。

具體而言，澳門長(zhǎng)期以來的發(fā)展所存在的凸顯問題是博彩一業(yè)獨(dú)大、產(chǎn)業(yè)多元化不足、本地市場(chǎng)和就業(yè)結(jié)構(gòu)單調(diào)、土地資源嚴(yán)重不足以及與國家經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展不夠深入。這些局限性對(duì)澳門本地經(jīng)濟(jì)優(yōu)化、國際地位提升以及為民族復(fù)興做出貢獻(xiàn)造成較大的不利影響，是困擾已久的澳門“一國兩制”發(fā)展難題，是真正的瓶頸所在。

橫琴方案據(jù)此提出了澳門經(jīng)濟(jì)多元化的“四大產(chǎn)業(yè)”框架：一是科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)，這需要澳門以更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)先進(jìn)實(shí)驗(yàn)室，布局大學(xué)發(fā)展，以及在橫琴建立產(chǎn)學(xué)研中心，與國家一道致力于解決高端技術(shù)“卡脖子”問題，尤其是在芯片微電子產(chǎn)業(yè)鏈、人工智能協(xié)調(diào)創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)新標(biāo)準(zhǔn)、新材料、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥等尖端領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展；二是發(fā)展中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)，立足中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化和國際化，將傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國際化標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，打造澳門中醫(yī)藥的全球產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，允許以“澳門監(jiān)造”“澳門監(jiān)制”或“澳門設(shè)計(jì)”加以標(biāo)識(shí)和品牌化；三是發(fā)展文旅會(huì)展商貿(mào)產(chǎn)業(yè)，在澳門原有的具有一定優(yōu)勢(shì)的文旅會(huì)展商貿(mào)業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步謀求國際化和規(guī)?；l(fā)展，支撐澳門的國際旅游休閑中心建設(shè)，以及推動(dòng)建設(shè)中葡國際貿(mào)易中心和數(shù)字貿(mào)易國際樞紐港；四是發(fā)展現(xiàn)代特色金融產(chǎn)業(yè)，與香港金融體系錯(cuò)位發(fā)展，以中國—葡語國家金融服務(wù)平臺(tái)、跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、財(cái)富管理、債券市場(chǎng)、融資租賃等現(xiàn)代特色金融產(chǎn)業(yè)元素為主，從而使澳門融通全球資本及吸引先進(jìn)技術(shù)投資的平臺(tái)服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，并支撐大灣區(qū)綜合金融體系的整體競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展。為了保障上述“四大產(chǎn)業(yè)”框架的具體落實(shí)和有效推進(jìn)，橫琴方案提出了“共商共建共管共享”的合作治理新架構(gòu)，推動(dòng)“一國兩制”制度創(chuàng)新、融合發(fā)展，同時(shí)推出優(yōu)惠稅率和具有吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力的人才政策體系。

橫琴方案對(duì)澳門產(chǎn)業(yè)多元化、創(chuàng)新發(fā)展以及為居民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供更多選擇，帶來了前所未有的“深度”和空間，是粵澳合作共贏及有利于國家整體發(fā)展的優(yōu)良方案。依賴深度合作區(qū)相關(guān)制度、政策、產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目及人才計(jì)劃的配套落地，澳門社會(huì)的管治能力、規(guī)劃能力、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新思維、制度合作能力、教育水平、人才梯隊(duì)以及愛國愛澳社會(huì)政治基礎(chǔ)等都將得到結(jié)構(gòu)性拓展。這一改革有利于進(jìn)一步深入探索“一國兩制”澳門經(jīng)驗(yàn)的全新增長(zhǎng)點(diǎn)和制度化空間，形成更加嚴(yán)謹(jǐn)與富有活力的“一國兩制”制度體系。

探索共治共享新秩序

橫琴方案在合作區(qū)治理新架構(gòu)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)與推進(jìn)上是深謀遠(yuǎn)慮、富有智慧的。該方案提出“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，這里的“共商共建共管”本質(zhì)上是“共同治理”的范疇，與“共享”這一改革成果的分配方式構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體。我們可以將“橫琴”治理模式在理論上簡(jiǎn)要概括為“共治共享”新秩序。

這一治理新秩序的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在：其一，中央授權(quán)監(jiān)督體現(xiàn)“一國”元素，粵澳共同建設(shè)、管理與受益體現(xiàn)“兩制”元素，澳門法律和管理制度一定程度上將合法合規(guī)適用于合作區(qū)治理，“一國兩制”在合作區(qū)架構(gòu)中產(chǎn)生了更加有機(jī)的融合發(fā)展；其二，管理委員會(huì)與執(zhí)行委員會(huì)的決策、執(zhí)行架構(gòu)由雙方共同組成及運(yùn)作，其中管理委員會(huì)實(shí)行粵澳首長(zhǎng)的雙主任制，而執(zhí)行委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人由澳門特區(qū)委派，廣東省和珠海市派人參加，一定程度上就具體管理權(quán)限向澳門傾斜，雙方可根據(jù)需要組建開發(fā)投資公司；其三，政治治理職能實(shí)行升格的屬地管理，即合作區(qū)上升為廣東省管理，由廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會(huì)治安等政治治理職能，與雙方共同建立的管理委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)相互配合，共同服務(wù)合作區(qū)的優(yōu)良治理和發(fā)展保障；其四，建立合作的收益共享機(jī)制，由粵澳雙方探索確立具體分配方案，實(shí)行前期投資收益的合作區(qū)保留機(jī)制，中央財(cái)政進(jìn)行一定補(bǔ)助支持。

粵澳合作的深度化及其制度成果，將有效提升澳門制度、產(chǎn)業(yè)與文化在民族復(fù)興與全球化發(fā)展中的地位與角色，澳門建成大灣區(qū)乃至于亞太區(qū)域國際大都市的前景更加開闊，且綜合競(jìng)爭(zhēng)力與吸引外資及先進(jìn)技術(shù)的能力也將進(jìn)一步增強(qiáng)。而澳門國際競(jìng)爭(zhēng)力每進(jìn)一步，都是“一國兩制”制度活力及國家高水平改革開放有效性的實(shí)踐證明。

粵澳深度合作區(qū)的總體方案體現(xiàn)了優(yōu)良治理的若干原則，可分為四點(diǎn)：第一，堅(jiān)持法治原則，即重大改革于法有據(jù)，注重主體合格及程序合法，注重授權(quán)原則在改革中的合理運(yùn)用，注重關(guān)鍵改革的制度配套與規(guī)范建構(gòu)；第二，堅(jiān)持“一國兩制”方針，即深度合作區(qū)的設(shè)立、管理和收益分配，始終堅(jiān)持“一國兩制”的基本原則，尊重和支持澳門特區(qū)參與管理、合作和共享，注意澳門制度元素的合理納入，注意地區(qū)橫向合作與中央授權(quán)監(jiān)督相結(jié)合；第三，堅(jiān)持開放協(xié)調(diào)的創(chuàng)新思維，即總體方案始終圍繞如何發(fā)展、創(chuàng)新、共享展開，將深度合作區(qū)努力打造為中國改革開放的新高地，其中涉及內(nèi)容豐富復(fù)雜但極具制度創(chuàng)新價(jià)值的改革內(nèi)容，是制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的整合架構(gòu)；第四，公平原則與發(fā)展正義，即深度合作區(qū)注重惠及澳門與內(nèi)地民眾，將發(fā)展成果公平分享，確立合理可持續(xù)的中央和地方收益分配機(jī)制。

總之，在橫琴方案引領(lǐng)下，澳門與內(nèi)地社會(huì)將逐步產(chǎn)生“共同治理”和“共同受益”的新格局。澳門與內(nèi)地之間雙向開放、共建共享的平等關(guān)系及共同致力于民族復(fù)興，是對(duì)新時(shí)代“一國兩制”及中華民族共同體理念的生動(dòng)闡釋和體現(xiàn)?；洶纳疃群献鲄^(qū)成為“一國兩制”制度深度合作及創(chuàng)新發(fā)展的探路先鋒，是深度推進(jìn)大灣區(qū)發(fā)展的新引擎。其運(yùn)用國家創(chuàng)新政策開辟的新制度和新產(chǎn)業(yè)空間及其發(fā)展動(dòng)能可有效帶動(dòng)周邊城市及產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟進(jìn)，形成大灣區(qū)內(nèi)部的子中心與創(chuàng)新中心。大灣區(qū)由此可以形成多中心和多引擎的良性競(jìng)爭(zhēng)秩序和發(fā)展模式，開辟“一國兩制”發(fā)展新境界。