陸銘：限制需求還是擴(kuò)大供給？
——關(guān)于近期重大新政的思考

近期，教育、住房、勞動(dòng)保障、反壟斷等領(lǐng)域出臺(tái)了一系列新政策，引發(fā)了社會(huì)持續(xù)關(guān)注，市場也出現(xiàn)一定波動(dòng)。對此，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、中國城市治理研究院研究員陸銘對這些政策背后的邏輯及其社會(huì)影響做出了解釋。

如何理解這一系列政策變化，它們是不同部門遵循各自專業(yè)邏輯的單獨(dú)行動(dòng)？還是背后有著統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，預(yù)示著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式即將迎來新一輪轉(zhuǎn)型？

陸銘：這一系列政策調(diào)整的初衷是想改善民生，克服在相關(guān)領(lǐng)域（特別是公共服務(wù)和居民生活領(lǐng)域）出現(xiàn)的一些所謂的亂象，希望能夠降低住房、教育等對于居民生活的負(fù)擔(dān)，這一初衷是好的。但是這些政策的出臺(tái)是不是真的能夠有效地緩解這些領(lǐng)域存在的問題？我認(rèn)為需要在理論和實(shí)踐中做進(jìn)一步的研究，才能科學(xué)客觀地認(rèn)識(shí)這些政策帶來的影響。

在現(xiàn)實(shí)生活中，資源總是有限的，而不同的偏好、不同的收入會(huì)導(dǎo)致不同的人產(chǎn)生不同的需求，于是需要在不同的人群當(dāng)中配置各種資源，這本身就是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)非常重要的部分。在這些資源的供給和需求之間就會(huì)形成某種配置機(jī)制，總體上來講主要是兩種形式：

第一種是用價(jià)格配置，出價(jià)者高的就得到更多更好的資源；第二種是行政配置，用某種規(guī)則把資源配置給相應(yīng)的需求者。當(dāng)然也可以是價(jià)格機(jī)制和某種行政力量的配置之間的一種結(jié)合，比如在管制價(jià)格的情況下會(huì)出現(xiàn)供給小于需求，一部分需求滿足不了，此時(shí)可以利用行政配置（如直接的行政指定、隨機(jī)分配等手段）實(shí)現(xiàn)供給和需求之間強(qiáng)制的均衡。

在理論上，當(dāng)社會(huì)公眾觀察到一些領(lǐng)域出現(xiàn)高價(jià)格的時(shí)候，往往非常容易直接訴諸通過行政手段配置資源，例如加強(qiáng)對市場的管制，特別是直接的價(jià)格管制。但是，我認(rèn)為社會(huì)各界在面臨這些問題的時(shí)候，思維上出現(xiàn)了一定的誤區(qū)。對于當(dāng)前在某些領(lǐng)域里面出現(xiàn)的高價(jià)格問題，人們沒有更多地從供給側(cè)來思考，我們不妨以住房和教育這兩個(gè)最有代表性的領(lǐng)域?yàn)槔?，分析一下供給側(cè)的問題。

先來看住房?，F(xiàn)在中國的確存在高房價(jià)問題，但是高房價(jià)并不是一個(gè)全國普遍的現(xiàn)象。在一些人口流出的地方，住房的供給非常充分，甚至還出現(xiàn)了住房閑置、房價(jià)下跌的現(xiàn)象。中國的高房價(jià)主要出現(xiàn)在人口持續(xù)增長、有大量人口流入的地區(qū)。但我并不認(rèn)為，高房價(jià)的根源可以簡單地歸因?yàn)槿丝谠鲩L。人口的增長是由人口的流動(dòng)帶來的，這是一個(gè)國家內(nèi)部勞動(dòng)力資源跨地區(qū)配置的一個(gè)非常重要的表現(xiàn)，因此是非常正常的現(xiàn)象。在人口大量流入的地區(qū)出現(xiàn)的高房價(jià)，更應(yīng)從供給側(cè)去找原因。長期以來，在人口大量流入的地方，住宅用地以及由此產(chǎn)生的住宅供給是跟不上人口的增長的。其中主要有以下幾點(diǎn)原因：

第一，在人口大量流入的地方，建設(shè)用地供應(yīng)的總量受到嚴(yán)格的管制。一直到今天，在一些人口大量流入的特大和超大城市，仍然有大量的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地，對生態(tài)用地占整個(gè)城市的土地的比例有著非常嚴(yán)格的管制。

第二，即便在城市建設(shè)用地中，地方政府也更愿意把城市建設(shè)用地供給規(guī)劃為工業(yè)用途和商業(yè)、服務(wù)業(yè)用途，對住宅用地的供給相對缺乏積極性。

第三，長期以來，政府對公租房建設(shè)也缺乏積極性。雖然最近這些年公租房建設(shè)已經(jīng)有所加快，但與市場需求相比，公租房的供給總量仍然相對不足。

第四，一些城市對建筑的容積率也有比較嚴(yán)格的管制，因此在住宅用地轉(zhuǎn)化為住宅供應(yīng)這個(gè)環(huán)節(jié)也受到行政力量的管制。

第五，在城市建設(shè)和城市管理過程中，往往因?yàn)樽非蟾蓛?、整潔、有序等，對一些?shí)際上承載著居住功能的建筑和低成本居住形態(tài)（如城中村）包容性不夠強(qiáng)，對其大拆大建實(shí)際上不利于住宅供應(yīng)的增長。

這幾方面原因共同作用于房地產(chǎn)市場，房價(jià)就會(huì)持續(xù)上漲。如果僅僅從需求側(cè)進(jìn)行管制，就可能導(dǎo)致表面上看起來房價(jià)似乎被控制住了，但是卻帶來一系列其他問題：比如，管制住一手房，二手房房價(jià)就高；管制住二手房，二手房交易就會(huì)出現(xiàn)虛假定價(jià)問題，也就是住宅交易的備案價(jià)格似乎控制住了，但其他隱性的價(jià)格卻上升了，因此住宅的總價(jià)并沒有下降；再比如，通過控制貸款的方式控制購房需求，可全款購房的住房需求卻無法管控，這樣一來，實(shí)際上就把房地產(chǎn)的供應(yīng)以及未來潛在的房價(jià)上漲的空間給了能夠全款買房的高收入階層。

通過行政力量管制一手房的價(jià)格，看似能把房價(jià)壓下來，但這種壓低的房價(jià)，一方面在進(jìn)入二手房市場的時(shí)候，會(huì)轉(zhuǎn)化為買到房子的人的獲利空間；另一方面甚至?xí)?dǎo)致開發(fā)商為了保利潤而壓縮建筑成本，最后影響了住宅的質(zhì)量。

所以我多年來一直在呼吁，面對人口流入地的高房價(jià)問題，主要還是應(yīng)該從供給側(cè)入手，多管齊下增加住宅供應(yīng)，才能緩解房價(jià)上漲的壓力。對于需求的限制，不應(yīng)該從限制價(jià)格、限制交易或者限制信貸入手。而應(yīng)該主要按照家庭以及購房面積進(jìn)行需求限制，這種限制能夠有效地減少炒房行為，也能夠有效緩解不同家庭、不同人群之間的財(cái)產(chǎn)不平等。不能無限制地放大需求側(cè)的控制政策，這樣最終反到可能會(huì)限制住真實(shí)需求，使得房地產(chǎn)市場無法走向健康、可持續(xù)發(fā)展的道路。

對于教育領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，我認(rèn)為也需要做區(qū)分。對于部分教師在教學(xué)中不負(fù)責(zé)任，把該講的東西放到學(xué)校之外去講這種現(xiàn)象，應(yīng)該通過政府的管制來糾正。與此同時(shí)，對于教育行業(yè)出現(xiàn)的供求矛盾，一方面我認(rèn)為應(yīng)該加大教育行業(yè)的總體投入，多建學(xué)校，提高教師待遇，提高教育質(zhì)量，緩解供不應(yīng)求的問題；另一方面，也應(yīng)該增加大學(xué)的錄取率，因?yàn)槲磥斫?jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力會(huì)越來越多地來自于創(chuàng)新，而大量的制造業(yè)工人會(huì)逐漸被機(jī)器替代，因此，通過擴(kuò)大大學(xué)的招生規(guī)模來緩解大學(xué)入學(xué)的競爭，也是一個(gè)減少大家在課外相互競爭補(bǔ)課的非常重要的渠道。尤其在那些人口眾多，教育競爭非常激烈，而優(yōu)質(zhì)大學(xué)又比較少的地區(qū)，可以考慮通過加大國家投入，加快在這些地方建設(shè)大學(xué)。例如在河南、河北、浙江這些地方就存在大學(xué)的數(shù)量和質(zhì)量與人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配的問題，教育的短缺更加嚴(yán)重。

總的來說，對于上述領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，我覺得社會(huì)公眾應(yīng)該更新思維。這些領(lǐng)域并非完全不能按照市場原則來配置資源，而是也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持讓市場成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用的原則。但在政府更好地發(fā)揮作用這個(gè)環(huán)節(jié)上，政府不應(yīng)跟市場力量對抗，或者簡單地控制需求，而應(yīng)該加強(qiáng)供應(yīng)，以及在存在壟斷的市場領(lǐng)域開展反壟斷行動(dòng)。即便是控制需求，也應(yīng)區(qū)分哪種控制需求的手段才是合理的。有的控制需求政策是為了防止出現(xiàn)不平等現(xiàn)象，這是有道理的；但對于真實(shí)的剛性需求，控制需求可能會(huì)適得其反，不能讓控制需求政策成為滿足人民對美好生活向往的途徑。

新冠肺炎疫情全球大流行和中美競爭給中國經(jīng)濟(jì)增長帶來巨大挑戰(zhàn)和不確定性，為何我國會(huì)在這種背景下推出這樣一系列可能會(huì)在短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生波動(dòng)影響的公共政策？如何理解和研判這些政策對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期影響？

陸銘：在經(jīng)濟(jì)下行、中美關(guān)系緊張的國內(nèi)國際形勢下，在結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整和保增長之間確實(shí)存在著一定的矛盾。我認(rèn)為此時(shí)進(jìn)行一些結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整，本身并不一定是錯(cuò)的。但是結(jié)構(gòu)性的供給側(cè)政策調(diào)整，應(yīng)當(dāng)考慮如何才能兼顧效率與平等，如何才能實(shí)現(xiàn)人民對美好生活向往。在理論界沒有想清楚和沒有經(jīng)過充分地論證之前，寧愿先觀望一下，不要倉促著手。否則，就有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力受挫，而在想解決的那些問題上也可能事倍功半，甚至有可能最后得到的結(jié)果違背了初衷，那就非常遺憾了。

總的來講，我認(rèn)為如果要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長兩者共贏，至少在存在短缺的領(lǐng)域，不管是住房還是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，增加供給，改善質(zhì)量，優(yōu)化布局，特別是在那些人口大量增長的地區(qū)做這些供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，總是正確的。政策制定者不妨從這些領(lǐng)域入手，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和調(diào)整結(jié)構(gòu)兩者共贏。

這些政策對于中國中長期的發(fā)展能否產(chǎn)生好的效果，我不敢貿(mào)然回答，因?yàn)檫@需要在理論和實(shí)證上做進(jìn)一步的研究。從理論邏輯上講，我覺得籠統(tǒng)地講這些政策有好處還是壞處，本身就存在誤區(qū)。我認(rèn)為，討論這些問題不能停留在這個(gè)層面上，而是要去討論如何管制、在哪管制等這樣一些問題。

其實(shí)在這些問題上，學(xué)界已經(jīng)有大量的研究。盡管還存在一些認(rèn)識(shí)上的分歧，但如果我們真的把國內(nèi)、國際不同的研究放在一起比較的話，其實(shí)可以去偽存真，真理是可以越辯越明的。但遺憾的是，很多時(shí)候我們一些政策的出臺(tái)還是有一些倉促，沒有理清一些相關(guān)問題的基本邏輯。這樣可能會(huì)傷害中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的一些基礎(chǔ)邏輯，也可能會(huì)讓公眾產(chǎn)生政策預(yù)期不夠穩(wěn)定的社會(huì)心理。對于投資者來講，在相關(guān)行業(yè)出現(xiàn)這些政策干預(yù)之后，也可能會(huì)產(chǎn)生對中國未來政策形成邏輯難以預(yù)期的社會(huì)心理，對整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)的信心也會(huì)有所弱化。所以，我認(rèn)為當(dāng)前中國在一些領(lǐng)域的政策制定應(yīng)該進(jìn)行充分的論證和討論，要聽取來自各方面的意見，特別是既有的學(xué)術(shù)研究的成果，否則很可能產(chǎn)生認(rèn)為政策穩(wěn)定性不足的社會(huì)心理和情緒。

教育、住房這些領(lǐng)域有其公共服務(wù)的屬性，最近的政策調(diào)整似乎也在突出這一點(diǎn)，而弱化其商品屬性。但與此同時(shí)，中央也一直強(qiáng)調(diào)要讓市場在資源配置中起決定性作用。那么，今后應(yīng)該如何平衡政府和市場在提供上述公共服務(wù)方面的作用和關(guān)系呢？

陸銘：在一些市場經(jīng)濟(jì)國家，教育、住房等領(lǐng)域同時(shí)具有市場屬性、商品屬性和公共服務(wù)屬性。市場屬性主要是滿足一些對于質(zhì)量有要求的群體，相對而言他們是高收入的家庭，有更強(qiáng)的支付能力，所以會(huì)更多地進(jìn)入市場購買相應(yīng)的商品和服務(wù)。政府提供的公共服務(wù)，主要起到的是均等化和托底的作用，相對而言它滿足的是中低收入階層家庭的相應(yīng)需求。當(dāng)然，在中國特殊的歷史背景下，在教育領(lǐng)域，不少優(yōu)質(zhì)教育供給也是公辦的。

一個(gè)國家的教育和住房應(yīng)該有多大比例由市場供應(yīng)、有多少應(yīng)由政府供應(yīng)，完全取決于這個(gè)國家的相關(guān)政策。需要明確的一點(diǎn)是，不管怎樣，政府提供住房和教育等公共服務(wù)，并不是對市場機(jī)制的完全替代。因?yàn)樾枨笫嵌嘣?，有一些個(gè)性化的教育和住房需求，以及一些收入較高群體的教育和住房需求，交給市場去滿足是沒有問題的。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該做的仍然是在供給側(cè)增加公共服務(wù)的投入，提升質(zhì)量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。這樣才能通過讓政府和市場各自發(fā)揮各自的功能，滿足不同類型的需求。

總結(jié)一下，在住房問題上，一方面需要政府建設(shè)和供應(yīng)更多的公租房以及面向低收入群體的廉租房，另一方面同時(shí)需要適應(yīng)人口數(shù)量增長，特別是高收入階層數(shù)量增長的現(xiàn)狀，增加商品房的供給。兩者不可偏廢，不是一個(gè)相互取代的關(guān)系。

教育領(lǐng)域的情況也是一樣的。如今，中國人對教育的需求非常旺盛。客觀上講，人們越來越重視教育的投入，這是好事情。面對這樣的需求，同樣需要政府加大投入。我們在教育的供給上還存在大量的短板，同樣是在一些人口持續(xù)流入的大城市，到現(xiàn)在還沒有辦法把所有常住人口都納入享受基本公共服務(wù)的覆蓋范圍之內(nèi)。即便對本地戶籍人口而言，現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)教育資源比較集中，分布在傳統(tǒng)的中心城區(qū)，也無法滿足廣大市民日益增長的需求。這給政府?dāng)U大教育供給、建設(shè)更多學(xué)校提出了非常緊迫的需求。尤其在高中教育階段，一些大城市現(xiàn)在基本上是以戶籍人口的孩子為服務(wù)對象的；但高中階段的教育，尤其是普通高中的教育，基本上是不對外來人口開放的。總之，政府要做的就是增加供給，在數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和空間布局幾個(gè)維度上改善供給。

但并不是只要政府建設(shè)了足夠的公辦學(xué)校，所有家庭和個(gè)人的需求就能夠滿足了?？陀^上來講，對于一些支付能力比較強(qiáng)的家庭而言，在學(xué)校教育之外，能夠通過補(bǔ)課來進(jìn)一步加強(qiáng)對孩子的教育投入，我覺得也是正常的需求，尤其在一些學(xué)校教育覆蓋不到的方面，比如英語、文藝技能等個(gè)性化的人力資本投資等，這些領(lǐng)域是學(xué)校教育覆蓋不足的，再比如一些超過學(xué)校教學(xué)水平的額外需求。有家庭愿意在這些方面花更多錢來提高孩子的綜合素質(zhì)，我覺得這也是人民對美好生活的向往的體現(xiàn)。所以，市場和政府還是應(yīng)該扮演互相補(bǔ)充的角色：政府提供的公共服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)均等化和托底作用，市場提供的更加強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)于有支付能力的家庭或者普通家庭的個(gè)性化需求，兩者不可偏廢。

陸銘

但是就像前面講到的，客觀上，今天的確存在一部分教師在課堂上沒有好好地把內(nèi)容教夠，然后把這些內(nèi)容拿到學(xué)校之外去教，從而產(chǎn)生了補(bǔ)課的市場，這一點(diǎn)應(yīng)該加強(qiáng)管制。如果不在理論上梳理清楚這些問題的話，很可能實(shí)踐中就會(huì)出現(xiàn)對一些合理的需求也進(jìn)行一刀切式的打壓，最后導(dǎo)致一些正常的需求、有效的需求沒有得到充分的滿足。在這樣的情況下，就很可能產(chǎn)生一些意想不到的結(jié)果。

比如，有可能使得教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)向地下，這樣一來其實(shí)并沒有真正解決問題；如果培訓(xùn)機(jī)構(gòu)被打壓，就有可能導(dǎo)致一些富裕階層雇傭家庭教師在家里培訓(xùn)，這個(gè)無論如何也無法去管制；甚至有可能使得一部分教師辭職轉(zhuǎn)向私人教育市場來提供類似于像家教的服務(wù)，這反而不利于學(xué)校教師隊(duì)伍的壯大。還可能會(huì)導(dǎo)致在教育資源的獲得方面出現(xiàn)更嚴(yán)重的按照收入和階層進(jìn)行區(qū)隔的狀態(tài)，反而不利于教育的均等化。

總而言之，對于教育、住房這樣的市場，都應(yīng)該系統(tǒng)性地把所有問題產(chǎn)生的原因好好地梳理一下。讓市場成為配置資源的決定性力量，政府更好地發(fā)揮作用。這句話本身大家都是認(rèn)同的，但是到底具體怎么做，怎么讓市場成為配置資源的決定性力量，市場配置什么樣的資源，用什么樣的方式配置資源，政府如何更好發(fā)揮作用，用什么樣的方式、在什么領(lǐng)域來發(fā)揮作用，都需要好好研究。如果實(shí)施一刀切式的干預(yù)政策，是有些令人擔(dān)憂的。