平衡計(jì)分卡理論對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響

王梓霏　吳晶晶

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)，政府由權(quán)力至上發(fā)展到責(zé)任至上的階段，社會(huì)公眾更加關(guān)注整的績(jī)效及其責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府的透明度、公眾的知情權(quán)以及政府的問責(zé)性。而西方政府工作人員的工作質(zhì)量、服務(wù)能力以及服務(wù)意識(shí)也因此提高，從而提高了公眾對(duì)于政府的滿意度。我國(guó)當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵發(fā)展階段，需要政府承擔(dān)更為關(guān)鍵的指導(dǎo)和約束職能，因此我們更加需要重視推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，建立更加高效廉潔的政府機(jī)關(guān)。筆者將平衡計(jì)分卡理論與政府績(jī)效審計(jì)結(jié)合，以完善我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的相關(guān)理論。

一、平衡計(jì)分卡的相關(guān)內(nèi)容

1.平衡積分卡的理論。20世紀(jì)90年代初期，哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭聯(lián)合著名的企業(yè)咨詢大師諾頓在對(duì)12家在業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方面處于領(lǐng)先地位的企業(yè)進(jìn)行研究，提出了平衡計(jì)分卡理論，并于1992年在《哈佛商業(yè)評(píng)論》上發(fā)表了《平衡計(jì)分卡：驅(qū)動(dòng)業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》一文，對(duì)該理論進(jìn)行了系統(tǒng)性的概述。平衡計(jì)分卡能夠有效地反映出財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)衡量方法之間的平衡、長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)之間的平衡、內(nèi)部與外部的平衡、結(jié)果與過程的平衡、管理業(yè)績(jī)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的平衡等多個(gè)方面。

2.平衡計(jì)分卡具有以下幾個(gè)特征。①平衡計(jì)分卡能夠?yàn)榻M織的戰(zhàn)略管理提供有效的數(shù)據(jù)支持。通過平衡計(jì)分卡，管理者能夠?qū)⒔M織的戰(zhàn)略目標(biāo)與組織的實(shí)際情況緊密相連，并對(duì)組織進(jìn)行全面而又有效的管理。②平衡計(jì)分卡能夠有效提升組織的整體管理效率。通過平衡計(jì)分卡所反映出的數(shù)據(jù)能夠直接反映出組織的實(shí)際運(yùn)行狀況，這節(jié)省了管理者的時(shí)間，也提升了組織管理的效率，并為組織的可持續(xù)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。③注重團(tuán)隊(duì)合作。平衡計(jì)分卡能夠使組織的管理者更加關(guān)注團(tuán)隊(duì)合作的重要性，從而有效阻止了組織的管理者作出錯(cuò)誤的決策。通過平衡計(jì)分卡的方式能夠使組織中的各個(gè)因素有效地結(jié)合，將組織聯(lián)系成一個(gè)統(tǒng)一而又高效的有機(jī)整體，有效地幫助管理者更加了解每位參與者的工作能力以及工作效率，從而使企業(yè)的管理者對(duì)人員進(jìn)行更加合理高效的調(diào)配，促進(jìn)組織的管理者選擇更為可行的決策方案。④激發(fā)每個(gè)組織參與者的參與度和熱情。組織采取平衡計(jì)分卡的模式，有利于激發(fā)參與者的積極性與參與度，并提升他們的工作熱情。傳統(tǒng)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系雖然能夠使參與者開展管理者所希望的活動(dòng)，但對(duì)他們的工作積極性并沒有很大的提升，而平衡計(jì)分卡則有效規(guī)避了這類問題的產(chǎn)生。⑤平衡計(jì)分卡能夠有效降低組織的信息負(fù)擔(dān)。采用平衡計(jì)分卡的方式，能夠有效地緩解這種信息造成的負(fù)擔(dān)成本，從而提高高層管理者的決策效率。

二、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

1.政府績(jī)效審計(jì)的定義。結(jié)合中國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀，前審計(jì)長(zhǎng)劉家義認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，根據(jù)國(guó)家法律和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府履行公共責(zé)任、分配、管理和使用公共資源的合理性、有效性以及對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共資源的科學(xué)審查、考慮、分析和評(píng)估。其目的是促進(jìn)全面，協(xié)調(diào)，有效和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

2.政府績(jī)效審計(jì)的理論。①政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。在具體的審計(jì)工作中，各個(gè)單位的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目都有其各自的審計(jì)目的及具體目標(biāo)。主要有以下內(nèi)容：審查審計(jì)項(xiàng)目的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是否合理、項(xiàng)目運(yùn)行是否有效、項(xiàng)目活動(dòng)是否合法、并提出整改建議。②政府績(jī)效審計(jì)的主體。政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)象主要是政府機(jī)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)行為，這要求審計(jì)主體必須是具有公共管理職能且擁有獨(dú)立評(píng)價(jià)能力的第三方機(jī)構(gòu)，所以我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的主體是各級(jí)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。③政府績(jī)效審計(jì)的客體。在不斷地審計(jì)實(shí)踐探索中，目前政府績(jī)效審計(jì)的客體主要包括公共部門、公共投資項(xiàng)目、公共資源三種類型。公共部門主要指具有公共事務(wù)管理職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源具有管理分配權(quán)的行政事業(yè)單位和企業(yè)。公共投資項(xiàng)目主要包括以政府財(cái)政資金作為投資的各種項(xiàng)目。公共資源主要包括自然資源，社會(huì)資源，公共資金資源。④政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容。在目前的審計(jì)工作中，政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容大多離不開“3E”理論。但是政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容不是一成不變的，審計(jì)對(duì)象和審計(jì)環(huán)境的不同都會(huì)導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)內(nèi)容產(chǎn)生翻天覆地的變化。⑤政府績(jī)效審計(jì)方法。政府績(jī)效審計(jì)是在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展完善而來的，但是績(jī)效審計(jì)又不同于財(cái)務(wù)收支審計(jì)，績(jī)效審計(jì)的審計(jì)對(duì)象范圍更廣，更復(fù)雜。部分傳統(tǒng)的審計(jì)方法已經(jīng)不能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求，更達(dá)不到績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。在這樣的情況下，審計(jì)人員就必須審時(shí)度勢(shì)，做出判斷，根據(jù)不同的審計(jì)對(duì)象采用不同的審計(jì)方法。除了采用已經(jīng)被實(shí)踐證實(shí)過的傳統(tǒng)方法，還需要不斷突破。審計(jì)人員既可以選擇傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)方法，也可以選擇專門針對(duì)政府績(jī)效的方法，甚至可以混合使用。⑥政府績(jī)效審計(jì)的功能。政府績(jī)效審計(jì)的功能有本質(zhì)功能和衍生功能，本質(zhì)功能是審計(jì)本身所固有的客觀性的功能，有監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)等功能。衍生功能是在本質(zhì)功能的基礎(chǔ)上拓展出來的新功能。衍生功能有解除公共受托責(zé)任、價(jià)值增值功能和服務(wù)功能。

三、平衡計(jì)分卡理論在政府績(jī)效審計(jì)中的應(yīng)用

1.平衡記分卡理論對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的總體思路。無論是在哪個(gè)組織中運(yùn)用平衡計(jì)分卡，第一步都是要按照該組織的戰(zhàn)略議題和業(yè)務(wù)特點(diǎn)選擇合適的模型。按照公共組織的特點(diǎn)將企業(yè)平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)進(jìn)行修正，結(jié)合政府部門的特點(diǎn)，并借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共部門平衡計(jì)分卡模型的設(shè)想，選取制度規(guī)范、公眾、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個(gè)維度。這四個(gè)維度并不是相互獨(dú)立的，而是組成了一條環(huán)環(huán)相扣的因果關(guān)系鏈。要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略議題，就需要嚴(yán)格遵守與政府部門職能相關(guān)的制度規(guī)范，履行好政府部門的職責(zé)，要嚴(yán)格遵守制度規(guī)范，就要在為公眾服務(wù)時(shí)做到讓公眾滿意，只有通過優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，促使管理更加規(guī)范、及時(shí)、具有效益，才能提升公眾的滿意度。通過員工的學(xué)習(xí)與發(fā)展，可以促進(jìn)員工素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的提高，通過信息技術(shù)的提升能夠促進(jìn)管理的及時(shí)化，通過組織的學(xué)習(xí)與發(fā)展可以為整個(gè)組織提供一個(gè)良好的管理環(huán)境，這些方面又可對(duì)內(nèi)部流程中的相關(guān)因素起到積極作用，從而形成了具有因果關(guān)系，互相促進(jìn)與制約的閉環(huán)系統(tǒng)。根據(jù)戰(zhàn)略議題，確定每個(gè)層面的戰(zhàn)略子目標(biāo)，并確定出每個(gè)維度的戰(zhàn)略子目標(biāo)。制度規(guī)范維度的目標(biāo)是完成職能目標(biāo)、滿足成本約束。公眾維度的目標(biāo)是提高公眾滿意度。內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度的目標(biāo)是管理規(guī)范、管理及時(shí)、管理高效。學(xué)習(xí)與發(fā)展維度的目標(biāo)是提升干部素質(zhì)、提高信息化水平、促進(jìn)組織發(fā)展。戰(zhàn)略地圖提出“你無法描述的，就無法管理。”按照各個(gè)維度之間的因果關(guān)系，結(jié)合每個(gè)維度的具體戰(zhàn)略子目標(biāo)，繪制出它的戰(zhàn)略地圖。

2.平衡記分卡理論對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的詳細(xì)思路。①確定平衡計(jì)分卡四個(gè)維度的評(píng)估指標(biāo)。根據(jù)每個(gè)維度的戰(zhàn)略子目標(biāo)，在查閱文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府部門各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)工作，將每個(gè)維度所確定的戰(zhàn)略子目標(biāo)分解為具體的評(píng)估指標(biāo)。初步選擇出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)后，運(yùn)用德爾菲法將上述指標(biāo)提交給政府績(jī)效管理方面的專家。通過向他們咨詢、綜合意見、整理、歸納，再將結(jié)果反饋給各位專家，供其重新分析判斷，提出新的結(jié)論，篩選出最終指標(biāo)。②確定出各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。各個(gè)指標(biāo)對(duì)總體績(jī)效的貢獻(xiàn)不同，應(yīng)該采用相應(yīng)的權(quán)重系數(shù)來反映它們各自對(duì)于評(píng)估結(jié)果效用的大小。給權(quán)重系數(shù)科學(xué)的賦值是政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。按照確定權(quán)重時(shí)不同來源的原始數(shù)據(jù)，它的賦值方法包括主觀法和客觀法兩種。選用主觀賦權(quán)法中的層次分析法來給各層次指標(biāo)的權(quán)重賦值，通過發(fā)放調(diào)查問卷咨詢專家，得到專家關(guān)于指標(biāo)重要程度的判斷數(shù)據(jù)，然后運(yùn)用層次分析法計(jì)算出各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，單排序和總排序都要通過一致性檢驗(yàn)。所謂層次分析法，是用來研究多目標(biāo)決策問題的方法，它首先要將目標(biāo)分解為多個(gè)子目標(biāo)，然后將這些子目標(biāo)排列為一定的層次結(jié)構(gòu)。通過將諸因素兩兩比較來確定它們?cè)趯哟沃械南鄬?duì)重要程度，最后將這些判斷進(jìn)行綜合，確定相對(duì)重要性的總排序。③制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。通常情況下，我們?cè)谥贫ㄔu(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主要會(huì)采用歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和客觀標(biāo)準(zhǔn)三種。歷史標(biāo)準(zhǔn)是以先前的績(jī)效狀況作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)適用于影響過去的因素在本期仍然繼續(xù)發(fā)揮作用，因而將組織本期的數(shù)據(jù)與以往的數(shù)據(jù)比較，有助于發(fā)現(xiàn)組織績(jī)效的改善程度如何。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)是按照經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)展變化規(guī)律以及在管理中長(zhǎng)期累積的經(jīng)驗(yàn)而得出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？陀^標(biāo)準(zhǔn)又稱行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是以特定的時(shí)期內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)的相同類型的企業(yè)為樣本，利用一定的方法對(duì)需要的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)計(jì)算得出來的平均值。

四、總結(jié)

平衡計(jì)分卡作為一種優(yōu)秀的績(jī)效管理工具將組織績(jī)效評(píng)價(jià)的各項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系在一起，形成一個(gè)更加全面、系統(tǒng)的整體評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)于組織管理者進(jìn)一步制定繼續(xù)的組織運(yùn)營(yíng)計(jì)劃提供理論指導(dǎo)和數(shù)據(jù)支持。但是平衡計(jì)分卡也存在著一定局限，例如，平衡計(jì)分卡各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算極為繁瑣，需要在事前根據(jù)組織的實(shí)際情況制定相當(dāng)完善的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并在各個(gè)環(huán)節(jié)收集相關(guān)數(shù)據(jù)，而在此過程中管理者的支持也是必不可少的，所以平衡計(jì)分卡理論在政府績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用中需要進(jìn)一步地完善與改進(jìn)。