國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實困境與突破路徑

趙怡春

摘?要：國土空間規(guī)劃作為我國新時代下國土管控和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要工作內(nèi)容，保證新時代國土空間規(guī)劃效果對于提高我國國土資源管控和綜合利用率顯得至關(guān)重要。同時應(yīng)在考慮各項基礎(chǔ)要求條件下確定新時代國土空間規(guī)劃體系，嚴(yán)格遵循合理體系開展國土空間規(guī)劃工作，避免新時代國土空間規(guī)劃在實際開展過程中出現(xiàn)問題?；诖?，本文主要研究了新時期下我國國土空間規(guī)劃現(xiàn)實困境與突破策略。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;現(xiàn)實困境;解決策略

引言

在新時期背景下，開展國土空間規(guī)劃工作時，由于目前我國的經(jīng)濟(jì)體系比較有特色，國土空間的規(guī)劃體系整體框架還不是很完善，并且在開展規(guī)劃工作的過程中，有些規(guī)范還沒有完全落實，這些問題都使得國土空間規(guī)劃工作的開展不是很理想，存在一些不合理的地方，影響了我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的發(fā)展。

1國土空間規(guī)劃的科學(xué)內(nèi)涵

國土空間規(guī)劃是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控土地合理開發(fā)、綜合利用和科學(xué)管理的重要措施，是基于國家發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃體系。發(fā)展指南和可持續(xù)發(fā)展計劃的基本特征是界限清晰，位置精確且功能互補。根據(jù)規(guī)劃級別，空間和領(lǐng)土規(guī)劃系統(tǒng)分為五個級別，分別是國家、省、市、縣和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國土空間規(guī)劃。國家一級的規(guī)劃重點是戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃和其他三層規(guī)劃強調(diào)執(zhí)行。根據(jù)內(nèi)容計劃的類型分為三類，即總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和特殊規(guī)劃;它的規(guī)劃活動包括四種類型的系統(tǒng)：準(zhǔn)備和批準(zhǔn)系統(tǒng)、實施監(jiān)督系統(tǒng)、法律政策系統(tǒng)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。所有級別、類型和領(lǐng)域的空間和空間規(guī)劃都應(yīng)基于區(qū)域建設(shè)性和管理性特征的空間和空間規(guī)劃的深入研究。

2國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

2.1管理機制的完整性丟失

現(xiàn)階段，我國的國土空間規(guī)劃工作仍舊面臨著相應(yīng)的問題，其中最為嚴(yán)重的問題便是與國土空間規(guī)劃工作相關(guān)的管理機制的缺失，其將會在相當(dāng)大的程度上影響到國土空間規(guī)劃工作的正常開展，甚至在相應(yīng)程度上影響當(dāng)前社會的進(jìn)步。我國國土空間規(guī)劃主要包含設(shè)計、實行與監(jiān)控這三大執(zhí)行管理方案，管理機制表現(xiàn)出明顯的缺乏全面性的問題。與此同時，還有大量觀念因素的限制，此類限制使得國土空間規(guī)劃并無過多的民眾參與其中，長此以往勢必會引發(fā)國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性丟失的問題。

2.2生態(tài)環(huán)保意識薄弱

就目前來看，我國國土空間規(guī)劃仍舊將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心元素，甚至將其作為某些空間規(guī)劃的影響依據(jù)，所以常常會衍生出重視經(jīng)濟(jì)、輕視生態(tài)環(huán)保的現(xiàn)象。在實際規(guī)劃國土空間的過程中，過分考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而忽略對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這將會直接影響到我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實行，同時也會在相當(dāng)大的程度上影響習(xí)近平生態(tài)文明思想的長遠(yuǎn)應(yīng)用，引發(fā)各種不必要的經(jīng)濟(jì)損失問題和生態(tài)損失問題。

2.3國土空間規(guī)劃策略完整性缺乏

就目前來看，我國有關(guān)部門在開展國土空間規(guī)劃工作的過程中，在不同的階段仍舊會受到各種不同的限制，相關(guān)政府部門在規(guī)劃設(shè)計和執(zhí)行相應(yīng)工作方案的時候，整體的完整性和協(xié)調(diào)性仍舊處于相對缺乏的狀態(tài)，與此同時對國土空間的全面認(rèn)識較為薄弱，這使得大量功能區(qū)域劃分面臨問題，城鎮(zhèn)體系建設(shè)因此受到影響，甚至還會衍生出規(guī)劃僵局的問題，國土空間規(guī)劃工作的效力在此種情況下受到巨大沖擊，這將會為后續(xù)國土空間規(guī)劃的全面開展帶來大量阻礙。

3完善國土空間規(guī)劃工作的有效對策

3.1 轉(zhuǎn)變國土空間規(guī)劃理念

新時代國土空間規(guī)劃理念已由增量時代的物質(zhì)規(guī)劃向存量時代的品質(zhì)規(guī)劃轉(zhuǎn)型。過去空間規(guī)劃更加側(cè)重規(guī)模、保發(fā)展，而進(jìn)入生態(tài)文明新時代，國土空間規(guī)劃要做到保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對此，編制工作者應(yīng)轉(zhuǎn)變過去傳統(tǒng)的擴(kuò)張型規(guī)劃思維，摸清底圖底數(shù)，加強對現(xiàn)有土地、森林、海域等資源的保護(hù)和利用，不斷提升其價值;強化“山水林田湖草”生命共同體的整體系統(tǒng)觀以及底線思維，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式;注重以人為中心，增強空間和資源的生態(tài)化、品質(zhì)化、社區(qū)化，塑造以人為本的高品質(zhì)國土空間;轉(zhuǎn)變空間資源粗放利用模式，體現(xiàn)存量優(yōu)先、精明增長、精準(zhǔn)配置、分類施策，提高資源利用質(zhì)量和效率，推動高質(zhì)量發(fā)展。

3.2完善國土空間規(guī)劃相關(guān)政策和制度

第一，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。目前，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策主要是在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行，只有少數(shù)試點地區(qū)開放了區(qū)域，這大大限制了土地整治工作的開展。對此，建議突破地域局限，先拓展至緊密都市圈，然后再逐漸擴(kuò)大區(qū)域，以促進(jìn)區(qū)域間布局優(yōu)化。第二，完善城市用地管控相關(guān)政策。從城市經(jīng)營性用地管控現(xiàn)狀來看，還存在缺乏靈活性問題，對此建議在管理不同屬性的城市用地時遵循差異性要求，采取靈活的管控措施。如對于公益性用地，應(yīng)充分發(fā)揮政府嚴(yán)格管控的作用，避免隨意更改土地性質(zhì)和使用功能;對于經(jīng)營性用地，應(yīng)采取彈性管控措施，促進(jìn)土地資源的流動。第三，完善城市土地管理相關(guān)政策。城市土地與農(nóng)村土地相比，在用途上復(fù)合性更強，功能上也呈現(xiàn)多樣化的特點。對此，建議加強城市土地復(fù)合用途的管理，提出具體的要求，并對城市土地復(fù)合用途統(tǒng)計和轉(zhuǎn)化進(jìn)行引導(dǎo)和約束。

3.3優(yōu)化國土空間規(guī)劃的配置方式

第一，要堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)。積極響應(yīng)國家、地方重大戰(zhàn)略要求，聚焦區(qū)域發(fā)展重點和核心問題，開展國土空間規(guī)劃工作，對經(jīng)濟(jì)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、公服設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等各類要素進(jìn)行優(yōu)化配置，優(yōu)化各類空間布局，促進(jìn)各區(qū)域發(fā)展的同時，加強生態(tài)文明建設(shè)，創(chuàng)造高品質(zhì)生活。第二，加強趨勢影響的分析和預(yù)判。對歷年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口、交通、城鎮(zhèn)化等進(jìn)行變化趨勢分析，識別規(guī)律和問題并分析原因，在此基礎(chǔ)上，通過各類方法科學(xué)預(yù)測資源需求量以及空間格局演變，為合理優(yōu)化配置國土空間布局和要素提供支撐。第三，統(tǒng)籌優(yōu)化空間格局。把握區(qū)域國土空間開發(fā)演變歷史特征和規(guī)律，綜合分析自然地理格局、人口分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的空間匹配關(guān)系，并圍繞發(fā)展定位目標(biāo)，重塑“山水林田湖草”生命共同體，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間格局，形成人與自然和諧發(fā)展的、主體功能突出的“開發(fā)-保護(hù)”格局，以引導(dǎo)合理開發(fā)，注重布局與功能匹配。第四，強化資源精準(zhǔn)配置。在資源和空間緊約束的條件下，精準(zhǔn)高效配置資源是保障城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。在落實主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)籌考慮人口、經(jīng)濟(jì)、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、存量挖潛、發(fā)展戰(zhàn)略、交通謀劃等確定各區(qū)發(fā)展重點和策略，并根據(jù)優(yōu)先保障區(qū)域重大設(shè)施、重點保障產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)、精準(zhǔn)保障基礎(chǔ)民生空間等原則，對資源和要素進(jìn)行精準(zhǔn)高效配置，并進(jìn)行差異化分區(qū)施策。

結(jié)語

綜上所述，經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展離不開合理的國土空間規(guī)劃，為了加快我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升我國綜合實力，一定要提升國土空間規(guī)劃質(zhì)量。在開展國土空間規(guī)劃設(shè)計工作時，要從多方面進(jìn)行綜合考慮，對于土地資源布局這一塊來說，要從土地資源和城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體風(fēng)格進(jìn)行綜合考慮，使得規(guī)劃設(shè)計方案與地區(qū)的整體環(huán)境相融合，這樣可以在盡量不改變土地性質(zhì)的情況下，滿足地區(qū)發(fā)展所需要的土地資源，使得國土空間規(guī)劃工作更為科學(xué)合理。

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