從教育治理到教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯及其價(jià)值理性

摘要：“教育治理”與“教育治理現(xiàn)代化”先后進(jìn)入我國(guó)教育發(fā)展話(huà)語(yǔ)系統(tǒng)，成為理論熱點(diǎn)和實(shí)踐焦點(diǎn)，但二者各有不同的內(nèi)涵和功能，后者被添附“現(xiàn)代化”的規(guī)范表述不僅意味著技術(shù)和物質(zhì)層面的發(fā)達(dá)，其實(shí)質(zhì)在于整個(gè)教育治理系統(tǒng)工具理性與價(jià)值理性的耦合，這就形成了教育治理的傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩個(gè)面向。從“教育治理”到“教育治理現(xiàn)代化”的話(huà)語(yǔ)變遷，彰顯出從“多元治理”到“功能適當(dāng)化”的教育治理主體異質(zhì)化、從“簡(jiǎn)政放權(quán)”到“放管結(jié)合”的教育治理權(quán)責(zé)均衡化、從“技術(shù)治理”到“治理技術(shù)”的教育治理方式創(chuàng)新化、從“依法治教”到“教育法治”的教育治理依據(jù)多樣化、從“線(xiàn)性治理”到“系統(tǒng)治理”的教育治理內(nèi)容體系化。這五重轉(zhuǎn)型確證了教育治理現(xiàn)代化既是從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理的增量改革過(guò)程，也是一個(gè)理性化或祛魅化過(guò)程，教育治理的主體、權(quán)責(zé)、方式、依據(jù)和內(nèi)容都遵循著“結(jié)構(gòu)—功能”邏輯，可以被理解為一種延伸的組織工具理性，亦即將整個(gè)教育系統(tǒng)看作完成國(guó)家教育治理目標(biāo)的工具系統(tǒng)，而實(shí)現(xiàn)教育公平正義恰恰是貫穿工具系統(tǒng)的價(jià)值理性，后者作為人文化的終極目標(biāo)因應(yīng)了教育發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)，具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)踐指向。

關(guān)鍵詞：教育治理；教育治理現(xiàn)代化；工具理性；價(jià)值理性；教育公平正義

中圖分類(lèi)號(hào)：G434 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)教育法學(xué)總論體系構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20BFX050）研究成果。

作為教育管理體制改革的核心話(huà)語(yǔ)，“教育治理現(xiàn)代化”的正式提法出現(xiàn)在2013年以后，它與黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“國(guó)家治理現(xiàn)代化”目標(biāo)一脈相承[1]。而“教育治理”概念的提出時(shí)間更早且更為成熟，自本世紀(jì)初就引起學(xué)界的廣泛關(guān)注[2]，隨后出現(xiàn)在教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件之中[3]，成為教育領(lǐng)域的高頻使用詞匯。

關(guān)于教育治理現(xiàn)代化的研究成果固然不少，但理論界很少討論“教育治理”與“教育治理現(xiàn)代化”這兩個(gè)范疇作為分析工具的差異，甚至存在將二者混同的情況，這顯然淡化了教育治理的“現(xiàn)代化”意涵，畢竟添附“現(xiàn)代化”這一規(guī)范性概念是為了區(qū)分教育治理的傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩個(gè)面向，并與教育現(xiàn)代化總體目標(biāo)緊密相連?！敖逃卫憩F(xiàn)代化”不僅意味著技術(shù)和物質(zhì)的發(fā)達(dá)，更是一個(gè)理性化或祛魅化的過(guò)程，教育治理的主體、權(quán)責(zé)、方式、依據(jù)、內(nèi)容等元素可以被理解為一種延伸的組織工具理性，亦即將整個(gè)教育系統(tǒng)看作實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育治理目標(biāo)的工具系統(tǒng)，它們按照“結(jié)構(gòu)調(diào)整—功能適當(dāng)”的邏輯不斷演進(jìn)，也即是說(shuō)，國(guó)家教育治理的主體、權(quán)責(zé)、方式、依據(jù)、內(nèi)容都受到教育治理所欲實(shí)現(xiàn)的特定功能目標(biāo)——教育公平正義的支配，后者作為教育治理的人文化終極目標(biāo)體現(xiàn)了工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，由此也延伸出與“教育治理”截然不同的命題和策略。因此，“教育治理”和“教育治理現(xiàn)代化”理應(yīng)作為富含學(xué)理性的基本范疇，在不同的問(wèn)題意識(shí)和研究論域中有所區(qū)分，這恰恰是推動(dòng)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

一、教育治理主體的異質(zhì)化：從“多元治理”到“功能適當(dāng)化”

眾所周知，治理的重要特征在于多中心和社會(huì)導(dǎo)向[4]。相應(yīng)地，不少學(xué)者將不同主體的“多元治理”視為教育治理的首要特征，并認(rèn)為其打破了政府對(duì)教育公共事務(wù)的權(quán)力壟斷，強(qiáng)調(diào)政府及其職能部門(mén)、學(xué)校、社會(huì)中介組織、公民等共同參與教育事務(wù)管理，回應(yīng)了治理的結(jié)構(gòu)理性和工具理性要求[5]。但是，“多元治理”的抽象描述容易忽視不同主體在治理能力上的差異性，難以契合我國(guó)教育發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)。換言之，不同主體之間的良性互動(dòng)在我國(guó)還存在一定現(xiàn)實(shí)困境，如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、社會(huì)自治能力有限、學(xué)校自律意識(shí)欠缺、社會(huì)組織獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性弱化以及不同主體間的權(quán)責(zé)歸屬模糊等，這就意味著若追求過(guò)于理想化的、無(wú)差別的多中心共治，則在形式公平下隱含著實(shí)質(zhì)上的不公平，可能會(huì)導(dǎo)致治理低效、空轉(zhuǎn)和失序。對(duì)教育公平的倡導(dǎo)同樣允許合理的差別待遇[6]，鑒于不同主體治理能力的差異性，它們?cè)趨⑴c教育治理中的平等性要求與差別對(duì)待現(xiàn)實(shí)之間并不矛盾，政府對(duì)教育發(fā)展的保護(hù)和監(jiān)督義務(wù)構(gòu)成其承擔(dān)主導(dǎo)作用的正當(dāng)目的，且這種“差別對(duì)待”是實(shí)現(xiàn)保護(hù)和監(jiān)督目的的合理手段。

“多元參與不等于共同負(fù)責(zé)”[7]，這一點(diǎn)為教育治理現(xiàn)代化所重視?，F(xiàn)代憲法理論關(guān)于國(guó)家權(quán)力配置所發(fā)展出的“功能適當(dāng)原則”極具指導(dǎo)價(jià)值，自然應(yīng)當(dāng)在教育治理中有所體現(xiàn)，也即是說(shuō)，在關(guān)注不同教育治理主體平等參與以保障自由的同時(shí)，同樣重視權(quán)力行使的“正確性”，應(yīng)當(dāng)將不同治理職能配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有優(yōu)勢(shì)從而最有可能做出最優(yōu)行動(dòng)的主體[8]。

我國(guó)教育治理主體包括政府、學(xué)校、社會(huì)組織、教育者、受教育者及其家長(zhǎng)等，若按照“功能適當(dāng)原則”予以分析，有助于厘清教育治理主體各自起到的作用。首先，政府的優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力和行為公定力，應(yīng)當(dāng)主要承擔(dān)宏觀(guān)調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制職能，亦即維護(hù)教育公平和資源配置秩序，并平衡其他主體間的利益分歧，調(diào)處教育行政爭(zhēng)議。正如有的學(xué)者所言，欲更好地實(shí)現(xiàn)公共管理，在適度收縮政府職能范圍的同時(shí)強(qiáng)化政府權(quán)力的效能才是最好的改革路徑[9]。其次，社會(huì)組織基于特定的利益關(guān)注和公共情懷而有組織地參與教育治理，它們的優(yōu)勢(shì)在于中立性和專(zhuān)業(yè)性，主要發(fā)揮決策咨詢(xún)、教育評(píng)估、資質(zhì)認(rèn)證、資源供給等作用，在本質(zhì)上體現(xiàn)的是現(xiàn)代教育行政過(guò)程的民主參與特征。當(dāng)然，要想推動(dòng)社會(huì)組織參與教育治理常態(tài)化，還是離不開(kāi)良好的制度環(huán)境建設(shè)，亦即完善社會(huì)組織參與的相關(guān)法律規(guī)范建設(shè)、適當(dāng)放寬教育中介組織登記和管理的限制、推動(dòng)社會(huì)組織的行業(yè)自律和自治規(guī)范健全、促進(jìn)相關(guān)社會(huì)組織在硬件和軟件上的成熟度等。再次，在政府與社會(huì)之間，學(xué)校的優(yōu)勢(shì)與核心在于辦學(xué)自主權(quán)，涉及教學(xué)科研、人事管理、技術(shù)開(kāi)發(fā)、社會(huì)服務(wù)等方面，且這種自主管理權(quán)利需要與教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等利益相關(guān)者的權(quán)利保持平衡。因?yàn)椋魏我环N權(quán)利都不是絕對(duì)的自由，這需要進(jìn)一步考慮不同權(quán)利的位階秩序、比例原則、發(fā)生權(quán)利糾紛時(shí)的個(gè)案利益衡量等。

二、教育治理權(quán)責(zé)的均衡化：從“簡(jiǎn)政放權(quán)”到“放管結(jié)合”

為了使教育發(fā)展更有效率和活力，教育治理不僅推動(dòng)多元主體之間的互動(dòng)，而且突出“分權(quán)”和“自治”。可以說(shuō)，教育治理理論發(fā)端于西方，它的核心特征就在于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治[10]。因此，教育治理對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)力量的傾斜，容易讓人們機(jī)械地?cái)喽ㄋ^的“治理”就是政府對(duì)學(xué)校以及教育市場(chǎng)的放權(quán)，國(guó)家只需發(fā)揮兜底性的作用即可，進(jìn)而將國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)視作此消彼長(zhǎng)的對(duì)立關(guān)系。但事實(shí)上，“治理一旦脫離國(guó)家組織和資源往往導(dǎo)致低效甚或無(wú)效”[11]。教育領(lǐng)域“一放就亂”的現(xiàn)象也為許多實(shí)踐所印證，例如，我國(guó)自上世紀(jì)80年代中期以后將“市場(chǎng)力量”引入義務(wù)教育階段，這種體制改革固然有助于豐富經(jīng)費(fèi)來(lái)源、提高辦學(xué)活力、改善辦學(xué)條件，但也拉大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，無(wú)助于教育公平。在此形勢(shì)下，義務(wù)教育改革又由市場(chǎng)自主向政府責(zé)任進(jìn)一步回歸，以期解決教育治理中政府缺位的問(wèn)題[12]。

實(shí)現(xiàn)教育公正正義的關(guān)鍵，還是要落實(shí)于政府的公共權(quán)力的配置，不僅包括分權(quán)，也包括集權(quán)，它們都屬于提高教育行政效能的重要內(nèi)容。之所以做出這種理論判斷，其本質(zhì)在于受教育權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)等教育基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)具有雙層結(jié)構(gòu)。作為基本權(quán)利國(guó)家保護(hù)義務(wù)理論來(lái)源的母國(guó)，德國(guó)基本權(quán)利普遍具有防御功能和客觀(guān)價(jià)值秩序功能。我國(guó)在2004年修改的憲法中曾引入“人權(quán)”條款，“尊重”和“保障”的并列表述也被理論界視為國(guó)家（政府）對(duì)基本權(quán)利的消極義務(wù)和積極義務(wù)[13]。受教育權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)等教育權(quán)利作為憲法的基本權(quán)利規(guī)范，同樣意味著國(guó)家（政府）不僅應(yīng)履行避免非法干預(yù)教育的消極義務(wù)，還應(yīng)通過(guò)積極保護(hù)，為教育公平健康發(fā)展提供制度、組織與程序保障，這就離不開(kāi)強(qiáng)有力的政府權(quán)能配置和資源賦予及其對(duì)其他教育治理主體的監(jiān)督和管理。

進(jìn)言之，教育治理中的“放管服”包括三步：簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，三者并非彼此孤立而應(yīng)有機(jī)結(jié)合。政府放權(quán)的核心在于減少教育行政審批、推動(dòng)管辦評(píng)分離、破除對(duì)學(xué)校發(fā)展的不當(dāng)束縛等，以便充分保障辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán)。但政府放權(quán)后必須強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，使教育公共事務(wù)“治而不亂”，包括完善教育行政執(zhí)法檢查、加強(qiáng)教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)、實(shí)施教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測(cè)、健全“三張清單”管理（權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單）等，尤其是要注重通過(guò)數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用來(lái)促進(jìn)監(jiān)管理念和體制創(chuàng)新。當(dāng)然，在做到放管結(jié)合的同時(shí)，也要優(yōu)化政府的教育服務(wù)環(huán)境，包括健全政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)機(jī)制及其財(cái)政保障制度、積極推進(jìn)教育評(píng)價(jià)體系改革和教育標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范完善、營(yíng)造良好的社會(huì)組織參與教育治理的制度環(huán)境等。

三、教育治理方式的創(chuàng)新化：從“技術(shù)治理”到“治理技術(shù)”

治理工具的選擇直接關(guān)系到治理績(jī)效，這就為技術(shù)與治理的結(jié)合奠定了理論前提，教育治理格外著重“技術(shù)工具論”或者治理手段的技術(shù)化，將科技供應(yīng)上升為重要的治理手段?？梢哉f(shuō)，技術(shù)不僅變革著教育[14]，而且對(duì)教育治理也產(chǎn)生了深刻影響。尤其是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)革新，教育治理的能力得到空前提升，如教育管理信息化、智慧校園建設(shè)與應(yīng)用、數(shù)字教育資源整合等，這些應(yīng)用所帶來(lái)的智能信息收集與篩選、系統(tǒng)任務(wù)識(shí)別以及輔助決策行為等，為解決教育治理問(wèn)題提供了重要的技術(shù)支撐，形成了一套通過(guò)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和算法輔助決策的管理系統(tǒng)。為此，教育部不僅出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性文件，如《高等學(xué)校人工智能創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃》，而且正在編制《教育信息化“十四五”規(guī)劃》等前瞻性規(guī)范，以期進(jìn)一步推動(dòng)“技術(shù)治理”的深化和完善。

但是，技術(shù)不能取代治理，教育治理需要具體治理理念和行為方式的形塑，以及在此基礎(chǔ)上對(duì)技術(shù)的合理選擇和有效運(yùn)用。進(jìn)言之，目前的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與傳統(tǒng)教育治理理念以及治理行為尚未形成深度融合，難以轉(zhuǎn)化為更有效和定型的治理技術(shù)。例如，科層治理結(jié)構(gòu)以及強(qiáng)制管理模式存在溝通不暢、協(xié)調(diào)乏力、反應(yīng)滯后等問(wèn)題，與數(shù)據(jù)開(kāi)放性、兼容性、實(shí)時(shí)性極不相稱(chēng)。再如，事前審批與事中事后監(jiān)管的失衡，容易造成技術(shù)資源的浪費(fèi)以及管理漏洞。這些缺陷意味著，在先進(jìn)技術(shù)逐步成熟并用于教育治理的過(guò)程中，教育治理思維以及行為方式應(yīng)當(dāng)作出與時(shí)俱進(jìn)的革新，只有這樣才能真正突破教育治理行動(dòng)中的“能力瓶頸[15]。正如有的學(xué)者所言，技術(shù)與治理結(jié)合的重點(diǎn)并非技術(shù)，而在于治理，但實(shí)踐中對(duì)技術(shù)的投入往往超出對(duì)治理方式本身的關(guān)注[16]。

在教育治理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)淺層次融合的基礎(chǔ)上，教育治理現(xiàn)代化應(yīng)該遵循“結(jié)構(gòu)——功能”的邏輯，作為組織系統(tǒng)的政府需要在治理結(jié)構(gòu)上有所改善以促進(jìn)治理目標(biāo)的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)，尤其需要依托現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新教育治理體制機(jī)制，避免技術(shù)工具對(duì)治理秩序的反噬。眾所周知，現(xiàn)代性是指與現(xiàn)代社會(huì)緊密聯(lián)系的精神、思想以及行為方式[17]。與傳統(tǒng)教育治理活動(dòng)相比，融入現(xiàn)代性的教育治理手段發(fā)生了諸多變遷，如治理手段的目標(biāo)由“管理本位”轉(zhuǎn)向“服務(wù)本位”、治理手段的重心由“事前審批”轉(zhuǎn)向“事中事后監(jiān)管”、治理手段的形式由“強(qiáng)制型”轉(zhuǎn)向“協(xié)商式”。相較而言，教育治理中的“技術(shù)治理”只是將科學(xué)技術(shù)和方法運(yùn)用于教育管理實(shí)踐中，“科學(xué)管理”和“提高效能”是其主要立場(chǎng)，而教育治理現(xiàn)代化中的“治理技術(shù)”則是一種管理技術(shù)，它不僅包括自然技術(shù)要素的綜合運(yùn)用，更具體化為與教育治理相關(guān)的制度、程序、細(xì)則、方法等，具有社會(huì)技術(shù)和軟技術(shù)的諸多特點(diǎn)，彰顯出較為明顯的價(jià)值取向和偏好。正如有的學(xué)者所言，如果不將治理范疇理解為描述性概念，就難以導(dǎo)入“治理創(chuàng)新”“治理現(xiàn)代化”等價(jià)值色彩更強(qiáng)烈的議題[18]。

例如，技術(shù)與教育的深度融合，在信息化教育環(huán)境、資源和服務(wù)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了辦學(xué)與服務(wù)主體的變革（如非正規(guī)教育、教育資源開(kāi)放共享）、教育運(yùn)行過(guò)程的創(chuàng)新（如教育信息交換成本降低）、教育服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)（如智能教育）等[19]；再如，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸、分布式賬本、共識(shí)算法等區(qū)塊鏈技術(shù)為教育治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新變革提供了技術(shù)可能性[20]。這些措施的價(jià)值不僅在于將現(xiàn)代技術(shù)運(yùn)用于教育及其管理活動(dòng)之中（技術(shù)賦能），更充分體現(xiàn)了教育及其行政管理模式的本體轉(zhuǎn)型，滲透著“便民”“效能”“參與”“平等”等現(xiàn)代化理念?？梢哉f(shuō)，教育治理所應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的公平正義的價(jià)值目標(biāo)是恒定的，改變的是國(guó)家實(shí)現(xiàn)這一功能的手段和技術(shù)?，F(xiàn)代性要穩(wěn)定維持的是人的主體性，是對(duì)教育公平正義的追求與保障，教育治理中的技術(shù)維度強(qiáng)調(diào)的是以數(shù)據(jù)和算法為工具，而教育治理現(xiàn)代化所欲突出的價(jià)值維度是對(duì)技術(shù)、工具行使過(guò)程和結(jié)果的規(guī)范，是對(duì)上述人文精神的體現(xiàn)與回歸。

四、教育治理依據(jù)的多樣化：從“依法治教”到“教育法治”

教育治理，區(qū)別于傳統(tǒng)教育管理的另一特征在于不同教育主體之間的關(guān)系從身份（強(qiáng)調(diào)隸屬性）向契約（強(qiáng)調(diào)平等性）轉(zhuǎn)變，而法律作為各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)器，往往被視為教育公平正義的化身，由它來(lái)分配教育權(quán)益具有較強(qiáng)的公信力，有的學(xué)者還認(rèn)為，法律體系的健全程度直接決定教育治理體系的完善程度[21]。教育立法的重要性和必要性自不待言，但教育公平正義是一個(gè)抽象性、場(chǎng)景化的概念，其內(nèi)涵極其豐富，自由、效益、平等、秩序等價(jià)值目標(biāo)可能皆被統(tǒng)一在內(nèi)，不同價(jià)值觀(guān)念的沖突在所難免，如政府監(jiān)管與大學(xué)自治的張力、學(xué)校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的張力、學(xué)校懲戒權(quán)和學(xué)生受教育權(quán)的沖突，等等。所以，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)教育治理主體多樣、利益多元、開(kāi)放包容的大國(guó)而言，至關(guān)重要的是形成一套和而不同的復(fù)合型治理規(guī)則體系，這與不同價(jià)值形態(tài)的協(xié)調(diào)需要是彼此因應(yīng)的。

尤其是伴隨著算法教育時(shí)代的來(lái)臨，數(shù)據(jù)鴻溝、算法黑箱等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)了公眾對(duì)智能教育的安全擔(dān)憂(yōu)，不少學(xué)者也強(qiáng)調(diào)法律規(guī)制的重要性[22]。然而，并非制定一套法規(guī)范來(lái)設(shè)定權(quán)利義務(wù)就可以完全避免技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，如果離開(kāi)行業(yè)本身的升級(jí)發(fā)展，就會(huì)從根本上背離教育技術(shù)創(chuàng)新的目的。教育領(lǐng)域的新業(yè)態(tài)（在線(xiàn)教育、智能教育、跨境教育等）剛剛起步，必須警惕法律規(guī)則的強(qiáng)制與生硬可能對(duì)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的不利影響。安全并非等同于一味地監(jiān)管和規(guī)制，教育變遷中的法治實(shí)現(xiàn)不僅有賴(lài)于教育立法的立改廢釋予以推進(jìn)，還要依靠教育政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體規(guī)則等多元治理規(guī)范來(lái)彌補(bǔ)教育立法在靈活性、針對(duì)性、包容性等方面的短板。

教育治理現(xiàn)代化的開(kāi)放性、包容性與協(xié)調(diào)性，預(yù)示著傳統(tǒng)“法律中心主義”狹隘范式已經(jīng)不能滿(mǎn)足教育發(fā)展的實(shí)際需求，而法治是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志[23]，其中，形式越來(lái)越豐富的“軟法”規(guī)范逐漸受到人們的重視，它們的數(shù)量也大大超過(guò)“硬法”（即依法治教中的“法律規(guī)范”）[24]。在教育治理現(xiàn)代化的話(huà)語(yǔ)體系中，“依法治教”之“法”的包容度更為廣泛，不僅意味著將法治思維和法治方式貫穿于教育領(lǐng)域綜合改革的方方面面，更指向教育治理依據(jù)的多樣化，亦即實(shí)現(xiàn)“硬法”和“軟法”的協(xié)同治理[25]。

一方面，就作為“硬法”的教育立法建設(shè)而言，應(yīng)該加快形成層級(jí)鮮明、上下聯(lián)動(dòng)、彼此銜接的教育法規(guī)范體系，尤其是要補(bǔ)齊教育考試、家庭教育、學(xué)前教育、終身教育、職業(yè)教育等方面的立法短板。這里的“短板補(bǔ)齊”不僅是指推動(dòng)教育法律的立改廢釋?zhuān)乙晟葡嚓P(guān)法規(guī)規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件的起草，使得教育立法的系統(tǒng)性和科學(xué)性更加突出，尤其是在上位法律尚未出臺(tái)的情況下，可以先行考慮以部門(mén)規(guī)章的形式對(duì)特定教育治理問(wèn)題予以回應(yīng)，如已經(jīng)頒布的《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》等都是值得肯定的嘗試。

另一方面，教育法律從動(dòng)議到出臺(tái)必然具有滯后性，且多數(shù)法律條文不可能對(duì)所有教育治理問(wèn)題作出過(guò)于細(xì)密的規(guī)定，畢竟我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的格局較為明顯，且教育領(lǐng)域的管理改革和技術(shù)創(chuàng)新往往走在社會(huì)治理的前列，這就決定了教育治理規(guī)范需要具備彈性化和多元化，以便彌補(bǔ)教育立法的僵化性。例如，政府層面要完善教育政策的制定及其合法性審查，使得法律與政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)；學(xué)校層面要建立健全學(xué)校章程、校紀(jì)校規(guī)以及各項(xiàng)配套管理制度，通過(guò)“軟法”規(guī)范來(lái)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利義務(wù)分配；社會(huì)層面則要探索教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的制訂，以便積極推進(jìn)第三方教育評(píng)估和社會(huì)組織的參與。

五、教育治理內(nèi)容的體系化：從“線(xiàn)性治理”到“系統(tǒng)治理”

中國(guó)教育治理必然要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，但這并不意味著對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單復(fù)制，現(xiàn)階段的中國(guó)教育治理困境主要面臨教育公平體現(xiàn)不夠、社會(huì)參與能力不足、學(xué)校治理結(jié)構(gòu)不健全等問(wèn)題，這些內(nèi)容具有時(shí)代和國(guó)別的特殊性。在這種特殊語(yǔ)境下，教育治理的規(guī)范化、體系化和精細(xì)化成為必然走向，涵蓋教育治理決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)等方方面面。同時(shí)，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，不僅被列為《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》所提出的十項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)之一，而且影響和關(guān)系到其他戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，教育治理體系與治理能力建設(shè)與整個(gè)教育現(xiàn)代化建設(shè)同頻共振且必須貫穿其中，進(jìn)而不斷增強(qiáng)教育治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以更好地體現(xiàn)教育治理對(duì)教育本體發(fā)展的服務(wù)和保障。

囿于傳統(tǒng)教育管理在辦學(xué)自主性、師生權(quán)益保障、教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向等方面的突出弊端，教育治理容易在目標(biāo)上表現(xiàn)為一種線(xiàn)性思維，呈現(xiàn)出頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳式的碎片化改革傾向，并帶來(lái)認(rèn)識(shí)論的泛化和方法論的匱乏，這一點(diǎn)已為部分理論研究所關(guān)注[26]。事實(shí)上，教育治理的對(duì)象是復(fù)雜且多維的，涉及多個(gè)教育學(xué)段（學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育、終身教育）、辦學(xué)類(lèi)型（公辦、民辦、中外合作辦學(xué)）、教育主體（政府、學(xué)校、其他教育機(jī)構(gòu)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)）、教育任務(wù)（德、智、體、美、勞），如此龐大的治理對(duì)象注定了治理過(guò)程是長(zhǎng)期而艱巨的，治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅難以一蹴而就，而且面臨強(qiáng)烈的價(jià)值沖突，必須堅(jiān)持系統(tǒng)論和全局論，認(rèn)清不同利益主體及其訴求的相互關(guān)系，須格外注意安全與發(fā)展的平衡。眾所周知，教育治理現(xiàn)代化包括治理能力和治理體系兩個(gè)層面，既然突出“治理體系”，只有覆蓋全面、上下聯(lián)動(dòng)、左右銜接才能稱(chēng)之為“體系”，而非單個(gè)要素的疊床架屋或簡(jiǎn)單拼湊，所以應(yīng)當(dāng)關(guān)注教育治理內(nèi)容的周延性和治理要素的互動(dòng)性。正如有的學(xué)者所言，教育治理體系是一個(gè)由目標(biāo)、主體、客體、過(guò)程、方式以及制度等眾多要素構(gòu)成的完整系統(tǒng)[27]。

首先，教育治理現(xiàn)代化的原則應(yīng)當(dāng)均衡化，教育權(quán)利保障、教育義務(wù)履行、教育公平維護(hù)、教育秩序建構(gòu)、教育效能提升等多個(gè)方面必須得到同等重視，既要避免傳統(tǒng)教育管理對(duì)個(gè)體權(quán)利的忽視，也要警惕發(fā)端于西方的教育治理理論可能帶來(lái)的權(quán)利泛化和私益至上風(fēng)險(xiǎn)，這也是現(xiàn)代公法平衡理論所期待的。

其次，教育治理現(xiàn)代化是內(nèi)部治理和外部治理相結(jié)合的策略，早期的教育治理側(cè)重于政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的“管”與“放”的問(wèn)題，但對(duì)于微觀(guān)層面的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部治理則關(guān)照不足，而“現(xiàn)代化”則強(qiáng)調(diào)教育系統(tǒng)的整體觀(guān)和協(xié)調(diào)觀(guān)。

這就意味著教育治理重點(diǎn)不僅要圍繞政府、市場(chǎng)、學(xué)校和社會(huì)之間的主體互動(dòng)和權(quán)責(zé)劃分，而且要關(guān)注各個(gè)主體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)自律機(jī)制建設(shè)，做到外部治理與內(nèi)部治理的結(jié)合，如強(qiáng)化學(xué)校章程在依法治校和自主辦學(xué)中的實(shí)際效能、平衡行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系、擴(kuò)大師生個(gè)體對(duì)學(xué)校管理的民主參與等。

再次，教育治理體系本質(zhì)是教育制度體系，其治理對(duì)象涵蓋各項(xiàng)教育基本制度，如學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、民辦教育、高等教育等，教育治理的根本變革不能因?qū)W段或?qū)傩缘牟町惗右詤^(qū)別對(duì)待，這是將教育公平正義理念貫穿于教育活動(dòng)始終的應(yīng)有之義。此外，各項(xiàng)保障性的教育管理制度也需要作出必要的創(chuàng)新，提升政府對(duì)于教育發(fā)展的服務(wù)水平，如建立督政、督學(xué)、質(zhì)量監(jiān)測(cè)“三位一體”的教育督導(dǎo)體系，健全第三方教育評(píng)估的認(rèn)證與管理制度、落實(shí)教育決策的合法合理性審查機(jī)制等，為教育公平正義提供組織、程序、制度保護(hù)義務(wù)。

六、結(jié)語(yǔ)

目前，“教育治理現(xiàn)代化”命題已經(jīng)成為理論熱點(diǎn)和實(shí)踐焦點(diǎn)，但它與“教育治理”的區(qū)別并沒(méi)有為學(xué)界所重點(diǎn)關(guān)注，導(dǎo)致教育治理話(huà)語(yǔ)體系的演進(jìn)脈絡(luò)頗為含混，當(dāng)前命題所突出的“現(xiàn)代性”也難以嵌入到教育治理現(xiàn)代化的實(shí)踐中。

教育治理的核心是教育權(quán)義結(jié)構(gòu)的調(diào)整，概言之，“多中心治理”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“技術(shù)治理”“依法治教”“線(xiàn)性治理”等命題可以被理解為一種延伸的組織工具理性，本質(zhì)上都是作為組織系統(tǒng)的政府在結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化策略，調(diào)整教育權(quán)力（權(quán)利）、責(zé)任（義務(wù)）及其行使主體、呈現(xiàn)手段、活動(dòng)依據(jù)和具體內(nèi)容等。但是，治理理論發(fā)端于西方社會(huì)，建立于“自由市場(chǎng)、最小政府、私益至上”等話(huà)語(yǔ)霸權(quán)基礎(chǔ)之上，其不可避免地面臨本土化適用難題，容易與現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生親和性張力。進(jìn)言之，教育治理在上述五個(gè)方面的組織工具理性尚未完成與價(jià)值理性的結(jié)合，而實(shí)現(xiàn)教育公平正義恰恰是貫穿整個(gè)工具系統(tǒng)的價(jià)值理性，這不僅著眼于我國(guó)教育發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)，而且源于公平正義的人文化價(jià)值目標(biāo)具有綜合性、全局性和至高性。在一定意義上可以說(shuō)，“公平正義”意味著自由、安全、平等、效能等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)相互均衡而達(dá)到的最佳協(xié)調(diào)狀態(tài)[28]。因此，教育公平正義體現(xiàn)了教育治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)，也是“教育治理”邁向“教育治理現(xiàn)代化”的“阿基米德支點(diǎn)”。

我們之所以強(qiáng)調(diào)要厘清教育治理“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”間的互動(dòng)關(guān)系，主要是因?yàn)椋航逃卫憩F(xiàn)代化中的“現(xiàn)代化”是標(biāo)志著教育治理體系與治理能力的最為關(guān)鍵的核心概念，它不僅高度概括了教育治理的主體、機(jī)制、理念、依據(jù)和內(nèi)容等由傳統(tǒng)向現(xiàn)代漸進(jìn)的變革過(guò)程，而且揭示了教育治理的理性化或祛魅化過(guò)程，亦即從“多元治理”到“功能適當(dāng)化”的教育治理主體異質(zhì)化、從“簡(jiǎn)政放權(quán)”到“放管結(jié)合”的教育治理權(quán)責(zé)均衡化、從“技術(shù)治理”到“治理技術(shù)”的教育治理方式創(chuàng)新化、從“依法治教”到“教育法治”的教育治理依據(jù)多樣化、從“線(xiàn)性治理”到“系統(tǒng)治理”的教育治理內(nèi)容體系化。若在整體上將教育系統(tǒng)視為國(guó)家（政府）實(shí)現(xiàn)教育治理目標(biāo)的工具，那么，上述五重轉(zhuǎn)型都是教育系統(tǒng)工具理性與價(jià)值理性的結(jié)合，所欲追求的終極目標(biāo)是教育公平正義，而不僅僅是教育治理所欲突出的教育權(quán)義結(jié)構(gòu)調(diào)整，這確證了教育治理現(xiàn)代化是對(duì)西方語(yǔ)境下教育治理范式的超越，具有鮮明的問(wèn)題意識(shí)、本土特色和價(jià)值立場(chǎng)。由此也可以看出，對(duì)教育治理“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”的跨越關(guān)系給予最大限度的詮釋和演繹，必然成為推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化最為直接的理論關(guān)注點(diǎn)及核心使命。

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作者簡(jiǎn)介：

靳瀾濤：助理研究員，在讀博士，研究方向?yàn)榻逃?、教育政策與管理。

The Internal Logic and Value Rationality from Educational Governance to Educational Governance Modernization

Jin Lantao

（Education Law Research Center， Peking University， Beijing 100871）

Abstract： Educational governance and educational governance modernization have successively entered the discourse system of educational development in China， becoming the theoretical and practical focus， but they have different connotations and functions. The latter is attached with the normative expression of “modernization”， which means not only the development of technology and material level， its essence lies in the coupling of instrumental rationality and value rationality in the whole educational governance system.From “educational governance” to “ educational governance modernization “， the discourse change shows the heterogeneity of educational governance subjects from “multi center governance” to “functional appropriateness”， the balance of educational governance power from “streamlining administration and decentralization” to “combination of decentralization and management”， the innovation of educational governance mode from “technological governance” to “governance technology”， diversified educational governance basis from “ ruling education by law ” to “ education rule by law ” and systematization of educational governance content from “l(fā)inear governance” to “systematic governance”. These five transformations confirm that the modernization of education governance is not only an incremental reform process， but also a rational process. The main body， power， mode， basis and content of education governance follow the logic of “structure—function”， which can be understood as an extended organizational instrumental rationality， that is， the whole education system is regarded as a tool system to achieve the goal of national education governance. The realization of education fairness and justice is just the value rationality running through the tool system， responding to the reality of unbalanced and inadequate development of education.

Keywords： educational governance； educational governance modernization； instrumental rationality； value rationality； educational equity and justice

收稿日期：2020年2月23日

責(zé)任編輯：趙云建