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    公共預(yù)算改革:澤國的“N”個第一

    2021-10-22 18:19哲生胡國強(qiáng)
    浙江人大 2021年10期
    關(guān)鍵詞:懇談會溫嶺市鎮(zhèn)政府

    哲生 胡國強(qiáng)

    前不久,溫嶺市澤國鎮(zhèn)將2008年公共預(yù)算明細(xì)表公布于眾,將人大代表、民眾代表的民主懇談引入預(yù)算審議中,并將票決制納入預(yù)算報告表決程序中,走出了一條極富特色的預(yù)算監(jiān)督新路徑。有學(xué)者稱之為“中國式協(xié)商民主在基層的一次深化”。

    第一次票決

    “《居委會增加工作經(jīng)費5萬元的預(yù)算修正案》表決結(jié)果是:共收回有效票91張,其中贊成44票,反對47票。此修正案未獲通過。”主持人話音甫落,會場內(nèi)立刻響起的不是鼓掌聲,而是眾人的驚嘆聲。

    2008年2月29日,這個閏年才會出現(xiàn)的2月29日,對于溫嶺市澤國鎮(zhèn)的人大代表而言,這一天或許會令他們終生難忘。

    “實在是太可惜了?!睗蓢?zhèn)人大代表柳素蓮的一聲嘆息,宣告了她前期的努力付諸東流。2月29日,在2008年澤國鎮(zhèn)人代會上,領(lǐng)銜提交《居委會增加工作經(jīng)費5萬元的預(yù)算修正案》的正是這位質(zhì)樸的社區(qū)大嬸。在接受記者采訪時,柳代表遺憾地表示:“就差那么一點點。鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)前期給予了我們很大的支持,本想應(yīng)該是鐵板釘釘?shù)氖铝?,多?shù)代表也會贊成的,可誰知結(jié)果卻大出我們意料。”

    柳代表的“如意算盤”雖然沒有打成,但這次“票決初體驗”,卻留給了她另一番滋味。

    “以前從來沒有過,這是第一次。”一談到票決,柳代表顯得有些激動,“我當(dāng)了那么多年的人大代表,以前都是用舉手的方式來表決的,很少看到有人反對。而這次不同了,票決的結(jié)果誰都難以預(yù)料?!?/p>

    事實上,出乎許多人大代表和鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人意料的并非僅此。澤國鎮(zhèn)2008年財政預(yù)算的票決結(jié)果是:“總共93票,60票贊成,反對28票,棄權(quán)5票”。只比法定過半數(shù)多了6票(應(yīng)到代表107名的半數(shù)是54票)。盡管涉險過關(guān),但這個結(jié)果無疑讓在主席臺就座的鎮(zhèn)政府組成人員驚出冷汗。

    “以票決方式替代過去的舉手或鼓掌通過,可以讓每一位人大代表真實地表達(dá)自己的意愿?!币恢标P(guān)注澤國鎮(zhèn)預(yù)算改革工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治系主任郎友興教授表示,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大采取票決的方式來表決財政預(yù)算報告,在全國實屬罕見”。

    第一次“預(yù)算懇談”

    在票決之前,代表們則剛剛經(jīng)歷了一場別開生面的預(yù)算懇談會。

    “居委會經(jīng)費太少,建議增加5萬元”;“民兵培訓(xùn)經(jīng)費太多,消防安全投入太少”;“文昌閣是我們鎮(zhèn)的文化歷史遺產(chǎn),應(yīng)該加強(qiáng)保護(hù),有利于提升城市品位,200萬元的修復(fù)經(jīng)費還不夠”;“文昌閣是應(yīng)該加強(qiáng)保護(hù)的,但是,可以暫緩,因為現(xiàn)在民生問題更重要,這200萬元的預(yù)算應(yīng)該用于更急需的農(nóng)村最低生活保障和其他項目上”……

    2月29日上午,在澤國鎮(zhèn)工人文化館里,記者親歷了鎮(zhèn)人大代表與政府組成人員就2008年鎮(zhèn)財政預(yù)算而展開的這場互動式的民主懇談會。據(jù)介紹,這是本次人代會特地安排的一場會議,目的是讓人大代表在會上暢談高達(dá)2.4億元的預(yù)算收入怎么花。也正是有了這次“非常規(guī)”的會議,往常一天的人代會延長到了兩天。

    在預(yù)算懇談會上,代表們頻頻“放炮”,會場氣氛十分熱烈。為了實現(xiàn)政府組成人員與代表的有效互動,主持人規(guī)定,代表提3個問題后,再一一答復(fù)。

    “文昌閣建設(shè),近年來代表們的呼聲很高。目前,工程還處于調(diào)研階段,預(yù)計投入400萬元,分步分期建設(shè)。”負(fù)責(zé)鎮(zhèn)城建工作的副鎮(zhèn)長駱立方給代表們交了底。鎮(zhèn)長王曉宇則補(bǔ)充道:“修復(fù)的方式,還在論證中。希望代表們對時間、經(jīng)費、工程進(jìn)度多提意見?!?/p>

    基于多方的互動,代表們逐漸形成了共識。在下午的票決中,文昌閣投資減少95萬元的修正案獲得了高票通過。懇談會上力挺文昌閣修建的一位人大代表在接受記者采訪時表示:“鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)跟我們做了解釋,該項目要分步進(jìn)行,資金會逐年追加?!睋?jù)悉,95萬元中的50萬元,用到了代表呼聲更高、群眾反映強(qiáng)烈的“天網(wǎng)工程”上,以此來加強(qiáng)社會治安。

    “懇談,保障了公共財政更好地為人民服務(wù),同時也增進(jìn)了代表對政府的信任和理解?!蓖鯐杂钫f。

    上午的懇談會持續(xù)了近3個小時,在臨近會議結(jié)束時,依然有代表舉手示意,要求發(fā)言。

    雖然人大代表對政府預(yù)算的懇談,澤國還是第一次開展,但“民主懇談”這4個字早已成為溫嶺市的一個響亮品牌。民主懇談會始于1999年,8年來不斷進(jìn)行制度化的探索和推廣。2004年3月,溫嶺民主懇談獲得第二屆中國地方政府創(chuàng)新獎。其后,民主懇談被引入基層人大體制。2005年7月,新河鎮(zhèn)人大首次運用民主懇談方式討論、審議政府預(yù)算?!皡⑴c式預(yù)算”由此在溫嶺誕生。

    “參與式預(yù)算”是指人大代表和普通民眾可以在鎮(zhèn)人代會上“參與”政府預(yù)算的審查,他們對政府的“花錢計劃”發(fā)表意見并促成政府預(yù)算的調(diào)整。這項改革將協(xié)商民主與預(yù)算審查結(jié)合起來,在國內(nèi)首開先河。

    第一次“民眾懇談”

    在這次公共預(yù)算改革的實驗中,另一群主角的搶先亮相,則進(jìn)一步擴(kuò)大了預(yù)算的民意基礎(chǔ)。

    “手心手背都是肉,不能‘挖了對小學(xué)的教育投入,填補(bǔ)給中學(xué)!要‘割就讓鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們再看看,‘割點哪個項目的‘裙邊來補(bǔ),不能虧了教育!”階梯教室里,來自澤國鎮(zhèn)湖亭村的王大伯一句幽默的話引來了大家會心的笑聲。

    2月20日上午,在溫嶺市澤國二中的教室里,197名隨機(jī)抽樣產(chǎn)生的民眾代表正在對鎮(zhèn)2008年財政預(yù)算進(jìn)行民主懇談,并提出各自的意見。有關(guān)人士表示,讓民眾廣泛地參與到財政預(yù)算中來,有利于提高預(yù)算的透明度,提高政府決策的民主化和科學(xué)化。

    據(jù)悉,2005年開始,澤國民眾對政府城建項目決策的懇談已進(jìn)行了3次。而對政府整年財政預(yù)算的民主懇談,這還是第一次。

    據(jù)介紹,這次的197名民眾代表是依據(jù)村民選舉名單利用Excel軟件隨機(jī)抽樣產(chǎn)生。代表經(jīng)過抽簽被分成13個小組,對2008年財政預(yù)算進(jìn)行分組討論。上午和下午分兩場召開全體會議,將每個小組討論會上民眾代表意見比較集中的問題提交大會懇談。主持人要求發(fā)言者闡明所提意見的理由,并在會場上進(jìn)行“辯論”,最后再由政府組成人員與之互動。

    應(yīng)邀出席本次民眾懇談會的63位鎮(zhèn)人大代表全程旁聽了整天的會議。在場旁聽的一位人大代表感言:“這是人大代表收集民意的一個很好的平臺?!?/p>

    根據(jù)民眾的意見,鎮(zhèn)政府經(jīng)討論決定,從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“村村新項目”中調(diào)出40萬元,作為困難村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助;農(nóng)村困難老人生活補(bǔ)助從原來預(yù)算安排的2萬元,提高到10萬元。共作了4項預(yù)算的調(diào)整。

    第一次“預(yù)算100%透明”

    民眾代表和人大代表之所以能在兩次懇談會上對預(yù)算項目如此明察秋毫,是因為澤國鎮(zhèn)政府編制出了一本用綠色硬紙作封面,A4紙打印出來的長達(dá)48頁的《澤國鎮(zhèn)2008年財政預(yù)算支出測算表》。這本冊子對2008年澤國鎮(zhèn)24852.3萬元的財政預(yù)算提供了極為詳細(xì)的預(yù)算開支清單,100%地呈現(xiàn)給了大家。有民眾代表反映,“這個預(yù)算開支清單比我們家里開支列出的賬目還要細(xì)?!?/p>

    “事實上,只有細(xì)化了的預(yù)算才有交付審議的意義。”郎友興教授一語中的。

    預(yù)算報告一經(jīng)人代會通過就不能改動,政府官員要做的就是按部就班“照單點菜”。預(yù)算改革帶來的變化,在實際工作中開始顯現(xiàn)。僅以招待費開支為例,兩次到澤國采訪,記者切身體會到了政府一切從簡的招待方式。一位鎮(zhèn)政府工作人員告訴記者,現(xiàn)在連打印紙張,各部門都要精打細(xì)算。透明預(yù)算帶來的實際影響由此可見一斑。

    “第一次否決”“第一次懇談”“第一次預(yù)算100%透明”……“澤國實驗”帶給了我們諸多的驚喜。然而,任何的一項改革都附帶著不確定的風(fēng)險。澤國的這一次,是曇花一現(xiàn)的第一次,還是一項新制度的誕生;是人走茶涼前的第一次,還是改變政治生態(tài)的開端……諸多的第一次背后,留給了人們諸多的思索。

    中央編譯局副局長、地方政府創(chuàng)新獎發(fā)起人俞可平指出,一項地方政府創(chuàng)新的誕生和延續(xù)要具備三個條件:壓力、激勵、制度。而制度是激發(fā)和保持政府創(chuàng)新動力的最可靠保障。

    “一種地方政府的創(chuàng)新,無論其效果多好,多么受到群眾的擁護(hù),如果最終不用制度的形式得到肯定和推廣,那么,這種創(chuàng)新最后都難以為繼?!庇峥善秸f。

    溫嶺市人大常委會的同志告訴記者,參與式預(yù)算懇談將作為一項制度在全市范圍內(nèi)推開。按照溫嶺市人大常委會的設(shè)想,2009年會再增加兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與試點,實施“參與式預(yù)算”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將占到整個溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的70%以上。更值得一提的是,“參與式預(yù)算”不僅橫向拓展,而且還開始了縱向“升級”。據(jù)悉,溫嶺市的政府主要組成部門,如教育、城建、交通、農(nóng)業(yè)等大部門,都要進(jìn)行參與式預(yù)算的改革。

    這些積極信號的不斷釋放,讓人們有理由相信“澤國實驗”之路定能漸行漸寬。

    (原文刊發(fā)于《浙江人大》雜志2008年第4期,曾獲第19屆中國人大新聞獎一等獎,有刪節(jié))

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