我國教育行政執(zhí)法的困境及改進(jìn)策略
——以Q市為例

高馨玉

（中共中央黨校、國家行政學(xué)院 政治和法律教研部，北京 100091）

推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義教育現(xiàn)代化的重要目標(biāo)和重大任務(wù)。教育行政執(zhí)法作為教育行政中的重要一環(huán)，集中反映了教育法律法規(guī)與教育實(shí)踐，以及教育行政主體與教育相關(guān)主體的復(fù)雜關(guān)系，在高度重視教育體系建設(shè)的當(dāng)下，教育行政部門運(yùn)用法治思維和法治方式開展教育行政執(zhí)法工作顯得尤為重要。教育部印發(fā)的《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》中明確提出，要“深化教育行政執(zhí)法體制機(jī)制改革。適應(yīng)教育管理需要，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的教育行政執(zhí)法體制機(jī)制，著力解決教育領(lǐng)域執(zhí)法不力問題，保證教育法律法規(guī)得到嚴(yán)格實(shí)施，推動(dòng)教育管理的重心和方式向依靠行政執(zhí)法等方式實(shí)施依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變?！?019年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見》（教政法〔2019〕17號(hào)），再次重申要“加快建立健全權(quán)責(zé)清晰、權(quán)威高效的教育管理體制和政府統(tǒng)籌、部門合作、上下聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法工作機(jī)制”。

此前，我國已進(jìn)行了完善教育行政執(zhí)法的有益探索。依據(jù)2014年6月《教育部辦公廳關(guān)于開展教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的通知》(教政法廳〔2014〕3號(hào))文件，Q市與上海市、太原市、深圳市福田區(qū)等8個(gè)城市和地區(qū)作為改革試點(diǎn)，先行探索教育行政執(zhí)法工作的具體途徑、辦法、模式，為全面推進(jìn)和深化教育行政執(zhí)法體制改革奠定基礎(chǔ)，加快建立與我國教育事業(yè)改革與發(fā)展相適應(yīng)的教育行政管理體制。在試點(diǎn)工作中，Q市的改革成果受到了教育部的肯定，工作具有典型性。本文擬通過對(duì)Q市教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀的調(diào)查研究還原Q市教育行政執(zhí)法的原貌，總結(jié)Q市教育行政執(zhí)法試點(diǎn)過程中的有益經(jīng)驗(yàn)和不足，剖析問題的成因，在吸收借鑒我國其他地區(qū)的創(chuàng)新性探索實(shí)踐，以及學(xué)界對(duì)該問題的前沿理論成果的基礎(chǔ)上，提出完善教育行政執(zhí)法的具體路徑，以期加速建立與我國教育管理相適應(yīng)的教育行政執(zhí)法體制機(jī)制。

一 Q市教育行政執(zhí)法現(xiàn)狀

該部分內(nèi)容的寫作，依據(jù)筆者在Q市10個(gè)區(qū)市教育行政系統(tǒng)發(fā)放的關(guān)于教育行政執(zhí)法的調(diào)查問卷而成。教育行政執(zhí)法的體制機(jī)制問題有三個(gè)基本面向，即執(zhí)法主體、執(zhí)法的方式和程序以及執(zhí)法監(jiān)督［1］。在問卷內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，也大體圍繞上述內(nèi)容展開。具體來說，調(diào)查問卷基本分為三個(gè)部分：一是本地開展教育行政執(zhí)法的權(quán)力清單，即教育行政部門開展教育行政執(zhí)法的依據(jù)。二是教育行政執(zhí)法的負(fù)責(zé)部門和人員組成情況。三是教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制，包括教育執(zhí)法審批機(jī)制、教育執(zhí)法督查機(jī)制、教育執(zhí)法信息公開機(jī)制等。

（一）Q市教育行政執(zhí)法的基本情況

1.教育行政執(zhí)法權(quán)力清單及執(zhí)法數(shù)量

據(jù)筆者對(duì)Q市相關(guān)區(qū)市的調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)顯示，教育行政執(zhí)法權(quán)力清單包括行政處罰、行政審批、行政確認(rèn)、行政許可、行政檢查、行政給付和行政監(jiān)督等形式。在各類行政執(zhí)法權(quán)力中，行政處罰約占全部教育行政執(zhí)法權(quán)力數(shù)量的76%，行政審批和行政許可次之，各占總數(shù)的7%左右，此三類行政權(quán)力是教育行政執(zhí)法權(quán)力的主要組成部分。在內(nèi)容構(gòu)成方面，教育行政執(zhí)法權(quán)力包含對(duì)民事主體行為的實(shí)體和程序兩方面規(guī)范。以對(duì)體育指導(dǎo)員的行政處罰為例，教育行政主體既能對(duì)“未取得社會(huì)體育指導(dǎo)員技術(shù)等級(jí)證書從事經(jīng)營性社會(huì)體育健身指導(dǎo)的，超出技術(shù)等級(jí)證書規(guī)定范圍從事經(jīng)營性社會(huì)體育健身指導(dǎo)的，以及在社會(huì)體育指導(dǎo)活動(dòng)中以欺詐手段牟取利益”的實(shí)體行為進(jìn)行處罰（《山東省全民體育健身?xiàng)l例》第39條），也有權(quán)對(duì)“體育經(jīng)營者違反書面告知義務(wù)”的違反法定程序行為進(jìn)行行政處罰（《山東省體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第22條）。

依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，教育行政執(zhí)法是包括行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)等權(quán)力的集合，但在教育行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)際運(yùn)用過程中卻出現(xiàn)特定權(quán)力的集中化趨勢(shì)。詳言之，教育行政部門對(duì)行政確認(rèn)、行政許可等資格認(rèn)定的事項(xiàng)積極行使行政執(zhí)法權(quán)，而過于“珍視”在權(quán)力清單中占比最大的行政處罰權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，Q市運(yùn)用行政處罰的執(zhí)法案件數(shù)量為0。

2.教育行政執(zhí)法的部門設(shè)置和人員配備

2015年，Q市教育局設(shè)立了行政審批與執(zhí)法處作為專門的教育行政執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)制定教育行政審批和行政執(zhí)法工作的相關(guān)制度，并組織實(shí)施，這是全國第一個(gè)設(shè)立行政編制的教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)和配備專門行政執(zhí)法人員的教育行政部門。此后，Q市圍繞“建立教育督導(dǎo)與行政執(zhí)法有機(jī)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”“探索教育行政執(zhí)法納入?yún)^(qū)市政府綜合執(zhí)法模式”等4個(gè)研究方向，確定了下轄的8個(gè)區(qū)市作為試點(diǎn)單位，開展教育行政執(zhí)法改革試點(diǎn)。目前，試點(diǎn)區(qū)市的教育執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)均已建立，明確了牽頭科室和責(zé)任科室及各自職責(zé)，但僅膠州市成立了專門的教育綜合執(zhí)法隊(duì)伍，其他區(qū)市仍未單獨(dú)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。

根據(jù)筆者在Q市的調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市教育系統(tǒng)從事專職教育行政執(zhí)法的人員僅為18人。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)?！倍鳴市各級(jí)教育行政部門擁有行政執(zhí)法證件的人員比例較低，尤其是督查證件，目前僅有2人獲得。

3.教育行政執(zhí)法具體機(jī)制的建立

Q市10個(gè)區(qū)市的教育行政部門為確保教育行政執(zhí)法工作的順利開展，探索建立和完善多項(xiàng)機(jī)制。截至目前，全市三分之二的區(qū)市教育行政部門已經(jīng)建立了常態(tài)化的教育執(zhí)法信息公開機(jī)制、教育執(zhí)法審批機(jī)制、教育行政處罰機(jī)制和執(zhí)法人員管理機(jī)制（如表1所示）。此外，教育部印發(fā)的《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》中明確指出，要“加快建立教育綜合執(zhí)法機(jī)制……探索建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，積極會(huì)同財(cái)政、公安、工商、民政等部門，針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)法定增長不到位、非法辦學(xué)辦班、義務(wù)教育學(xué)生輟學(xué)、教育輔導(dǎo)（服務(wù)）市場(chǎng)混亂等現(xiàn)象，按照屬地管理原則，開展聯(lián)合執(zhí)法……鼓勵(lì)地方根據(jù)教育管理的實(shí)踐與需要，探索建立市縣一體化的行政執(zhí)法體制?！倍鳴市綜合執(zhí)法領(lǐng)域體制機(jī)制的建立較為滯后，僅有一個(gè)區(qū)市的教育行政部門將教育執(zhí)法納入市縣兩級(jí)綜合執(zhí)法體系，尚未出現(xiàn)跨地區(qū)協(xié)同執(zhí)法的實(shí)踐。

表1 Q市10個(gè)區(qū)市教育行政執(zhí)法具體機(jī)制的建立情況

（二）Q市教育行政執(zhí)法的有益經(jīng)驗(yàn)

1.加強(qiáng)教育行政執(zhí)法的制度建設(shè)

依法行政的前提是有法可依，完備的制度規(guī)范是依法行政的必要條件。為規(guī)范教育行政執(zhí)法的有序運(yùn)行，Q市10個(gè)區(qū)市的教育行政部門制定出臺(tái)了有關(guān)教育行政執(zhí)法的規(guī)范性文件。其中既包括重視行政執(zhí)法制度構(gòu)建的規(guī)范性文件，對(duì)行政執(zhí)法的主體、權(quán)力范圍、行使方式等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，又包含以正當(dāng)程序?yàn)樵瓌t的涉及教育行政執(zhí)法合理程序的相關(guān)制度文件，依據(jù)這些規(guī)范性文件，Q市在教育行政執(zhí)法方面基本建立了行政執(zhí)法公示制度、全過程執(zhí)法記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度等。

2.全面清理行政權(quán)力清單

為深化“放管服”改革,進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，Q市各級(jí)教育行政部門全面清理行政權(quán)力清單，并通過各區(qū)市教育部門網(wǎng)站向社會(huì)公開。同時(shí)，認(rèn)真梳理教育行政執(zhí)法中有關(guān)的證明材料和中介服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)一步推動(dòng)全市范圍內(nèi)教育行政審批下放，教育行政審批改革收效顯著，非行政許可審批事項(xiàng)基本取消。此外，踐行服務(wù)行政理念，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。Q市印發(fā)了《關(guān)于開展行政審批等事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作的通知》，對(duì)納入審批大廳集中辦理的事項(xiàng)，全部開通外網(wǎng)申報(bào)功能，實(shí)現(xiàn)“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、全程公開、快遞送達(dá)”的辦事流程，100%實(shí)現(xiàn)三級(jí)以上網(wǎng)辦深度，90%以上達(dá)到了四級(jí)網(wǎng)辦深度。

3.創(chuàng)新教育行政執(zhí)法機(jī)制

為優(yōu)化教育行政執(zhí)法的實(shí)施，Q市10個(gè)區(qū)市教育行政系統(tǒng)創(chuàng)新多種教育行政執(zhí)法機(jī)制。譬如，探索建立了重大案件的集體討論機(jī)制；成立教育行政處罰案件審理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)擬處較大數(shù)額罰款，以及責(zé)令停止辦學(xué)或者吊銷辦學(xué)許可證的案件的審理；為規(guī)范行政處罰行為，制定教育行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)。對(duì)職能范圍內(nèi)的行政處罰項(xiàng)目按照情節(jié)輕重確定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，防止輕錯(cuò)重罰、重錯(cuò)輕罰；探索建立部門間、縣區(qū)間協(xié)作執(zhí)法模式。Q市教育局等12個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立教育行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的通知》，建立由政府多個(gè)部門共同參與的教育行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度和協(xié)作執(zhí)法機(jī)制；建立教育違法行為社會(huì)監(jiān)督員制度，聘任社會(huì)監(jiān)督員，防止教育違法行為的發(fā)生；加強(qiáng)教育行政執(zhí)法信息互聯(lián)互通，依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立與法制部門和相關(guān)行政執(zhí)法部門相銜接的教育行政執(zhí)法平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)教育行政處罰工作公開透明、規(guī)范運(yùn)行。

二 Q市教育行政執(zhí)法工作的存在問題

（一）教育行政執(zhí)法立法不完善

教育行政執(zhí)法是行政權(quán)力在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，其運(yùn)用應(yīng)遵循法治的要求?！胺ㄖ蔚囊馑季褪侵刚谝磺行袆?dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己個(gè)人事務(wù)?！保?］雖然近年來我國教育法律體系不斷健全完善，但目前很多領(lǐng)域仍然存在空缺和不足，使教育執(zhí)法工作面臨無法可依的困難。

首先，教育立法存在空白。近幾年小型課外輔導(dǎo)班、網(wǎng)絡(luò)家教輔導(dǎo)班等成為新興行業(yè)，如何審批、如何監(jiān)管、如何執(zhí)法等，都亟須制定相應(yīng)的法律依據(jù)，但縱觀我國的法律體系，立法并未及時(shí)回應(yīng)此類社會(huì)公眾較為關(guān)切的教育問題，由此導(dǎo)致涉及這些問題的立法空白。其次，法律法規(guī)等規(guī)范性文件中的某些概念界定不清晰。譬如，目前正在進(jìn)行的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理及處罰，現(xiàn)有的制度規(guī)定中并未明確界定滿足何種條件的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受教育部門管理，由于社會(huì)中普遍存在“與孩子有關(guān)的事都應(yīng)由教育部門來管”的認(rèn)識(shí)，因而在具體執(zhí)法工作中，既導(dǎo)致不屬于教育管理及處罰范圍的事項(xiàng)由教育部門來辦理的情形，又加劇教育行政部門執(zhí)法不規(guī)范問題的發(fā)生。最后，現(xiàn)有的規(guī)定缺乏可操作性。例如《中華人民共和國教師法》第35條規(guī)定：“侮辱、毆打教師的，根據(jù)不同情況，分別給予行政處分或者行政處罰；造成損害的，責(zé)令賠償損失；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”誰為有權(quán)執(zhí)法的主體？“不同情況”如何認(rèn)定及劃分？有關(guān)執(zhí)法主體和執(zhí)法內(nèi)容的規(guī)定均不明確，導(dǎo)致實(shí)際操作中無法執(zhí)行。再如《民辦教育促進(jìn)法》第64條規(guī)定：“違反國家有關(guān)規(guī)定擅自舉辦民辦學(xué)校的,由所在地縣級(jí)以上地方人民政府教育行政部門或者人力資源社會(huì)保障行政部門會(huì)同同級(jí)公安、民政或者市場(chǎng)監(jiān)督管理等有關(guān)部門責(zé)令停止辦學(xué)、退還所收費(fèi)用,并對(duì)舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款;構(gòu)成違反治安管理行為的,由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！痹摋l款對(duì)關(guān)于違反國家有關(guān)規(guī)定擅自舉辦民辦學(xué)校行為的查處，只規(guī)定了教育行政部門或人力資源保障部門會(huì)同民政、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門予以查處，但具體規(guī)定不夠明確，在權(quán)力運(yùn)行過程中易造成職責(zé)不清的問題。

（二）教育行政執(zhí)法力量不足

目前，Q市所轄的10個(gè)區(qū)市中僅一個(gè)縣級(jí)市的教育行政部門成立了專門的教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法隊(duì)伍，其他區(qū)市仍未單獨(dú)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。教育行政執(zhí)法權(quán)仍分散在教育行政部門各職能科室，教育行政執(zhí)法力量普遍不足。各區(qū)市在教育行政執(zhí)法過程中，因尚未設(shè)立獨(dú)立的教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一般是由一個(gè)部門起牽頭作用，其他相應(yīng)科室內(nèi)部執(zhí)法人員負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的執(zhí)法，故而教育行政執(zhí)法效果不好、強(qiáng)制力不足。受編制等因素制約，從事教育行政執(zhí)法的人員所占百分率過低。在現(xiàn)有從事教育行政執(zhí)法的人員中，Q市全部教育行政部門中取得行政執(zhí)法資格的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的30%，取得督查資格證件的僅有2人。相當(dāng)一部分工作人員尚未取得行政執(zhí)法資格，在實(shí)際執(zhí)法中易出現(xiàn)各科室相互借人的現(xiàn)象。總體來看，教育系統(tǒng)持有執(zhí)法證件的工作人員較少，執(zhí)法隊(duì)伍面臨人員數(shù)量偏少，能力偏低等問題，難以滿足教育行政執(zhí)法的要求，這在很大程度上制約了執(zhí)法工作的有效開展。

此外，教育行政執(zhí)法的專項(xiàng)資金不充足，教育行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)無法保障。大部分教育行政部門未針對(duì)教育行政執(zhí)法專門劃撥執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，即使有專項(xiàng)資金，數(shù)額也相對(duì)較少，與教育行政執(zhí)法所承擔(dān)的事項(xiàng)不匹配。經(jīng)費(fèi)保障不足，難以保障教育行政執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不利于教育行政執(zhí)法工作的順利開展。

（三）執(zhí)法人員的程序意識(shí)淡薄

該問題的提出主要是針對(duì)教育行政執(zhí)法過程中重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象。程序正當(dāng)、意識(shí)不強(qiáng)一直是行政機(jī)關(guān)普遍存在的問題，在追求行政效率、短期政績的前提下，行政程序被簡化、被忽略，導(dǎo)致行政相對(duì)人應(yīng)有的法律權(quán)利得不到合理保障。受執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法環(huán)境影響，個(gè)別基層部門仍然習(xí)慣于以行政命令代替行政執(zhí)法，往往在實(shí)施行政行為的過程中，因未遵循法定的正當(dāng)程序而導(dǎo)致行政執(zhí)法行為違法，對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的處罰是對(duì)該問題的集中反映。教育行政部門在行政執(zhí)法過程中，當(dāng)民辦教育機(jī)構(gòu)系由違法舉辦，教育行政部門對(duì)其處以責(zé)令停止招生的決定時(shí)，通常直接向違法的民辦教育機(jī)構(gòu)下達(dá)行政處罰的通知，而對(duì)于民辦教育機(jī)構(gòu)在行政處罰程序中的取證、申辯、聽證等程序性權(quán)利則重視不足。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中要加強(qiáng)程序意識(shí)，嚴(yán)格按照明確的執(zhí)法流程規(guī)范執(zhí)法，保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。

尤須注意的是，教育行政部門普遍存在不會(huì)運(yùn)用行政執(zhí)法手段來管理教育的弊病。長期以來，由于教育系統(tǒng)具有相對(duì)封閉的特征，在處理教育系統(tǒng)有關(guān)的違法違規(guī)行為時(shí)，大多采取傳統(tǒng)的通報(bào)批評(píng)、限期整改等措施，僅局限于教育系統(tǒng)內(nèi)部的非強(qiáng)制性處罰，無法對(duì)違法違規(guī)單位產(chǎn)生足夠的威懾力和教育意義。此外，根據(jù)對(duì)Q市行政處罰實(shí)際執(zhí)行數(shù)量的統(tǒng)計(jì)，絕大部分區(qū)市常年未實(shí)施行政處罰，個(gè)別地區(qū)行政處罰數(shù)量僅1-2件，這反映出教育行政部門尚未適應(yīng)運(yùn)用行政執(zhí)法的手段管理教育。

（四）教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制不健全

從目前的情況看，Q市教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制尚不健全，有待進(jìn)一步完善，其中，協(xié)同機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制方面的問題表現(xiàn)尤為突出。

綜合執(zhí)法體制改革已成為行政理論界的一個(gè)熱議話題，我國行政部門之間“縱向和橫向間的部門聯(lián)動(dòng)不足，普遍存在執(zhí)法力量分散，多頭交叉執(zhí)法現(xiàn)象，很多管理事項(xiàng)責(zé)任主體在塊上，而執(zhí)法權(quán)限卻在條線，當(dāng)問題涉及多個(gè)部門時(shí)，往往不能明確問題的首要責(zé)任人或最終責(zé)任承擔(dān)者……因單一的行政行為缺乏足夠的法律支撐，無法管理到位，導(dǎo)致法律效果和社會(huì)效果都不盡如人意”［3］。從Q市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，在大部分區(qū)市的教育部門沒有專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法力量的社會(huì)背景下，僅靠教育部門的單一行政力量無法滿足教育市場(chǎng)的治理需求。在教育行政執(zhí)法的過程中經(jīng)常會(huì)發(fā)生行政執(zhí)法行為無法落實(shí)的情況，基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受到阻礙，如行政相對(duì)人的對(duì)抗、行政處罰決定無法執(zhí)行，甚至執(zhí)法人員受到人身威脅等。在民辦教育行政執(zhí)法過程中，對(duì)無證幼兒園的查封取締難以真正落實(shí)等現(xiàn)象成為該問題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。由于在教育行政執(zhí)法工作中，多數(shù)地區(qū)還未實(shí)際建立與公安、市場(chǎng)監(jiān)督管理等多個(gè)部門協(xié)作執(zhí)法機(jī)制，因而導(dǎo)致教育行政執(zhí)法不力現(xiàn)象的發(fā)生。即使某些地區(qū)已經(jīng)作出探索建立協(xié)作執(zhí)法機(jī)制的有益嘗試，但仍然存在行業(yè)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法職責(zé)邊界不清晰等問題。

此外，教育行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制也待進(jìn)一步完善、健全?，F(xiàn)階段，對(duì)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督主要依靠行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督，而國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺位。檢視我國現(xiàn)行的法律規(guī)范，涉及教育行政的法律法規(guī)多為“軟法”，不少教育法規(guī)中沒有明確法律責(zé)任和具體的處罰規(guī)定。以對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的處罰為例，對(duì)違法舉辦民辦教育機(jī)構(gòu)的當(dāng)事人只能發(fā)放停辦通知，而不能采取其他強(qiáng)制措施，違法行為與承擔(dān)的責(zé)任失衡，進(jìn)而導(dǎo)致“責(zé)令”對(duì)當(dāng)事人“無效”情形的頻發(fā)。如此，當(dāng)事人“拒不改正”的情形成為教育行政執(zhí)法無法破解的難題，民辦教育機(jī)構(gòu)的治理工作收效甚微。然而行政執(zhí)法效果不佳又會(huì)導(dǎo)致教育行政主體產(chǎn)生對(duì)其執(zhí)法行為的消極態(tài)度，進(jìn)一步加劇對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度，使教育行政執(zhí)法陷入“教育行政執(zhí)法不力——教育行政執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)——教育行政執(zhí)法不力”的怪圈。

三 完善我國教育行政執(zhí)法的具體路徑

“來自基層的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新始終是我國行政法治發(fā)展的鮮活素材和不竭動(dòng)力……注重基層實(shí)踐和探索創(chuàng)新的作用，對(duì)于實(shí)踐證明行之有效的制度進(jìn)行總結(jié)、提煉后上升為國家立法，已經(jīng)成為我國法治建設(shè)的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)?！保?］Q市作為全國教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)地區(qū)之一，其在教育行政執(zhí)法過程中存在的不足對(duì)于全國范圍內(nèi)教育行政執(zhí)法體制的完善具有重要的省思價(jià)值。從這個(gè)意義上來說，教育行政執(zhí)法立法不完善、教育行政執(zhí)法力量不足、執(zhí)法人員的程序意識(shí)淡薄和教育行政執(zhí)法的具體機(jī)制不健全等是我國教育行政執(zhí)法存在的普遍問題，針對(duì)這些問題提出改進(jìn)之策，有助于推動(dòng)我國教育行政執(zhí)法良性發(fā)展。

（一）完善教育行政執(zhí)法的相關(guān)立法

完善的教育法律及制度體系是實(shí)現(xiàn)依法治教的前提，教育行政執(zhí)法歸根結(jié)底是行政權(quán)力的運(yùn)用。強(qiáng)而有力的行政執(zhí)法具有維持市場(chǎng)秩序、保護(hù)公眾合法權(quán)益的作用……但是，中國行政執(zhí)法具有被動(dòng)性與功利性兩大頑疾［5］。完善教育行政執(zhí)法的規(guī)范體系，是從源頭上消除教育行政執(zhí)法被動(dòng)性和功利性的最佳選擇。

一方面，要在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)教育立法空白，彌補(bǔ)法律漏洞。教育行政部門需要總結(jié)在教育行政執(zhí)法實(shí)踐過程中暴露出的突出問題，密切關(guān)注社會(huì)公眾的實(shí)際需求。一旦發(fā)現(xiàn)教育行政執(zhí)法在某些方面存在立法空白，教育行政主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》《立法法》《地方組織法》規(guī)定，合理行使自身的立法提議權(quán)或法案起草權(quán)，填補(bǔ)教育立法空白。為及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，可依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，先行制定政策并發(fā)布有關(guān)的政策性文件，促進(jìn)教育行政執(zhí)法“有法可依”。另一方面，要明確職能主體、執(zhí)法對(duì)象以及執(zhí)法方式，注重法的融貫性。教育行政執(zhí)法職能主體的法律規(guī)定不明確，極易造成“多頭執(zhí)法”或“無人執(zhí)法”現(xiàn)象的發(fā)生；執(zhí)法對(duì)象規(guī)定不明確易導(dǎo)致“亂執(zhí)法”“選擇執(zhí)法”的亂象；執(zhí)法方式規(guī)定不明確則不利于教育行政執(zhí)法對(duì)違法違規(guī)行為震懾力的發(fā)揮。此外，有關(guān)教育行政執(zhí)法的法律法規(guī)要具有融貫性?！耙粋€(gè)邏輯上無法自治的體系無法滿足形式正義的要求，因?yàn)樗鼤?huì)使得這個(gè)體系中的個(gè)體行動(dòng)者無所適從，陷入為或者不為某個(gè)行動(dòng)指令的邏輯上永誤的境地?！保?］因而要對(duì)教育法規(guī)和政府規(guī)章結(jié)合進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，查漏補(bǔ)缺，修訂完善，加快建設(shè)以《教育法》為核心的科學(xué)統(tǒng)一、配套完善的教育法律法規(guī)體系。

（二）加強(qiáng)教育行政執(zhí)法的組織建設(shè)

專職機(jī)構(gòu)和人員力量是教育行政執(zhí)法的組織保障。我國各級(jí)教育行政部門要加快設(shè)立專門的教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，制定工作計(jì)劃，具體負(fù)責(zé)教育行政執(zhí)法的開展和組織協(xié)調(diào)工作。結(jié)合各地的實(shí)際，適度增加行政執(zhí)法人員編制，提高專職從事教育行政執(zhí)法人員的比例。依照“專業(yè)的人干專業(yè)的事”的準(zhǔn)則，積極動(dòng)員教育行政部門人員參加行政執(zhí)法資格培訓(xùn)考試，爭取教育行政部門法制機(jī)構(gòu)與主要業(yè)務(wù)科室公務(wù)員取得執(zhí)法證件。

執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平的高低與執(zhí)法質(zhì)量密切相關(guān)。我國各級(jí)教育行政部門要建立常態(tài)化的執(zhí)法人員培訓(xùn)機(jī)制，組織開展教育行政執(zhí)法人員培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法治意識(shí)。逐步建立定期學(xué)習(xí)制度，從多方面開展具有針對(duì)性的執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)考核，不斷提高行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，提升教育行政執(zhí)法能力和水平。此外，可以建立完善公職律師制度和法律顧問制度，依法履行行政執(zhí)法法制審核職責(zé)，充分發(fā)揮公職律師和法律顧問在推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化中的重要作用。

（三）健全教育行政執(zhí)法機(jī)制

我國各級(jí)教育行政部門可以借鑒Q市全面推行的教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度有益經(jīng)驗(yàn)，全面梳理行政審批、處罰，以及檢查、評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)等管理事項(xiàng)，制定權(quán)力清單，逐一規(guī)范辦事依據(jù)、條件和程序等，確保權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。同時(shí)，總結(jié)Q市執(zhí)法協(xié)同機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的不足，加強(qiáng)教育行政執(zhí)法的體制機(jī)制建設(shè)。

首先，探索教育綜合執(zhí)法模式，建立協(xié)同執(zhí)法機(jī)制?！霸凇堋⑥k、評(píng)’分離，‘放、管、服’結(jié)合的教育行政語境下，教育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)著傳統(tǒng)的教育行政管理職能，也承擔(dān)著推動(dòng)教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)職能”［7］。一方面，堅(jiān)持教育“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分離與統(tǒng)一的做法，改革行政執(zhí)法管理模式，構(gòu)建新的教育綜合執(zhí)法平臺(tái)和機(jī)制，借助第三方機(jī)構(gòu)的力量，以“柔性執(zhí)法”取代“整治命令”，既有效加大執(zhí)法力度，又依法維護(hù)受教育者權(quán)益，保障教育改革與發(fā)展的正確方向。另一方面，建議由各級(jí)政府牽頭，成立綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法的相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)力，協(xié)調(diào)成立由教育、公安、市場(chǎng)監(jiān)督管理等多個(gè)部門共同參與的聯(lián)席會(huì)議制度或協(xié)作執(zhí)法機(jī)制，探索開展地區(qū)內(nèi)或跨地區(qū)的聯(lián)合協(xié)作執(zhí)法，綜合施策，提高教育綜合治理能力。

其次，要完善對(duì)教育行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制?！耙婪ㄖ螄尘跋?，我國行政執(zhí)法監(jiān)督存在監(jiān)督制度不健全、監(jiān)督主體法律責(zé)任不明確、監(jiān)督力量銜接不夠緊湊、監(jiān)督渠道不夠暢通、監(jiān)督環(huán)節(jié)單一等問題。”［8］因而,要綜合立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督方式，明確各類監(jiān)督主體的職責(zé)范圍，拓寬監(jiān)督渠道，對(duì)教育行政執(zhí)法實(shí)行有效監(jiān)督。充分利用信息技術(shù)手段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)教育行政部門和教育主體實(shí)行雙向監(jiān)管。此外，鼓勵(lì)和培育具有專業(yè)能力的第三方機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督作用，提高治理效果［9］。

最后，要健全教育行政執(zhí)法責(zé)任制。教育是社會(huì)工作的重要領(lǐng)域，完善執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制、責(zé)任追究制、政務(wù)公開制等機(jī)制，推動(dòng)教育執(zhí)法工作向縱深發(fā)展。既要加強(qiáng)教育引導(dǎo)，又要多措并舉規(guī)范教育執(zhí)法行為，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，建立懲防兼顧的長效機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)法，樹立權(quán)威。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！苯逃卫眢w系是國家治理體系的重要組成部分，教育行政執(zhí)法是教育治理能力的重要體現(xiàn)。因而，完善我國教育行政執(zhí)法體系，對(duì)于推進(jìn)依法治教、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。教育行政執(zhí)法改革反映了教育行政理念的本質(zhì)轉(zhuǎn)變，即傳統(tǒng)的管理行政向協(xié)同治理的變革。為了最大限度獲得教育行政執(zhí)法的有效性，我國應(yīng)繼續(xù)探索完善教育行政執(zhí)法的可行路徑，平衡行政效率和行政效力，彌合相關(guān)主體的利益沖突。同時(shí)，及時(shí)回望教育行政執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)教育行政權(quán)力運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致審視，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查擺不足，加快實(shí)現(xiàn)我國教育治理的現(xiàn)代化。