高校財政專項經(jīng)費管理問題及優(yōu)化對策

姚成宏　伍兆隆

高校財政專項經(jīng)費是指由本級財政安排、上級政府和有關部門撥入、以及經(jīng)批準具有指定用途、專款專用的經(jīng)費，學校多數(shù)專項經(jīng)費都是財政撥付的。近幾年財政的投入逐步增大，不僅在經(jīng)費總體規(guī)模上有了快速增長，而且在經(jīng)費結構上也有了很大變化，專項經(jīng)費在預算總額中所占比例越來越大，但隨之而來的財政專項資金的申報、使用、監(jiān)管等問題也越發(fā)凸顯。

一、目前學校財政專項資金管理存在的問題

1.財政專項經(jīng)費申報環(huán)節(jié)中存在的問題。①財政專項各院系和職能部門申報格式不統(tǒng)一、文本不夠規(guī)范、完整，導致財務部門在統(tǒng)一整理上報時比較困難。某高校屬于綜合性大學，財政專項項目比較多，每個院系或職能部門管理的專項數(shù)量也較多，一方面由于上級部門在下達財政專項指標時，時間倉促，院系或職能部門很難在短期內把一個資金量較大的專項填寫清楚和完整，另一方面由于學校層次較多，師資規(guī)模較大，信息在傳達時，會有信息不暢和不完整的情況，導致實際提供的文本與要求的文本有一定差距。②預算編制較粗，不夠精細，影響使用效益。從省財政廳和財務部門的角度講，希望預算越細越好，這樣可以細化預算、加強監(jiān)督，提高財政專項經(jīng)費的使用效益。而從專項申報院系或職能部門單位講，總想預算編制粗點好，這樣有利于在花錢時候不受過多的預算約束。這種根據(jù)實際取得的經(jīng)費來定項目預算的做法，很難從根本上把一個項目做好做強。造成的后果就是明年再重復申報同一個項目進行項目的追加，導致重復申報和降低財政資金使用效率的問題。③財政專項指標撥付環(huán)節(jié)多、時間長，名目繁多，管理困難。學校的專項經(jīng)費從學校申報到省財政廳審批再到省財政廳進行認證研究，最后撥款，整個過程手續(xù)較多，時間較為漫長，有的可能要半年甚至更久，影響了項目正常實施，不能如期發(fā)揮效益。

2.財政專項經(jīng)費在使用環(huán)節(jié)存在的問題。①財政專項設置分散化。由于財政專項經(jīng)費較大，指標到賬后，學校根據(jù)項目性質，將項目拆分至相應的學院或職能部門，實行項目負責人負責制。在財務報銷時項目負責人僅僅選擇了部門和項目編號，而學校財務系統(tǒng)和國庫平臺沒有實現(xiàn)無縫對接，導致財務人員在專項經(jīng)費支出時很難和專項指標對應，進而導致賬務輔助項目與國庫平臺財政專項指標不一致。②財政專項經(jīng)費沉淀現(xiàn)象嚴重，經(jīng)費結余沒有及時清理。財政專項經(jīng)費指標撥付到學校后，學校將經(jīng)費落實到項目負責院系或職能部門，許多用款院系或職能部門認為爭取來的款項是屬于“自己的錢”，可以自由支配使用;指標申報時按預算編報，實際執(zhí)行時卻與預算存在嚴重脫節(jié)，學院或職能部門優(yōu)先支出校撥經(jīng)費，導致在任務完成后出現(xiàn)財政專項經(jīng)費存在大量結轉結余;再加上學校項目繁多，財務部門沒有精力去管理和督促項目負責部門去按時執(zhí)行;也有部分項目因為財政指標到賬較晚，學院或職能部門用自有資金墊付，待專項經(jīng)費到賬沒有進行及時歸墊而導致財政專項經(jīng)費結余;也有的受政策變化、計劃調整、項目績效差等原因導致項目中止或撤銷形成結余，項目資金是?？顚Ｓ?，結余資金不能挪用，所以匯總起來專項資金嚴重沉淀。③財政專項存在突擊花錢。由于財政專項經(jīng)費具有實效性，必須在規(guī)定的時間內花完。而有些財政專項指標下達時間晚，省財政廳又有支出進度要求，使得財政專項經(jīng)費的突擊和集中花錢。至于資金的使用效益，是否是真實的支出需要，就有待審查。④財政專項中的部分設備購置并非所急需。通過政府采購環(huán)節(jié)購買的物品，不能完全滿足資金使用人的需求，有的是性能指標不符合要求，有的是與現(xiàn)有設備不能完全匹配。甚至有些符合要求的設備等，利用率也很低，重復購買、低效使用。另外，由于專項申報環(huán)節(jié)很多，申報物品的信息要素也難以全部完整準確地反映到財政和評審部門，導致批復后預算里的物品與實際所需要的有一定差距。所以，許多專項使用人認為申請專項資金困難，既然能批復下來，是什么樣就買什么樣的，總比沒有強。導致買非所需，在實際項目研發(fā)過程中，沒有發(fā)揮應有的作用。⑤財政專項中的“軟性”部分很難把握。比如一些會議、學術交流、講座、調研、項目研發(fā)等等，很難界定它的標準，是否是真實發(fā)生和項目本身所必須的開支。有些人就利用這個模糊空間，為個人謀取私利。⑥會計核算不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：收支隨意性較大，有的工程已開工，卻未簽訂施工合同或協(xié)議，工程已完工結算卻沒有驗收決算記錄。有時為了完成進度或者結算需要，在缺少必要的單據(jù)和附件情況下提前入賬。另外，由于固定資產(chǎn)的認定標準很難界定，比如大型的軟件、數(shù)據(jù)庫等等，資金數(shù)額巨大，沒有明文規(guī)定相關的確認標準。因此有的記入固定資產(chǎn)，有的未予確認。

3.財政專項在決算環(huán)節(jié)存在的問題。財政專項缺少績效評價機制。在實際操作過程中“重投入、輕管理”，“重預算安排，輕追蹤問效”，或是由于缺少相應的機構，或是由于年終決算繁忙無暇顧及等原因，管理層缺少或者沒有這樣考評和管理行為。至于那些項目負責人和資金使用者，許多更是出于短期目的，錢到手了，就算完了。草草出幾個報告或者發(fā)表幾篇文章，作為象征性的成果。

二、今后學校財政專項經(jīng)費優(yōu)化管理對策及工作思路

1.建立高校預算管理的組織架構，確定管理層級及各層級管理職責，并理順各層級之間的流程。為使財政專項立項科學，管理規(guī)范，學校構建項目預算管理組織機構，明確管理責任，使得在上報部門申報預算項目時，相應的管理機構對立項依據(jù)進行充分論證、設定項目具體任務和預期績效目標，并明確完成任務和實現(xiàn)目標所采取的措施。在組織機構設置上設立專項審批小組，甚至是預算委員會，有專門和專業(yè)人員進行管理，構成學校校長領導下的常設機構。

2.明確工作要求，規(guī)范業(yè)務流程。建立規(guī)范的工作流程，并不斷地進行改進和優(yōu)化，使之達到管理的規(guī)范化要求。每一個流程的設立既要恰到好處地體現(xiàn)事物發(fā)展的客觀規(guī)律，又要達到合理管控、強化責任、提高效率的目的。要結合財政專項申報審批的程序和政府采購規(guī)定的程序以及工作實踐的探索，建立最優(yōu)化的規(guī)范程序。為進一步明確各流程的工作要求，促進流轉的規(guī)范運行，擬設置與流程相配套的規(guī)范工作用表。

3.加強項目庫建設，建立動態(tài)的項目庫信息系統(tǒng)，加強項目庫滾動管理。預算項目庫建設主要內容是科學合理編制項目預算，建立健全項目庫，加強學校項目預算管理，使預算項目在“公平、公開、陽光”下運行。預算項目按存續(xù)期限分為三個部分：①特定經(jīng)常性專項項目。學校為事業(yè)發(fā)展需要，在開展專項活動中持續(xù)發(fā)生的，在基本支出以外開支的特定項目。②一次性專項項目。高校為完成臨時性、階段性工作任務一次性安排資金的項目，該項目完成后不再繼續(xù)安排。③跨年度項目。學校經(jīng)上級部門批準需分年實施，在本年安排預算的項目和當年新增的須在本年度及以后年度繼續(xù)安排的項目。也就是項目庫建設的重點內容和目的，如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革項目。

4.健全全過程內部監(jiān)控管理制度。一是重視事前的立項申報，成立專家評估委員會。其成員結構應科學合理，具有權威。一般來說，它應由分管校領導、財務處、國資處、設備處、基建處、招標辦等部門負責人、專項項目負責人或熟知設備性能等技術指標、國家相關法律政策、學校資產(chǎn)資源的整體狀況、具備相關專業(yè)知識的專家或相當于專家水平的人員參加。二是注重專項經(jīng)費使用的過程控制與管理。它是加強專項經(jīng)費管理，提高預算管理水平的關鍵環(huán)節(jié)。為嚴防預算與執(zhí)行脫節(jié)，高校應把專項資金支出管理作為重點監(jiān)管對象，將支出預算、支出審批程序、支出內容、專項使用進度、結余管理、支出的監(jiān)督檢查及考核管理等內容，納入專項管理辦法中予以規(guī)范。

5.加快清理、整合財政專項經(jīng)費。對于財政專項經(jīng)費整合主要包括：項目實施完成形成的結余;項目支出進度超過預算確定期限一年以上而形成的結余;滯留賬上超過三年以上不用的專項資金結余等。學校要建立財政經(jīng)費結余管理的長效機制，財務部門及教學、科研管理部門對財政專項應進行定期的檢查，凡是出現(xiàn)以上結余情況的歸學校安排下一年度的專項經(jīng)費使用或收歸財政統(tǒng)一安排。

6.制定科學有效的財政專項經(jīng)費績效考評辦法和考核評價體系，強化績效評價機制。通過定量考評和定性考評相結合的方法，評價指標包括項目完成工作量、完成進度、完成質量、資金支出情況、財務制度執(zhí)行情況、取得效益等。在此基礎上，撰寫全面反映專項經(jīng)費支出活動的績效水平的評價報告，并及時將評價結果反饋給領導和相關部門，作為編制下一年度績效計劃和部門預算的重要依據(jù)。

7.健全規(guī)章制度，建立管理責任制。從“組建項目小組、項目論證、項目審核（互審、聯(lián)審、校審）、進入項目庫管理、上報財政部門審批”到“采購申請、采購執(zhí)行、采購驗收、項目效益評估”，整個流程，管控環(huán)節(jié)眾多，涉及部門較廣。要保證高效運轉，必須健全各項規(guī)章制度。做到以制度管事、以機制管人。在認真貫徹執(zhí)行政府采購法、招投標法的基礎上，建構有效的管理制度。建立“采購項目的論證制度、采購項目的審核制度、價格咨詢及審視制度、招標文件確認制度、合同簽訂前期溝通協(xié)商制度、采購項目效益評估制度、項目庫管理制度”等，明確各環(huán)節(jié)、各相關部門的職責和流程運轉過程中各節(jié)點的管理職能，切實把管理責任分解到部門，落實到崗位，具體到人。項目建設完成后，對照實施的過程逐項進行考核。“項目申報、預算編制、政府采購”等，既涉及法律法規(guī)和文件規(guī)定的政策，也涉及相關方面的專業(yè)知識和單位根據(jù)實際情況出臺的規(guī)章制度。為了便于相關人員在實施中熟練掌握，并能在實踐中創(chuàng)造性發(fā)揮作用，開展培訓是非常必要的。

8.提高財務人員管理水平。建立科學的項目管理制度設置專門項目管理財務人員，努力提高財務人員的管理水平，利用現(xiàn)代化信息技術設計個性化的合理項目管理指標，建立科學的項目管理制度。