澳門博彩業(yè)變革路口

徐天

一場咨詢發(fā)布會，如同蝴蝶效應，震動了整個澳門博彩業(yè)。

9月14日，澳門特區(qū)政府就《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》的修訂召開咨詢發(fā)布會，提出將對幸運博彩批給數(shù)量、批給期限等九大重點方面作出修改。次日，手握澳門六張賭牌的六大博彩企業(yè)在港股中股價齊跌，跌幅從20.02%到32.51%不等。

博彩業(yè)在澳門合法化已有一個半世紀的歷史。2001年，澳門回歸兩年后，特區(qū)政府對經(jīng)濟命脈博彩業(yè)動手術，放開專營的賭牌，引入競爭機制。港資、外資紛紛入局，合法賭牌的數(shù)量最終變成六個，形成“三正三副”的現(xiàn)狀，最長可以擁有20年經(jīng)營權。

澳門的博彩業(yè)從此進入發(fā)展快車道。2006年，澳門博彩業(yè)總收入超過美國拉斯維加斯，澳門成為世界第一大賭城。娛樂場從最初的11間擴張到41間，賭臺從424張發(fā)展到6739張。澳門的博彩純收入則從2003年的303億澳門元上升到2019年的2933億澳門元，規(guī)模增長了9.7倍。

2022年6月，六張賭牌都面臨著期限將至、需重新競投的問題，此時《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》提出修改，變革信號非常明顯。博彩業(yè)是否又將面臨一次大手術？這次賭牌能批幾張、花落誰家、批給期限能有多長？博彩業(yè)在澳門經(jīng)濟中的絕對地位是否會被動搖？博彩業(yè)乃至澳門的經(jīng)濟，又一次站在了十字路口。

六張賭牌的去留

9月20日，發(fā)布會召開六天以后，澳門特區(qū)政府召開了首場咨詢會，聽取六大博企以及博彩中介人的意見。博企們一一表態(tài)，將全力支持新修訂的博彩法。

20年前，同樣的爭奪與示好已在澳門上演過。澳門回歸之初，特區(qū)政府就流露出要對賭牌專營進行改革的意圖。當時，博彩業(yè)收入占據(jù)政府年收入30%以上，外界普遍認為，特區(qū)政府之所以這么做，是希望強化駕馭力，牽住澳門經(jīng)濟這個“牛鼻子”，發(fā)揮博彩業(yè)的潛能，帶動整個經(jīng)濟發(fā)展。

幾千億的賭業(yè)市場決定對外開放，各國財團蜂擁而來，包括幾位世界級的賭王。21家投標公司都深諳特區(qū)政府的心理，在博彩業(yè)的規(guī)劃之外，額外提出一系列助力澳門本地經(jīng)濟發(fā)展的措施。

特區(qū)政府賭牌競投委員會當時設立了六項標準評分，分別是投標公司向政府建議繳交的溢價金、設立學術慈善基金、對社會建設和保障的承擔、經(jīng)營賭場的經(jīng)驗、對澳門的投資承諾，以及提高娛樂場所價值所提供的職業(yè)培訓。這其中，競投公司的經(jīng)營操作及賭場方面的經(jīng)驗是決定因素，占總分的54%，其次為對澳門投資的貢獻，占25%，其余4項共占21%。

美西賭王Steve Wynn很受競投委員會的青睞，委員會看中他將拉斯維加斯從純粹的博彩旅游變成合家歡旅游城市的履歷。數(shù)月的博弈與權衡之后，Steve Wynn的永利、何鴻燊的澳博，以及由香港投資者呂志和與美國著名博彩公司“威尼斯人”合作興辦的銀河娛樂這三家公司成為了特區(qū)政府最終的選擇?！百€王”何鴻燊是首位進行簽約的，他承諾，將投資47.5億澳門元，興建酒店、碼頭、娛樂場，重整澳門的老城區(qū)。

三張賭牌頒出后不久，銀河娛樂的兩大合作方就出現(xiàn)了經(jīng)營理念上的重大分歧。最終，特區(qū)政府批準“威尼斯人”以“轉批給”的方式與銀河娛樂分開，獨立經(jīng)營。其后，澳博及永利先后與美高梅及新濠博亞簽訂了轉批給合同。賭牌由三變六，澳門賭場六大博企寡頭壟斷的格局也至此形成。

2015年10月，澳門新濠影匯娛樂場內(nèi)景。圖/視覺中國

20年之后，賭牌的競爭或將迎來新一輪洗牌。與數(shù)年前的局面不同的是，《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》的修改明確提出，不再設立“轉批給”形式的副牌，但至于究竟頒出幾張主牌、持副牌的公司能否轉正、六家公司的去留、是否引入新資本、訂立怎樣的評判標準、此次持牌期限能有多長，當下的特區(qū)政府尚未下定決心。

澳門理工學院博彩旅游教學及研究中心主任王長斌教授告訴《中國新聞周刊》，從博彩研究來說，很難從科學計算的角度得出結論，幾張賭牌是最合適的。但從澳門的實際情況看，市場上已有六家公司，每家公司都有大量的投資和本地雇員，如果有公司失去賭牌，意味著澳門的博彩業(yè)將產(chǎn)生震蕩。如果此次仍然開出六個賭牌，且是這六家公司繼續(xù)持有，外界恐怕會對賭牌重新競投的公平公正產(chǎn)生質疑。如果此次給出的賭牌超過六個，又會給外界留下澳門擴大發(fā)展博彩業(yè)的印象，據(jù)他判斷，這種情況不太可能出現(xiàn)。

另外，上一輪的持牌期限是20年，雖然給博企穩(wěn)定的預期，有利于其長期投資決策，但業(yè)界也在探討，20年的期限過長。如果縮短持牌期限，應該給多長，三五年還是八年十年？王長斌指出，期限越長，預期的利潤越穩(wěn)定，博企才敢投資大項目，因此十年左右會是較為合適的選擇。如果特區(qū)政府希望縮短持牌期限，他建議應配合出臺協(xié)商續(xù)期制度，到期后不進行重新競投，而是通過評估來續(xù)期，幫助博企建立穩(wěn)定的預期。

咨詢會就像是一次投石問路，試探市場各方的態(tài)度?？梢悦鞔_的是，澳門特區(qū)政府對博企的期待，對澳門未來的發(fā)展重點，都已不僅僅局限在博彩業(yè)。

強監(jiān)管的信號釋放

澳門特區(qū)政府并不希望大規(guī)模擴張博彩業(yè)。澳門立法會議員施家倫向《中國新聞周刊》指出，近十年來，政府嚴控賭桌數(shù)量的增長。而從此次《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》修改披露的咨詢文本看，強監(jiān)管的信號也十分明顯。

最強烈的信號釋放來自于政府代表的設立。咨詢文本提出，未來要指派政府代表，使特區(qū)政府在博企的日常運作中有更大的監(jiān)督力。這主要是考慮到要“有效且適時地監(jiān)察批給義務是否確實履行”，以及“當前博彩業(yè)發(fā)展的規(guī)模、其對澳門社會的影響等因素”。

雖然王長斌對政府代表的設立是否能起到真正的作用持懷疑態(tài)度，但他指出，澳門的許多公營公司都有政府代表，賽馬、賽狗等博彩企業(yè)也有政府代表，這是非常常見的制度。按照特區(qū)法律規(guī)定，政府代表并沒有投票權、決策權，只起到監(jiān)督的作用。

暨南大學經(jīng)濟學院教授、澳門研究院經(jīng)濟社會研究所所長陳章喜向《中國新聞周刊》指出，咨詢文本中，引入政府代表到博企，讓政府在博企的日常運營中加強監(jiān)督力，監(jiān)管博企財務上的風險，提高博企注冊資本，提高博企中澳門股東的持股比例，審批博企分紅派息等等，都顯示了澳門政府對博彩業(yè)“監(jiān)管從嚴”的主張。

從某種程度上說，博彩業(yè)確實需要強監(jiān)管。六個賭牌放出后，更多的資本想入場，就通過曲線入場的方式，與六大博企合作開設衛(wèi)星賭場，或承包經(jīng)營賭場中的一間貴賓廳。這二者的出現(xiàn)都成為了特區(qū)政府監(jiān)管的難點。

尤其是貴賓廳，多年來占據(jù)賭收的半壁江山，但貴賓廳受到的監(jiān)管卻與收入并不匹配。貴賓廳內(nèi)有兩類人受到政府監(jiān)管，一類是貴賓廳的承包人，也就是博彩中介人;另一類是沓碼仔，也就是博彩中介人的合作人，不斷招徠客戶。前者需要獲得政府頒發(fā)的執(zhí)照，后者的名單、無犯罪記錄也應向政府報告。

2020年2月20日，因受新冠肺炎疫情影響而暫停營運的澳門娛樂場重新開放。澳門特區(qū)政府博彩監(jiān)察協(xié)調局局長陳達夫（左二）、勞工事務局局長黃志雄（左一）、衛(wèi)生局局長李展?jié)櫍ㄗ笕┭惨曋亻_后的娛樂場防疫工作。圖/中新

但僅有這樣的監(jiān)管遠遠不夠。在博彩業(yè)的黃金時代，貴賓廳常常借貸給顧客，需要大量的資金做后盾，許多貴賓廳都涉及非法吸收存款問題。澳門著名的沓碼仔黃山在成為貴賓廳股東后，發(fā)放了大量的賭資借貸，同時高息吸收了外來投資。直到有一天，欠賭資的人還不上債，黃山的資金鏈斷裂，攜款潛逃。這種運作模式吹起了澳門博彩業(yè)的泡沫，一旦崩塌，影響巨大。當時，有業(yè)內(nèi)人士估算，澳門各貴賓廳的壞賬總數(shù)超過400億澳門元。

此事在博彩業(yè)引發(fā)震動，中介人的聲譽也受到了影響。澳門娛樂博彩業(yè)中介人協(xié)會會長郭志忠在接受《中國新聞周刊》采訪時強調，貴賓廳出事的往往是中介人的合作人，也就是沓碼仔，而不是中介人本身。郭志忠贊同加強監(jiān)管，畢竟《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》已制定了20年，博彩業(yè)的發(fā)展今非昔比，監(jiān)管應該進一步加強，比如抬高入行門檻，對吸收社會存款問題進行明確規(guī)范。郭志忠認為，這樣可以重塑行業(yè)形象，讓博彩業(yè)健康發(fā)展。

此外，強監(jiān)管也與內(nèi)地資金通過灰色渠道進入澳門相關。內(nèi)地赴澳門自由行開放之后，內(nèi)地旅客已成為澳門博彩業(yè)的最大客源。2019年，澳門入境旅客超過3940萬，內(nèi)地旅客約有2800萬人次，占比70%。早些年，曾有媒體暗訪發(fā)現(xiàn)，澳門的典當行可以繞過內(nèi)地的外匯管制，幫客戶刷銀聯(lián)卡，小票上標注了幾十萬元的購物記錄，實際并無任何商品買賣，只是兌換賭資。

澳門城市大學協(xié)理副校長、澳門社會經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任葉桂平告訴《中國新聞周刊》，澳門是國際自由港，來自內(nèi)地的賭資被運走離境，對我國的金融安全產(chǎn)生了一定的影響。這一擔憂的依據(jù)在于，從六大博企的實際控股方來說，根據(jù)2019年的市場收益，美資博企的盈利能力勝于本地企業(yè)。比如威尼斯人，其市場份額為24.4%，是六家博企中最高的，所有美資企業(yè)的市場份額相加，基本接近整個博彩業(yè)的一半。

9月20日，特區(qū)政府就咨詢文本舉行首場公開咨詢會，六大博企以及多家博彩中介人公司派代表出席。有博企代表提出，非常支持修法，但對引入政府代表、提高博企中澳門股東的持股比例等問題，希望政府能進一步提供更多資料。郭志忠參加了這場咨詢會，他回憶說，咨詢會上主要以博企和中介人代表發(fā)言為主，特區(qū)政府并未當場表態(tài)。

阿喀琉斯之踵

對澳門特區(qū)政府來說，這確實是極難下的決定。中山大學嶺南學院經(jīng)濟學系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江告訴《中國新聞周刊》，特區(qū)政府出臺這份咨詢文件，明確表明了他們的態(tài)度，無論有多大的阻力，一定會往前沖，但這確實是自己割自己的肉。

博彩業(yè)給澳門帶來了大量的收益，可謂“一業(yè)獨大”。2019年，博彩稅收占特區(qū)政府總收入的85%;在本地生產(chǎn)總值中，博彩收入占55.5%;2020年，博彩業(yè)的就業(yè)人數(shù)占整體就業(yè)人口的17.23%。陳章喜直言，雖然澳門以賭立命的歷史已逾百年，但澳門經(jīng)濟在整體上從未像賭權開放后這樣近乎絕對地依賴于博彩業(yè)，并且，這種趨勢似有日益加劇之勢。比如，澳門傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)制衣業(yè)、玩具制造業(yè)等，在博彩業(yè)的擠壓下迅速萎縮，賭牌開放后，第二產(chǎn)業(yè)占比已減少至10%以下。

這種依賴在疫情來臨之后，立即表現(xiàn)出巨大的風險。澳門賭場常年營業(yè)，24小時連軸轉，即使臺風來臨，也只短暫關停后隨即開放。但去年2月，澳門賭場因疫情迎來了有史以來最長的一次關停，15天?；謴蜖I業(yè)之后，賭場也沒能恢復往日生機，客流慘淡。2020年博彩業(yè)的毛收入較上一年下跌79.3%，而澳門的經(jīng)濟也因此明顯下行，實質收縮56.3%。澳門特區(qū)行政長官賀一誠在自己的首份施政報告中坦言，這是澳門回歸以來第一個赤字財政預算的年度。

疫情之下，博彩業(yè)成為了澳門的阿喀琉斯之踵。賀一誠指出，在一段時期內(nèi)，保持博彩旅游業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，仍是保持澳門經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎和前提。“但若長期過度依賴博彩旅游業(yè)，不改變產(chǎn)業(yè)結構單一的局面，澳門經(jīng)濟就難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，本次疫情再次暴露了澳門經(jīng)濟結構存在的問題和風險。”

這個問題在澳門回歸后的20多年里持續(xù)被提及。2016年，《澳門幸運博彩經(jīng)營權開放中期檢討》指出，經(jīng)濟及就業(yè)過度依賴博彩業(yè)。但“多元發(fā)展”的口號喊了多年，效果卻十分有限。賀一誠曾反思，新興產(chǎn)業(yè)占整體經(jīng)濟的比重依然偏低，政府致力推動的會展業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)占本地生產(chǎn)總值的比重均不到1%。葉桂平說，人才的缺失、土地的限制，都使得澳門發(fā)展非博彩行業(yè)的步履緩慢。

在《娛樂場幸運博彩經(jīng)營法律制度》宣布修改的同時，今年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》，給出了這一問題的解決方案。

106平方公里的橫琴被定位為澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的新平臺、便利澳門居民生活就業(yè)的新空間。這其中，一項前所未有的創(chuàng)新制度是，廣東、澳門雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會，共商共管，管委會下設執(zhí)行委員會，履行國際推介、招商引資、產(chǎn)業(yè)導入、土地開發(fā)、項目建設、民生管理等職能。

林江指出，橫琴正在探索區(qū)域治理的創(chuàng)新模式，這個創(chuàng)新的內(nèi)涵是什么，現(xiàn)在沒有人知道，答案是開放性的。但已經(jīng)明確的是，博彩業(yè)不會進入橫琴，粵澳雙方將在橫琴探索非博彩行業(yè)的發(fā)展，包括作為發(fā)展動力源的科技研發(fā)和高端制造業(yè)，在澳門已有相當基礎的文旅會展商貿(mào)業(yè)，以及雖然在經(jīng)濟體中占比低、但是在澳門社會已形成普遍共識的金融和中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等。

專家們預期，未來博彩業(yè)的發(fā)展會逐漸被框定在適度的規(guī)模，正如林江所說，博彩業(yè)一業(yè)獨大的日子已經(jīng)一去不復返了。至于規(guī)模應控制在多大，陳章喜認為，從歷史表現(xiàn)來看，其在GDP中的占比維持在30%左右會是較為健康的。

未來的很長一段時間內(nèi)，特區(qū)政府都需要謹慎平衡博彩業(yè)和非博彩業(yè)的發(fā)展。施家倫提醒，澳門產(chǎn)業(yè)基礎弱，多元經(jīng)濟要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，仍然需要一段時間。因此，一方面要嚴控博彩業(yè)的增長規(guī)模，在重新競投的合約中，提升博彩企業(yè)發(fā)展非博彩元素的比重;另一方面，要確保投資政策的穩(wěn)定性和可預期性，確保就業(yè)和稅基的穩(wěn)定，為多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

（實習生黃靖琳對本文亦有貢獻）