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    總規(guī)改革背景下衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”的研究

    2021-10-22 20:19:46蔣蓓宋啟迪
    關(guān)鍵詞:多規(guī)合一衡陽(yáng)市總體規(guī)劃

    蔣蓓 宋啟迪

    【摘要】在總規(guī)改革背景下,新一輪城市總體規(guī)劃編制及“多規(guī)合一”試點(diǎn)興起之際,本文分析了衡陽(yáng)市當(dāng)前多規(guī)存在的問(wèn)題以及“多規(guī)合一”工作的必要性。本文中確定了衡陽(yáng)市多規(guī)合一的目標(biāo)和主要內(nèi)容,并提出了多規(guī)合一的實(shí)施措施。通過(guò)“多規(guī)合一”的信息平臺(tái)建設(shè)使新的衡陽(yáng)市城市總體規(guī)劃編制的空間規(guī)劃體系更為健全。

    【關(guān)鍵詞】城市總體規(guī)劃改革;多規(guī)合一

    【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.036

    1、背景

    1.1 城市總體規(guī)劃改革

    當(dāng)前,在黨中央的帶領(lǐng)下,以一系列新的思路、理念、戰(zhàn)略的治國(guó)理政,把我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶入新的發(fā)展階段,中國(guó)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)代,面臨新時(shí)代中國(guó)的發(fā)展目標(biāo)以及建設(shè)的新要求,作為戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性的城市總體規(guī)劃的改革也提上了日程。根據(jù)國(guó)家空間規(guī)劃體系改革要求,中央相關(guān)部門(mén)也出了城市總規(guī)改革指導(dǎo)意見(jiàn),并在相應(yīng)的文件中強(qiáng)調(diào)“各試點(diǎn)城市要在新一版城市總體規(guī)劃編制時(shí),同步完成空間規(guī)劃信息平臺(tái)的建設(shè)”。

    衡陽(yáng)市城市總體規(guī)劃的年限是2006年至2020年,現(xiàn)已經(jīng)啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃的編制工作,在新一輪城市總體規(guī)劃編制中應(yīng)以中央精神、省級(jí)部署來(lái)引領(lǐng)城市發(fā)展,實(shí)行城市總體規(guī)劃改革。

    1.2 多規(guī)合一的發(fā)展

    從2014年開(kāi)始中央相關(guān)部門(mén)就發(fā)文提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn),要求試點(diǎn)探索“多規(guī)合一”的具體思路,形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖,同時(shí)探索完善市縣空間規(guī)劃體系,建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。2016年,中央就提出開(kāi)展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn),編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃,為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。2017年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(建規(guī)〔2017〕200號(hào)),文件中強(qiáng)調(diào)以“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“規(guī)劃統(tǒng)籌”為原則,落實(shí)“多規(guī)合一”的工作,并明確提出建立“多規(guī)合一”空間規(guī)劃信息平臺(tái)。

    衡陽(yáng)市目前正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期,整體城市建設(shè)將落實(shí)“五大發(fā)展理念”,推進(jìn)“五個(gè)新衡陽(yáng)”建設(shè)。為貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于加快推進(jìn)“多規(guī)合一”的工作要求,著力推進(jìn)衡陽(yáng)市規(guī)劃體制改革,強(qiáng)化空間管控能力,提高政府行政審批效率和服務(wù)水平,真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”,必須開(kāi)展衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”改革實(shí)施工作。

    2、“多規(guī)合一”的定義

    “多規(guī)合一”其實(shí)就是把主要部門(mén)各自為政的規(guī)劃由分散通過(guò)一個(gè)信息平臺(tái)整合一起,如國(guó)土經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等一系列規(guī)劃統(tǒng)籌在一個(gè)框架內(nèi),從而協(xié)調(diào)運(yùn)作,通過(guò)“多規(guī)合一”可以確定統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo),永久基本農(nóng)田保護(hù)線、劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)紅線,林業(yè)保護(hù)線,確保各自部門(mén)的規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃期限、土地用途管制、水源地和水系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局等強(qiáng)制性方面保持一致性,形成市、縣一張藍(lán)圖的空間規(guī)劃體系。

    其實(shí)“多規(guī)合一”不是簡(jiǎn)單的多規(guī)疊加,并不是把不同部門(mén)規(guī)劃的所有內(nèi)容都放在一個(gè)框架內(nèi),“多規(guī)合一”就是借助整合機(jī)制,梳理各類(lèi)規(guī)劃成果,校核上位規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和下位規(guī)劃規(guī)劃要素的銜接情況。從技術(shù)方面來(lái)說(shuō),“多規(guī)合一”所要做的主要工作就是把城市總體規(guī)劃與其他部門(mén)的規(guī)劃中的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),如規(guī)劃區(qū)范圍、環(huán)境保護(hù)、基本農(nóng)田和綠化用地、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等。

    3、“多規(guī)合一”的必要性

    衡陽(yáng)市06版總規(guī)實(shí)施以來(lái),城市的空間布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本都是按照總規(guī)要求進(jìn)行綜合部署和統(tǒng)籌安排,但是在實(shí)際操作中,城市的發(fā)展以及其他方面的建設(shè)有些偏離總規(guī)的目標(biāo)(如城市的發(fā)展方向),城市總體規(guī)劃被賦予了過(guò)多的責(zé)任,包羅萬(wàn)象而難以擔(dān)當(dāng)“龍頭”的作用。

    通過(guò)“多規(guī)合一”,多個(gè)規(guī)劃在統(tǒng)一框架內(nèi),新的衡陽(yáng)市總規(guī)編制改革就必須走向戰(zhàn)略性——城市—區(qū)域?qū)用娴娜蚩臻g協(xié)調(diào)發(fā)展,在城市和鎮(zhèn)區(qū)層面與其他規(guī)劃處理好空間界定和橫向的管控分工關(guān)系。城市總體規(guī)劃向戰(zhàn)略性和政策性的轉(zhuǎn)向,以及對(duì)中微觀地方層面的管理空間劃界,將有助于避免在土地利用和設(shè)施建設(shè)等細(xì)節(jié)問(wèn)題上與“土規(guī)”和其他相關(guān)規(guī)劃產(chǎn)生矛盾,從而既提升城市總體規(guī)劃的宏觀統(tǒng)籌作用,又有利于城市總體規(guī)劃對(duì)下層次規(guī)劃的約束和指引作用。

    4、現(xiàn)實(shí)多規(guī)各異的根源

    4.1 城市空間管控的不同

    由于各部門(mén)規(guī)劃的主體、規(guī)劃依據(jù)、實(shí)施措施、監(jiān)督機(jī)制不同,以及規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)的差異,導(dǎo)致各規(guī)劃中的城市空間管制的內(nèi)容存在著較大的差異;其中衡陽(yáng)市“城規(guī)”與“土規(guī)”的用地分布的矛盾是最為普遍。并且,長(zhǎng)期以來(lái),各部門(mén)也都已習(xí)慣于各自行政的思維和路徑,一旦涉及部門(mén)利益,相互之間很難妥協(xié)。

    4.2 城市用地斑圖的不同

    城市用地斑圖主要是指“城規(guī)”、“土規(guī)”“林規(guī)”等規(guī)劃之間用地的差異。衡陽(yáng)市城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地而“土規(guī)”確定為非建設(shè)用地的差異斑圖比較多。各個(gè)規(guī)劃對(duì)用地的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同,以及銜接上的欠缺,導(dǎo)致各個(gè)規(guī)劃的用地斑圖存在差異。

    4.3 多規(guī)差異導(dǎo)致管控失效

    多規(guī)的差異必定相互制約、嚴(yán)重削弱規(guī)劃的權(quán)威性,同時(shí)城市管理方面也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題,主要為:

    (1)土地資源的不合理利用

    “城規(guī)”與“土規(guī)”的建設(shè)用地之間的差異影響了衡陽(yáng)市城市的發(fā)展方向,造成遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)建設(shè)用地閑置而中心城市建設(shè)用地緊張;有些國(guó)務(wù)院確定的重大項(xiàng)目的空降選址,往往直接突破“土規(guī)”和“城規(guī)”可建設(shè)用地的范圍。

    (2)城市的發(fā)展與保護(hù)缺乏統(tǒng)籌

    城市發(fā)展必然會(huì)影響生態(tài)環(huán)境,多規(guī)的差異使得政府在兩者之間很難尋求平衡點(diǎn)。一方面,多規(guī)部門(mén)的行政壁壘導(dǎo)致剛性?xún)?nèi)容上缺乏協(xié)同考慮(如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)綠化等),市域城鎮(zhèn)發(fā)展和民生設(shè)施無(wú)法統(tǒng)籌安排;另一方面,各部門(mén)之間的管理內(nèi)容與權(quán)限存在交叉又存在空缺,導(dǎo)致同一個(gè)違法建設(shè)行為很難有效運(yùn)用法律武器做針對(duì)性處置。

    (3)影響審批效率,導(dǎo)致項(xiàng)目落地困難

    一個(gè)項(xiàng)目落地需要經(jīng)過(guò)發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等多部門(mén)的審批,但是,目前各部門(mén)審批依據(jù)有差異,導(dǎo)致各部門(mén)的審批流程冗沉、相互交叉、來(lái)回調(diào)整,這種關(guān)聯(lián)審批使得項(xiàng)目審批效率偏低,落地困難。

    5、衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”的建設(shè)

    5.1“多規(guī)合一”的目標(biāo)

    立足衡陽(yáng)自身情況,以問(wèn)題為導(dǎo)向,按照“全域規(guī)劃、全域管控”的要求,充分融合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及其他各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的空間管控要求,構(gòu)建全市統(tǒng)一的“空間管控一張圖”和“多規(guī)信息平臺(tái)”,以項(xiàng)目落地為中心,強(qiáng)化空間管控能力,提高衡陽(yáng)市行政審批效率和政府服務(wù)水平,推進(jìn)城市治理能力的現(xiàn)代化。

    (1)“更融合”:破解部門(mén)信息壁壘,實(shí)現(xiàn)“多資源共享交互”,即各部門(mén)審批的資料、數(shù)據(jù)等由統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心進(jìn)行統(tǒng)一管理,各部門(mén)可以根據(jù)相應(yīng)的權(quán)限調(diào)取所需的其他部門(mén)的資源信息,以輔助本部門(mén)的審批使用。

    (2)“更高效”:破解審批效能問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)“多部門(mén)聯(lián)動(dòng)審批”,即通過(guò)整合、搭建多部門(mén)協(xié)同審批的統(tǒng)一辦公平臺(tái),促進(jìn)部門(mén)協(xié)同審批、信息共享、實(shí)現(xiàn)全生命周期監(jiān)管,提升行政效能。

    (3)“更人性”:破解資料重復(fù)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)“一體化網(wǎng)絡(luò)審批”,即通過(guò)無(wú)紙化辦公,實(shí)現(xiàn)用戶(hù)一次提交項(xiàng)目電子材料之后,后續(xù)所有環(huán)節(jié)都可以直接調(diào)用,避免重復(fù)提交和材料丟失的困境。

    (4)“更智慧”:破解體制機(jī)制障礙,實(shí)現(xiàn)“管家式全程監(jiān)管”,即通過(guò)建立“多規(guī)合一”綜合行政審批中心實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核,以確保建設(shè)項(xiàng)目的行政審批能效。

    5.2“多規(guī)合一”建設(shè)主要內(nèi)容

    綜合國(guó)家、省市有關(guān)工作要求和衡陽(yáng)市現(xiàn)實(shí)需要,本項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容可概括為“一套標(biāo)準(zhǔn)”、“一套數(shù)據(jù)”、“一套流程”、“一個(gè)平臺(tái)”和“一套機(jī)制”,即“五個(gè)一”工程,并配套建立支撐環(huán)境,保障平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行。

    (1)一套標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制參考內(nèi)容,在國(guó)家、省、市及行業(yè)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的基礎(chǔ)上,建立數(shù)據(jù)建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)整理入庫(kù)與更新標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)保密規(guī)定、平臺(tái)接口技術(shù)規(guī)范、年度體檢和評(píng)估方法等標(biāo)準(zhǔn),解決各類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、難以融合、難以共享的問(wèn)題,為實(shí)現(xiàn)衡陽(yáng)市各部門(mén)空間管控?cái)?shù)據(jù)的精準(zhǔn)融合奠定基礎(chǔ),保證項(xiàng)目建設(shè)成果的實(shí)際應(yīng)用、拓展研發(fā)。

    (2)一套數(shù)據(jù)。在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下,融合發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等各部門(mén)政務(wù)數(shù)據(jù),統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一空間坐標(biāo)要求,建立包含專(zhuān)題規(guī)劃、衡陽(yáng)市建設(shè)項(xiàng)目生成、全域數(shù)字現(xiàn)狀圖和規(guī)劃核心指標(biāo)等數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)體系,形成滿(mǎn)足衡陽(yáng)市空間管控和治理要求的統(tǒng)一圖形數(shù)據(jù)庫(kù),作為各部門(mén)行政審批的有效依據(jù)。

    (3)一個(gè)平臺(tái)。面向政府領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門(mén),以一套標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),以一套數(shù)據(jù)為載體,以一套流程為指引,建立“多規(guī)合一”信息平臺(tái),整合規(guī)劃藍(lán)圖、協(xié)同審批、指標(biāo)監(jiān)測(cè)等功能,采用先進(jìn)的信息化手段實(shí)現(xiàn)衡陽(yáng)市多部門(mén)協(xié)同聯(lián)合審批。

    (4)一套流程。結(jié)合“放管服”改革工作,根據(jù)行政審批改革要求,進(jìn)行衡陽(yáng)市建設(shè)項(xiàng)目行政審批制度改革,優(yōu)化跨部門(mén)審批流程,實(shí)行“一口受理、一表申報(bào)、協(xié)同審批、同步出件”的網(wǎng)絡(luò)化并行審批模式,提高審批效率,共同科學(xué)決策。本項(xiàng)目“一套流程”的建設(shè)內(nèi)容包括“建立項(xiàng)目預(yù)審流程、優(yōu)化項(xiàng)目審批流程、制定審批辦事指南”,實(shí)現(xiàn)相關(guān)行政審批事項(xiàng)的無(wú)縫對(duì)接和工作時(shí)限的大幅縮減。

    (5)一套機(jī)制。為確?!耙惶讛?shù)據(jù)”、“一個(gè)平臺(tái)”與“一套流程”成果的落實(shí),需遵循有關(guān)法律、行政法規(guī)的基本原則,結(jié)合衡陽(yáng)市實(shí)際,出臺(tái)一套衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”改革實(shí)施工作開(kāi)展的政策保障機(jī)制,有效支撐“多規(guī)合一”工作有序開(kāi)展,保障“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的正常運(yùn)行、管理與維護(hù)。

    5.3 “多規(guī)合一”實(shí)施措施

    具體的措施如下:

    (1)成立衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

    為確保衡陽(yáng)市“多規(guī)合一”工作順利實(shí)施,必須成立衡陽(yáng)市領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和檢查督辦,對(duì)重大原則事項(xiàng)進(jìn)行決策,監(jiān)督檢查各部門(mén)工作的推進(jìn)和執(zhí)行情況。

    (2)明確分工,確定職責(zé),共同協(xié)作。

    明確衡陽(yáng)市各部門(mén)工作職責(zé),主要是衡陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市發(fā)改委、市國(guó)土局和市環(huán)保局等相關(guān)部門(mén)。根據(jù)多規(guī)合一的工作內(nèi)容,明確各部門(mén)的工作職責(zé),從信息平臺(tái)的建立到后期的動(dòng)態(tài)維護(hù)都需要明確分工。

    (3)新技術(shù)的培訓(xùn)

    “多規(guī)合一”需要建立一個(gè)信息平臺(tái),其中必然需要運(yùn)用高技術(shù)軟件云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、BIM 等新技術(shù),為保證平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)行和合理使用,將由專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行駐點(diǎn)技術(shù)服務(wù),使使用方進(jìn)熟練操作信息平臺(tái)。

    結(jié)語(yǔ):

    為貫徹落實(shí)中央系列工作精神,完成新一輪總規(guī)改革工作要求,并結(jié)合衡陽(yáng)市實(shí)際情況,開(kāi)展“多規(guī)合一”的工作,實(shí)現(xiàn)真正的一張藍(lán)圖干到底,通過(guò)多規(guī)改革,改變各自為政的“多規(guī)”分立到“多規(guī)”合一,積極推動(dòng)規(guī)劃體制改革,提高審批效率,同時(shí)也輔助衡陽(yáng)市總規(guī)改革。

    參考文獻(xiàn):

    [1]朱兆麗.對(duì)地市級(jí)層面“多規(guī)合一” 的思考[J].江蘇城市規(guī)劃,2015 (1):32-36.

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    [4]謝英挺,王偉.從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系重構(gòu)[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2015(3):15-21.

    作者簡(jiǎn)介:

    蔣蓓(1989-),女,漢族,湖南衡陽(yáng),本科,工程師,從事總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等設(shè)計(jì)服務(wù)工作、規(guī)劃咨詢(xún)工作。

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