新時代使命任務(wù)下營區(qū)規(guī)劃再審視

閆 磊 | Yan Lei

譚縱波 | Tan Zongbo

長期以來我國在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下還暗含著軍民二元結(jié)構(gòu)的體制設(shè)計，使得營區(qū)規(guī)劃等軍事相關(guān)研究邊緣化，隨著軍民融合上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，為軍民二元體制的改革提供了契機。基于當(dāng)前軍事設(shè)施建設(shè)探索軍民雙軌保障制度的客觀需求，部隊營區(qū)作為軍隊常態(tài)化備戰(zhàn)能力、實戰(zhàn)化訓(xùn)練能力、非戰(zhàn)爭軍事行動能力的孵化器和倍增器，更需適應(yīng)形勢發(fā)展與挑戰(zhàn)，獲得更多學(xué)界關(guān)注，分析營區(qū)建設(shè)的特征、規(guī)律與趨勢研判，厘清新時代營區(qū)規(guī)劃的變與不變，回應(yīng)習(xí)主席“營房就要有營房的樣子”與“是不是要走一路建一路？”的軍事設(shè)施投向投量的目標(biāo)之問與對策之問。

1 概念界定與研究進(jìn)展

“營區(qū)”是我軍長期普遍采用的跨軍兵種概念，軍語、軍事百科全書中對營區(qū)有較為一致的界定——“建有營房及相應(yīng)附屬設(shè)施并有明確地界的區(qū)域，保障部隊日常生活、工作和訓(xùn)練的重要場所”[1-2]，作為重要的國防資源，支撐軍事任務(wù)，塑造并維持軍事能力。當(dāng)前我軍著力探索的營區(qū)規(guī)劃類型是軍以下部隊營區(qū)，其營區(qū)規(guī)劃的總體任務(wù)是對營區(qū)未來一個時期土地資源利用、各類設(shè)施建設(shè)做出的總體安排和定性定量定位控制，是營區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成立項審批后組織初步設(shè)計的基本依據(jù)。

至20世紀(jì)90年代我軍基本完成了營區(qū)規(guī)劃的開創(chuàng)研究，明確了營區(qū)規(guī)劃的任務(wù)與編制審批實施程序及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)[3]。當(dāng)前營區(qū)規(guī)劃研究聚焦于完善類型學(xué)研究，豐富軍兵種營區(qū)與特色營區(qū)的規(guī)劃理念與方法[4]，應(yīng)對軍隊組織形態(tài)和兵力結(jié)構(gòu)調(diào)整，提出規(guī)劃新理念新模式[5]，引入優(yōu)化營區(qū)規(guī)劃管理的技術(shù)手段[6]。梳理文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)目前研究主要從場地規(guī)劃的微觀尺度探討營區(qū)這一特殊人居環(huán)境的物質(zhì)空間設(shè)計，針對新形勢下生活型營區(qū)向戰(zhàn)斗型營區(qū)轉(zhuǎn)型的規(guī)劃邏輯、路徑與對策尚缺乏實質(zhì)性進(jìn)展，歸根到底，營區(qū)規(guī)劃不僅是空間的物質(zhì)規(guī)劃，還是其軍事、政治與社會屬性的規(guī)劃。

2 新中國我軍營區(qū)建設(shè)與發(fā)展歷程

結(jié)合政治周期、國民經(jīng)濟社會發(fā)展周期與軍事周期，建國后我軍營區(qū)建設(shè)大致劃分為革命化建設(shè)、正規(guī)化建設(shè)、現(xiàn)代化建設(shè)三個時期。

2.1 革命化建設(shè)時期（1949年—1975年）

這一時期，以大戰(zhàn)威脅與國民經(jīng)濟百廢待興為宏觀背景，黨和國家的核心任務(wù)是維護(hù)新政權(quán)合法地位，國民經(jīng)濟與國防建設(shè)發(fā)展關(guān)系中更強調(diào)國防優(yōu)先性，這與“早打、大打、打核戰(zhàn)爭”的軍事戰(zhàn)略思想相一致。20世紀(jì)50年代中期，我軍初步完成總部至團(tuán)的5級營房管理機構(gòu)組建，以團(tuán)建制組織營區(qū)部署與管理，朝鮮戰(zhàn)爭后一邊倒的蘇軍營建模式與軍工自建，基本實現(xiàn)了兵力定點駐防。20世紀(jì)60年代盛行的山散洞模式是著眼總體戰(zhàn)爭與核戰(zhàn)爭的營區(qū)規(guī)劃策略，經(jīng)驗與教訓(xùn)并存。一方面全軍頒布營區(qū)建設(shè)管理制度與面積標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)建成五大戰(zhàn)略戰(zhàn)役后方基地，帶動三線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展；另一方面，先戰(zhàn)備后生活，片面強調(diào)急需和節(jié)約的建設(shè)原則，使得三邊工程、干打壘盛行，大戰(zhàn)危機解除后，這些國防資產(chǎn)成為維護(hù)負(fù)擔(dān)[7]。

2.2 正規(guī)化建設(shè)時期（1975年—1993年）

1975年后，國家逐步將安全形勢從臨戰(zhàn)狀態(tài)調(diào)整至和平發(fā)展為主，黨和國家的任務(wù)重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展，國防建設(shè)全面服務(wù)于國民經(jīng)濟發(fā)展的大局，軍事戰(zhàn)略方針重新確立為積極防御。這一時期既是軍隊的忍耐期也是正規(guī)化建設(shè)時期。營區(qū)建設(shè)應(yīng)對國防開支收縮，部隊精簡整編，總體表現(xiàn)為從應(yīng)急式建設(shè)轉(zhuǎn)向建管兼顧的正規(guī)化建設(shè)，由此形成以《1978年至1985年全軍營區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要》（1977年）、《中國人民解放軍營房建筑面積標(biāo)準(zhǔn)》（1979年）、《全軍部隊營區(qū)綜合治理規(guī)劃綱要》（1987年）、《營區(qū)劃區(qū)規(guī)劃實施方案》（1988年）、《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》（1990年）、《軍隊營區(qū)建設(shè)暫行規(guī)定》（1990年）、《中國人民解放軍土地使用管理規(guī)定》（1991年）為核心的一系列軍事法規(guī)與規(guī)定[8]。可以說20世紀(jì)80年代后，適應(yīng)轉(zhuǎn)向積極防御的軍事戰(zhàn)略思想，針對部署調(diào)整、營區(qū)選址與營房保障、舊營區(qū)綜合治理等關(guān)鍵性問題，形成了出山進(jìn)郊，建設(shè)永久性穩(wěn)定營區(qū)，優(yōu)先發(fā)展近城鎮(zhèn)營區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃分期實施等規(guī)劃理念。至此，全軍自上而下初步樹立規(guī)劃思維，并將其作為指導(dǎo)營區(qū)建設(shè)的技術(shù)工具。

2.3 現(xiàn)代化建設(shè)時期（1993年—）

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國一方面建立起社會主義市場經(jīng)濟體制；另一方面，意識到新軍事變革以來與世界一流軍事強國的實力代差，軍事戰(zhàn)略方針把打贏信息化局部戰(zhàn)爭作為軍事斗爭準(zhǔn)備基點，黨和國家的任務(wù)重心轉(zhuǎn)向富國和強軍的統(tǒng)一。新世紀(jì)，《中國人民解放軍房地產(chǎn)管理條例》（2000年）、《軍隊營區(qū)規(guī)劃編制辦法》（2001年）成為營區(qū)建設(shè)與管理的依據(jù)，順應(yīng)國民經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，全軍打造了一批生態(tài)營區(qū)、智能營區(qū)、綠色營區(qū)、信息化營區(qū)[9]。隨著軍事規(guī)章《軍隊營區(qū)規(guī)劃管理規(guī)定》（2013年）頒布實施，規(guī)劃委員會機構(gòu)與規(guī)劃許可等制度設(shè)計進(jìn)一步賦予營區(qū)規(guī)劃管控效力的法理地位[10]。當(dāng)前國防與軍隊現(xiàn)代化建設(shè)全面加速，圍繞戰(zhàn)斗力生成，全軍全面落實兵力前沿部署戰(zhàn)略，打造軍—旅—營作戰(zhàn)編制，現(xiàn)代后勤、戰(zhàn)略資源配置[11]、核心軍事能力、以戰(zhàn)領(lǐng)建、軍民融合成為新一輪營區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想[12]。

綜上所述，建國后我軍營區(qū)建設(shè)經(jīng)歷起步、波折、調(diào)整、穩(wěn)定階段進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)時期，盡管指導(dǎo)思想、任務(wù)重點、規(guī)劃技術(shù)呈現(xiàn)階段性差異性，但總體而言，營區(qū)建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)四個一致性：與國家安全形勢相一致、與黨和國家的任務(wù)重心相一致、與國民經(jīng)濟發(fā)展水平相一致，與軍事戰(zhàn)略方針相一致。伴隨著營區(qū)建設(shè)，營區(qū)規(guī)劃從無到有，其理論與實踐不斷豐富，由指導(dǎo)營區(qū)有序建設(shè)的技術(shù)工具，到統(tǒng)籌營區(qū)軍事、經(jīng)濟與社會效益的管理工具，再到落實頂層戰(zhàn)略、有效配置資源的政策工具，營區(qū)規(guī)劃在軍事設(shè)施“需求—規(guī)劃—預(yù)算—執(zhí)行—評估”管理鏈中的戰(zhàn)略性日益凸顯。

3 營區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)理論與時代的使命任務(wù)

3.1 營區(qū)規(guī)劃內(nèi)容的系統(tǒng)觀

系統(tǒng)觀是科學(xué)認(rèn)知事物的理論與方法，認(rèn)為系統(tǒng)是由多元要素構(gòu)成，要素自身處于量變與質(zhì)變過程，要素之間通過差異性與協(xié)同性的關(guān)聯(lián)組合成不同層級、不同類型的子系統(tǒng)。系統(tǒng)具有整體性、關(guān)聯(lián)性、層次性、開放性、動態(tài)性、自組織性等特征。系統(tǒng)地審視營區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，構(gòu)成了微觀、中觀與宏觀三個分析單元（圖1）。

圖1 營區(qū)規(guī)劃內(nèi)容的系統(tǒng)觀

（1）微觀單元：物質(zhì)要素構(gòu)成

部隊營區(qū)如同城市社區(qū)，營區(qū)土地、營房設(shè)施、附屬設(shè)施與自然環(huán)境是其物質(zhì)構(gòu)成要素。營區(qū)土地以存量軍用土地為主，輔以征收與劃撥，營房設(shè)施、附屬設(shè)施依據(jù)用途分別細(xì)分為九類，自然環(huán)境即地域氣候、水文、地質(zhì)等。四種要素是營區(qū)軍事能力生成的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（2）中觀單元：營區(qū)子系統(tǒng)間關(guān)系

四種要素基于子系統(tǒng)內(nèi)組織原則，生成營房系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、附屬設(shè)施系統(tǒng)、綠地景觀系統(tǒng)等，基于系統(tǒng)間組織原則，生成兩類劃區(qū)與六類功能區(qū)。系統(tǒng)組織原則為功能相對完整獨立、規(guī)模彈性適度、布局集約集成。

（3）宏觀單元：多維下的營區(qū)發(fā)展情境

以營區(qū)整體為研究對象，將其放置在社會維度、時間維度、空間維度中，意味著營區(qū)并非國土空間的飛地，不僅面臨政治、經(jīng)濟、社會等制度性的挑戰(zhàn)，而且這些挑戰(zhàn)源于區(qū)域、國家、全球，現(xiàn)在以及將來的多時空尺度[13]。

3.2 營區(qū)規(guī)劃的本質(zhì)

20世紀(jì)后半葉城市規(guī)劃理論歷經(jīng)傳統(tǒng)規(guī)劃、系統(tǒng)和理性過程規(guī)劃向溝通規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)注重物質(zhì)空間的靜態(tài)藍(lán)圖轉(zhuǎn)向注重利益相關(guān)者的參與和價值共識達(dá)成[14]。營區(qū)規(guī)劃也不例外，作為營區(qū)現(xiàn)狀與未來的謀劃，好的規(guī)劃能夠為營區(qū)提供一個清晰的戰(zhàn)略性愿景，使其有能力應(yīng)對態(tài)勢變化，為任務(wù)與兵力提供持續(xù)保障與保護(hù)，制定營區(qū)規(guī)劃，立足兩個本質(zhì)。其一，規(guī)劃是溝通的過程。通過制度與機制設(shè)計實現(xiàn)規(guī)劃編制責(zé)任主體與軍內(nèi)外各上下層級、部門、專業(yè)條塊之間的充分溝通，使各利益相關(guān)者的需求或沖突得以實現(xiàn)或解決。其二，規(guī)劃是結(jié)果的均衡。實現(xiàn)營區(qū)規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃，長期愿景與近期行動計劃，平時與戰(zhàn)時功能，戰(zhàn)備訓(xùn)練、生活品質(zhì)與環(huán)境保護(hù)，設(shè)施更新再利用與新建擴建，設(shè)施運營的自我保障與市場保障，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化與特色性等多層面的均衡。

3.3 新時代營區(qū)規(guī)劃的使命任務(wù)

（1）新型軍隊組織形態(tài)與兵力結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)軍事設(shè)施資源再配置

新一輪軍隊改革仍在進(jìn)行時，近中期將依據(jù)不同戰(zhàn)略方向任務(wù)需求，以落實部署調(diào)整的行動計劃為規(guī)劃重點，可以預(yù)見今后軍事設(shè)施資源調(diào)配將進(jìn)入常態(tài)化，以應(yīng)對新增戰(zhàn)場環(huán)境與新型作戰(zhàn)力量對設(shè)施增量規(guī)劃的剛性需求，同時面臨既有功能調(diào)整、駐用收縮、儲備預(yù)留和閑置轉(zhuǎn)讓等存量規(guī)劃任務(wù)。

（2）信息化戰(zhàn)爭下作戰(zhàn)單元軍事能力需要相匹配的營區(qū)保障能力

什么樣的戰(zhàn)爭，什么樣的軍隊。信息化戰(zhàn)爭條件下均衡、網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合、靈活、精確、快速、多能的作戰(zhàn)能力，需要營區(qū)規(guī)劃賦能作戰(zhàn)單元，實現(xiàn)兵力結(jié)構(gòu)與部署需求、軍事設(shè)施之間的最優(yōu)匹配[15]。適宜地點、適宜類型、適宜規(guī)模、適宜質(zhì)量的軍事設(shè)施戰(zhàn)略規(guī)劃，勢必引領(lǐng)我國機械化戰(zhàn)爭形態(tài)下點多、線長、面廣的營區(qū)建設(shè)模式轉(zhuǎn)型。

（3）聚焦核心軍事能力，剝離與融合成為主要路徑

我軍受軍隊辦社會的影響，長期自我保障的負(fù)面累積導(dǎo)致直接生成戰(zhàn)斗力的資源配置失衡。對此，一方面加速剝離，減少冗余、小規(guī)模、高成本的營區(qū)存量，提高用于戰(zhàn)備與訓(xùn)練的資源結(jié)構(gòu)，另一方面依托日益常態(tài)化、規(guī)?；⒅贫然能娒袢诤夏Ｊ絒16]，完善營區(qū)設(shè)施的分級分類保障機制。

4 規(guī)劃轉(zhuǎn)型創(chuàng)新與討論

4.1 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新經(jīng)驗

2018年軍委機關(guān)下發(fā)《軍以下部隊營區(qū)基地化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)技術(shù)指南》與《全軍軍以下部隊營區(qū)基地化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點工作實施方案》，依托18個規(guī)劃試點，提出平戰(zhàn)一體、立足現(xiàn)有、分類實施、融合創(chuàng)新四項原則，著力提升戰(zhàn)備保障、收縮保障、彈性保障、效能保障，為全軍兩化建設(shè)提供總體思路與任務(wù)要求[17]。陸軍作為轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵軍種，對標(biāo)轉(zhuǎn)型要求，重點探索作戰(zhàn)單元的兩化建設(shè)理念與策略，實踐創(chuàng)新體現(xiàn)在四個方面（圖2）。

圖2 營區(qū)兩化理念與策略

（1）規(guī)劃重點由住用供給保障轉(zhuǎn)向任務(wù)需求保障

基于陸軍聚焦實戰(zhàn)、前沿部署、靈活機動的轉(zhuǎn)型特征，規(guī)劃注重裝備與組訓(xùn)流線優(yōu)化設(shè)計，布局打破傳統(tǒng)的營連宿舍與裝備庫的分區(qū)設(shè)置（圖3），創(chuàng)新以營為單元的營連+裝備組團(tuán)，方便快速集結(jié)出動（圖4～5）。依據(jù)軍兵種訓(xùn)練條令，擬定單兵、營連、旅多類多級訓(xùn)練場地需求標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌共同、專業(yè)、室內(nèi)、室外訓(xùn)練，打造大本營一級的體系化訓(xùn)練設(shè)施（圖6～7）。

圖3 傳統(tǒng)的功能分區(qū)布局模式

圖4 創(chuàng)新性的組團(tuán)布局模式

圖5 營連+裝備組團(tuán)示意圖

圖6 共同專業(yè)訓(xùn)練區(qū)示意圖

圖7 室內(nèi)外訓(xùn)練示意圖

（2）規(guī)劃模式由自由裁量轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)化模塊化

基于陸軍合成精干、常態(tài)換防、裝備升級、精準(zhǔn)保障的轉(zhuǎn)型特征，構(gòu)建指揮設(shè)施、營連宿舍、裝備庫房、公寓住房、營門警衛(wèi)5類設(shè)施模塊，對其功能、尺寸、形態(tài)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)制，以營連宿舍為例，依據(jù)官兵行為特征，設(shè)計滿足8～12人靈活班組編制的單元模塊（圖8），實現(xiàn)彈性與普適性保障，替代主觀偏好。

圖8 營連宿舍模塊

（3）規(guī)劃尺度由聚焦微觀的要素規(guī)劃轉(zhuǎn)向宏觀的體系規(guī)劃

現(xiàn)代戰(zhàn)爭是體系對抗，聯(lián)演聯(lián)保聯(lián)訓(xùn)模式要求建立區(qū)域保障與自我保障的雙軌體制。特別是能源保障庫、彈藥庫、軍械庫等由于安全防護(hù)要求，很難實現(xiàn)營區(qū)內(nèi)的自我保障模式，而公寓房建設(shè)考慮到使用效率與保障品質(zhì)，均可以嘗試建立戰(zhàn)區(qū)層級的區(qū)域統(tǒng)建機制。

（4）規(guī)劃管理由誰住用誰管理轉(zhuǎn)向供給、分配、使用、管理逐步分離

誰住用誰管理是計劃經(jīng)濟時期的管理模式，既存在權(quán)力過度下放導(dǎo)致國防資源調(diào)不動控不住的局面，也牽扯指揮員的作戰(zhàn)精力，因此基于軍民融合的路徑，探索與我國市場經(jīng)濟體制相一致的軍事設(shè)施建設(shè)EPC等模式，有利于規(guī)劃設(shè)計、施工與運營力量的體系重塑。

4.2 討論

立足先行先試的項目經(jīng)驗，營區(qū)規(guī)劃還需繼續(xù)拓展四個思維。其一，戰(zhàn)略思維，將規(guī)劃時間尺度轉(zhuǎn)向長期。完整的營區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性愿景與近期行動計劃的綜合，既具前瞻性又面向?qū)嵤?dāng)前營區(qū)規(guī)劃一次規(guī)劃分期實施的戰(zhàn)略思維尚待培育[18]。其二，區(qū)域思維，營區(qū)規(guī)劃范圍不能僅僅是“圍墻之內(nèi)的規(guī)劃”，從要素規(guī)劃轉(zhuǎn)向總體規(guī)劃最終形成戰(zhàn)略性的全域規(guī)劃、協(xié)調(diào)性的區(qū)域規(guī)劃與實施性的營區(qū)規(guī)劃三級體系，實現(xiàn)從技術(shù)工具向政策工具的轉(zhuǎn)型。其三，綜合思維，規(guī)劃內(nèi)容是設(shè)施、能源與環(huán)境的綜合[19]，營區(qū)作為國家戰(zhàn)略資源，降低全生命周期的生態(tài)風(fēng)險與能源消耗，應(yīng)從被動響應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極示范。其四，數(shù)據(jù)思維，規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變與策略實施必須依托信息平臺賦能。權(quán)威完整的數(shù)據(jù)庫的意義在于動態(tài)維護(hù)、精確保障、情境模擬、科學(xué)評估、合理決策，實現(xiàn)營區(qū)規(guī)劃從靜態(tài)紙質(zhì)文件向動態(tài)電子信息集成的模式轉(zhuǎn)換。

資料來源：

圖1～5：作者自繪；

圖6～8：由后勤工程學(xué)院建筑設(shè)計研究院提供。