國(guó)庫(kù)集中支付模式下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問(wèn)題探析

柳美芝

國(guó)庫(kù)集中支付改革是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，將資金通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付給收款人的制度。國(guó)庫(kù)集中支付改革是近年來(lái)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重點(diǎn)，自2001年國(guó)庫(kù)集中支付改革以來(lái)，改革覆蓋面逐年擴(kuò)大，支付效率明顯提升，財(cái)政預(yù)算管理不斷規(guī)范，國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)不斷拓展。隨著公共財(cái)政改革以及行政管理體制改革的不斷深化，原公共財(cái)政管理體制，特別是會(huì)計(jì)集中核算模式的內(nèi)在制度缺陷日益顯現(xiàn)，現(xiàn)行的會(huì)計(jì)統(tǒng)管模式與國(guó)庫(kù)集中支付改革新要求不相符合。在優(yōu)化管理和改革過(guò)程中，特別是在國(guó)庫(kù)集中支付的戰(zhàn)略管理中，會(huì)計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)資料的制作、分析、評(píng)估等為財(cái)務(wù)發(fā)展提供了新的方向和思路，為管理經(jīng)營(yíng)、制定方針、發(fā)展策略等，提供了真實(shí)的數(shù)據(jù)和信息參考。

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革發(fā)展進(jìn)程

第一階段：2001年—2005年，全面進(jìn)行預(yù)算改革，此次改革包含了所有的中央級(jí)預(yù)算單位，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市，計(jì)劃單列市也進(jìn)行改革。2001年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，方案中確定了以財(cái)政部、水利部等6個(gè)部門為此次改革的試點(diǎn)單位，進(jìn)行集中的國(guó)庫(kù)支付試點(diǎn)。以國(guó)庫(kù)管理制度的基本發(fā)展為要求，建立起國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，采用一體系管理，將財(cái)政資金納入賬戶中，其中，支出包括財(cái)政直接支付和授權(quán)支付。2005年底，中央各部門及36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市，對(duì)包括政府采購(gòu)資金在內(nèi)的一些專項(xiàng)支出實(shí)行財(cái)政直接撥付。

第二階段：2006年—2010年，改革全面覆蓋地（市）、區(qū)（縣）級(jí)預(yù)算單位，從2006年開始擴(kuò)大改革的資金范圍，中央單位要覆蓋到三級(jí)預(yù)算單位，資金范圍的改革從中央本級(jí)預(yù)算擴(kuò)展至地方補(bǔ)助專項(xiàng)資金上，絕大部分省份的省本級(jí)預(yù)算單位已全部實(shí)施改革，并積極將改革向縣延伸。 2008年，中央預(yù)算部門和省級(jí)預(yù)算單位全面推行公務(wù)卡改革試點(diǎn)，公務(wù)消費(fèi)中采用銀行卡替代現(xiàn)金支付模式，堵住財(cái)政預(yù)算單位的管理漏洞，避免出現(xiàn)公務(wù)消費(fèi)問(wèn)題。截至2009年底，中央171家預(yù)算部門及所屬約12000個(gè)基層預(yù)算單位，全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)，320多個(gè)地市、2100多個(gè)縣（區(qū)）、超過(guò)31萬(wàn)個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。

第三階段：2011年—2019年，全面深化國(guó)庫(kù)集中支付改革，實(shí)現(xiàn)所有中央級(jí)預(yù)算單位和所有一般預(yù)算、政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。2010年底，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于中央預(yù)算單位2011年深化國(guó)庫(kù)集中支付改革若干問(wèn)題的通知》規(guī)定：自2011年起，進(jìn)一步健全和完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，逐步將中央預(yù)算單位實(shí)有資金銀行賬戶納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理;深化公務(wù)卡改革，將改革推進(jìn)到所有三級(jí)和具備條件的三級(jí)以下預(yù)算單位，擴(kuò)大結(jié)算范圍，切實(shí)減少公務(wù)支出的現(xiàn)金使用。截至2012年底，中央166個(gè)部門及所屬約1.5萬(wàn)個(gè)基層預(yù)算單位，地方超過(guò)51萬(wàn)個(gè)預(yù)算單位實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，資金支付范圍涵蓋公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

第四階段：2019年至今，隨著電子化迅速發(fā)展，傳統(tǒng)會(huì)計(jì)集中核算模式面臨改革。按照財(cái)政部“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一支撐軟件”的工作思路，2019年1月起，從中央預(yù)算單位到鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理改革。

二、國(guó)庫(kù)集中支付模式下會(huì)計(jì)管理存在的問(wèn)題

（一）管理者缺乏財(cái)務(wù)管理意識(shí)

目前，就我國(guó)財(cái)政部門的財(cái)務(wù)管理與分析情況而言，普遍存在的問(wèn)題大都與會(huì)計(jì)人員的職業(yè)能力和素養(yǎng)有關(guān)：一是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理者素質(zhì)有待提高，缺乏財(cái)務(wù)管理意識(shí)。個(gè)別單位中，領(lǐng)導(dǎo)層及財(cái)務(wù)管理者在財(cái)務(wù)管理意識(shí)上沒有引起足夠重視。集中支付制度改革已經(jīng)改變了原有的統(tǒng)管會(huì)計(jì)核算模式，個(gè)別部門領(lǐng)導(dǎo)思維模式卻沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，使得財(cái)務(wù)管理工作只停留在表面，對(duì)財(cái)務(wù)管理工作中出現(xiàn)的深層次、嚴(yán)肅性問(wèn)題沒有引起足夠重視;二是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員自身的主觀能動(dòng)性不足，對(duì)工作缺乏上進(jìn)心，安于現(xiàn)狀，財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)僅限于機(jī)械操作，不明白會(huì)計(jì)原理，對(duì)培訓(xùn)進(jìn)修又應(yīng)付了事，不及時(shí)更新知識(shí)和財(cái)務(wù)管理能力體系，無(wú)法跟進(jìn)會(huì)計(jì)核算方式改革，造成企業(yè)財(cái)務(wù)管理與報(bào)表分析水平較低，降低了財(cái)務(wù)部門的工作效率;三是部分財(cái)務(wù)工作人員的職業(yè)素養(yǎng)有待提升，沒有擺脫傳統(tǒng)企業(yè)財(cái)務(wù)側(cè)重于記賬的落后思想，在進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表分析過(guò)程中，未結(jié)合企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與管理制度等因素導(dǎo)致分析結(jié)果與實(shí)際項(xiàng)目存在很大差異。

（二）財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作和內(nèi)部監(jiān)督日趨弱化

隨著集中支付制度改革的持續(xù)推進(jìn)，會(huì)計(jì)核算環(huán)境不斷變化，對(duì)財(cái)務(wù)管理要求越來(lái)越高。首先，實(shí)行集中支付后，財(cái)政對(duì)預(yù)算資金和預(yù)算單位的管理主要通過(guò)額度指標(biāo)控制和支付進(jìn)度實(shí)現(xiàn)，模式比較固定，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對(duì)自身管理日常弱化，在實(shí)際操作中不斷暴露出很多工作“不作為”“胡作為”“亂作為”等現(xiàn)象。個(gè)別單位制度意識(shí)薄弱，不嚴(yán)格按照基本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則核算，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理一團(tuán)亂麻，這都是管理不到位導(dǎo)致的。而對(duì)于企業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，管理不到位會(huì)縱容各種違紀(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，系統(tǒng)化管理易使個(gè)人成就感和自我效能感低，對(duì)工作的懈怠情緒就容易增長(zhǎng)，滋生很多管理不嚴(yán)、監(jiān)督弱化的亂象。另外，財(cái)稅制度改革還存在信息不匹配的現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)管理層和一線工作者信息傳遞的偏差也造成了工作上的失誤，弱化了組織能力和傳達(dá)能力。

（三）會(huì)計(jì)核算與資產(chǎn)管理脫節(jié)

隨著集中支付制度的不斷改革和完善，預(yù)算資金管理越來(lái)越透明化，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算環(huán)境出現(xiàn)了較大改變。各級(jí)行政事業(yè)單位資金來(lái)源渠道發(fā)生變化，改革前資金來(lái)源基本依靠財(cái)政撥付，改革后轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲馈⒍嘈问交I集資金;從單一的經(jīng)費(fèi)核算和收支核算，逐步過(guò)渡到企業(yè)化核算和經(jīng)營(yíng)效益核算。同時(shí)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模龐大，構(gòu)成復(fù)雜，傳統(tǒng)的核算模式容易導(dǎo)致大量的資產(chǎn)虛增、賬外資產(chǎn)、隱形負(fù)債等情況。

（四）預(yù)算和核算體系不完善