地方政府融資平臺公司資金管理存在的問題與對策

胡兆成

20世紀 90 年代，中央和地方實行“分稅制”改革后，地方政府為推動經(jīng)濟發(fā)展需要籌集大量資金，但國家相關(guān)法律法規(guī)又不支持地方政府直接舉債，迫不得已，各地城投、水投、交投、園區(qū)（景區(qū)）投、開發(fā)投等一批政府融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）應(yīng)運而生。平臺公司以政府信用背書向金融機構(gòu)大量融資用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，近30年來，平臺公司為我國經(jīng)濟飛速發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了巨大貢獻。但由于平臺公司成立之初就存在著法人治理及管理體制等方面問題與缺陷，實體化運作程度不高，沒有形成充足凈現(xiàn)金流入。加之，近年來各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)告一段落，經(jīng)濟發(fā)展速度放緩、經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為新常態(tài)，粗放的投融資管理方式也不能適應(yīng)新時代經(jīng)濟發(fā)展的要求。同時，平臺公司多年累積的債務(wù)規(guī)模日益增大，在資金管理等方面存在的問題越來越突出，地方政府應(yīng)高度重視平臺公司的資金管理，避免由此引發(fā)地方性金融風(fēng)險。

一、存在問題

（一）企業(yè)體制政企不分，無自主決策權(quán)

平臺公司是地方政府為籌資而設(shè)立，主要負責(zé)人由政府指派或由相關(guān)部門負責(zé)人兼任。名義上是公司制企業(yè)法人，但實際運作上更像事業(yè)單位，政企職能不分。平臺公司自身沒有對資金投放項目及方向的決策權(quán)，主要職責(zé)就是為政府基建項目而融資。

（二）無實體主業(yè)支撐，凈現(xiàn)金流不足

平臺公司實體化比例很小，自身創(chuàng)造利潤能力較弱，沒有產(chǎn)生能覆蓋融資成本及營運費用的基礎(chǔ)現(xiàn)金流。有的凈現(xiàn)金流甚至不能覆蓋存量融資利息支出，處于“只管融資投資，沒有實際回報”，企業(yè)自身沒有能產(chǎn)生穩(wěn)定資金回報的“造血”功能，靠“借新債，還舊債”的“輸血”方式維持。

（三）資信評級低，融資成本較高

部分平臺公司由于沒有優(yōu)良的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，沒有穩(wěn)定可靠的凈現(xiàn)金流，無法在資本市場獲得好的資信等級。一方面，融資難度相應(yīng)加大。銀行等相關(guān)金融機構(gòu)對這類企業(yè)，會提出資產(chǎn)抵押或第三方擔(dān)保等增信要求。另一方面，融資成本會大幅提高。資信在A級及以下的平臺公司，融資成本較AA或AA+以上往往會高出50%，甚至更多。以2021年4月份數(shù)據(jù)來說，一般資信在AA以上的市級平臺公司，年融資成本一般在5%左右。而那些沒有資信的縣（區(qū)）級平臺公司融資很艱難，迫不得已會采取應(yīng)收賬款融資計劃等變通方式融資，一年期成本在9%左右，兩年期成本在9.3%左右。高成本融資，進一步加大了這類平臺公司的資金壓力與債務(wù)負擔(dān)。

（四）融資無計劃，資金管理粗放

部分平臺公司融資無計劃、計劃跟不上變化。一方面，部分平臺公司對于融資到賬的資金使用沒有進行合理規(guī)劃，導(dǎo)致有時會出現(xiàn)巨額資金“躺在賬上睡大覺”，這樣即使當(dāng)初融資成本不高，但由于資金長時間閑置，只能產(chǎn)生可以忽略的活期利息，融資利息必須正常支付，這樣，實際資金占用成本也大大提高了。另一方面，不少平臺公司投資決策缺少科學(xué)而嚴格的程序，往往是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)內(nèi)部決策，然后再補決策的可行性認證，這個程序流于形式。這種“拍頭腦”“一言堂”的決策真正實施后，就發(fā)現(xiàn)數(shù)百萬元或上千萬投資項目，可能根本用不起來，或使用不經(jīng)濟，還不如服務(wù)外包或委托加工更經(jīng)濟。這樣，就浪費了這類項目所有投入的資金。這就是人們常說的“決策失誤是最大的失誤”。

二、原因分析

（一）法人治理結(jié)構(gòu)缺失

一方面，相當(dāng)一部分平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)成立之初就先天不足，沒有健全的董事會、監(jiān)事會等科學(xué)決策與實質(zhì)監(jiān)督機構(gòu);另一方面，企業(yè)法定代表人或高管人員由地方政府任命，或具有相關(guān)級別的政府官員擔(dān)（兼）任，工資還在政府機關(guān)或事業(yè)單位發(fā)放。在企業(yè)經(jīng)營管理上，這些高管缺乏企業(yè)管理經(jīng)驗，缺少風(fēng)險防范意識，往往會導(dǎo)致投融資過程中出現(xiàn)重大決策失誤。另一方面，這些高管實際并不是公司真正的利益攸關(guān)方，他們只負責(zé)完成政府布置的投融資任務(wù)，過兩三年就會調(diào)回機關(guān)任（升）職，這就導(dǎo)致公司重大決策不會從有利于公司健康、可持續(xù)發(fā)展方面考慮問題。

（二）投資無實質(zhì)回報

地方政府各專業(yè)平臺公司舉借的債務(wù)，多是滿足地方政府相關(guān)交通、水利、市政、園林（景區(qū)）等重點項目建設(shè)需要。這些項目多為非經(jīng)營性公益性或準公益項目，除了為公司帶來負債與利息雙重負擔(dān)外，無法帶來經(jīng)營性現(xiàn)金流以及與資金投入相對應(yīng)收益，無法實現(xiàn)“投資-盈利-再投資-更大盈利”的良性可持續(xù)發(fā)展。

（三）有效資產(chǎn)不足

平臺公司資本金先天不足，存在注冊資本不實、不到位問題。對于貨幣資本投入，有一些地方政府先期投入資金，完成企業(yè)注冊后，又抽回資金（或以借款方式用于注冊）。非貨幣投入的資本金多為道路、橋梁等公益性或準公益性資產(chǎn)，或者是以綠化收益權(quán)、水面收益權(quán)、土地收益權(quán)等一些根本無法變現(xiàn)或經(jīng)營的無形資產(chǎn)投資。沒有必要的營運資金和有效資產(chǎn)，就無法進行實體化運作，更無法產(chǎn)生可靠的凈現(xiàn)金流。平臺公司除了政府一些政策性補助收入或土地出讓收入外，沒有辦法形成穩(wěn)定的經(jīng)營現(xiàn)金流。這樣的公司，無法獲得好的資信等級，資本市場不會認可，必然帶來融資難，融資成本高的問題。

（四）專業(yè)人才匱乏

平臺公司一直在體制內(nèi)運作，管理層及中層人員多由地方政府選派有關(guān)職能部門人員充任或兼任，后聘用的中層及基層員工多是方方面面關(guān)系安排而來，缺乏真正懂投資、懂經(jīng)營、懂金融、熟悉資本運作等各相關(guān)專業(yè)人才。職工隊伍整體水平偏低，敬業(yè)精神不足、專業(yè)能力不強、工作經(jīng)驗缺乏，必然導(dǎo)致平臺公司整體高層決策水平不高、中層執(zhí)行能力不足、員工操作能力不強。在影響資金管理方面，主要表現(xiàn)在融資能力、預(yù)算管理及投融計劃規(guī)劃等方面都無法滿足公司健康發(fā)展對人才的需要。

三、管理對策

平臺公司存在上述在資金管理等方面的各種問題，根本原因是地方政府只重視利用平臺公司融資，沒有考慮其健康發(fā)展帶來的必然結(jié)果。平臺公司經(jīng)過了近30年的飛速發(fā)展，積累的問題與風(fēng)險已經(jīng)到了必須重視、必須規(guī)范的時候。如何規(guī)范，只有地方政府下決心、使實招才能真正解決問題與風(fēng)險。