新時代土地治理模式的探索

陳松林，尹長林，許文強，崔海波

摘 要 本文以當(dāng)前建設(shè)用地審批存在的審批難、協(xié)同難、監(jiān)管難、處置難等問題和建設(shè)用地要素化、市場化改革目標(biāo)為導(dǎo)向，通過信息技術(shù)手段，分階段搭建建設(shè)用地審批的信息系統(tǒng)等共同構(gòu)建建設(shè)用地市場標(biāo)的要素化、市場規(guī)則全面化、市場主體多元化和市場手段數(shù)字化的模式，既可有效破除建設(shè)用地審批的困難，也可提升建設(shè)用地要素在市場化改革中效率、效果，為深化放管服改革理念、踐行數(shù)字政府建設(shè)探索改革實踐經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞 土地要素;信息化;建設(shè)用地審批

中圖分類號：P963 文獻標(biāo)識碼：A

Exploration of Spatial Governance Mode in the New Era—Taking Constructionl and Approval as an Example

Chen Songlin， Yin Changlin， Xu Wenqiang， Cui Haibo

（1. Hunan Third Institute of Surveying and Mapping， Changsha Hunan 410119; 2.Changsha Urban Planning Information Service Center， Changsha Hunan 410000）

Abstract： The problems exist in the current construction land approval， such as approval difficulty， coordination difficulty， supervision difficulty and disposal difficulty. In this paper， the information system of construction land approval in different stages was build by the means of information technology. A model was jointly build in which the subject matter of the construction land market is characterized by elements， the market rules are comprehensive， the market subjects are diversified and the market means are digitized. It can not only effectively break the difficulties of construction land approval， but also improve efficiency and effect of construction land elements in market-oriented reform. It explores practical experience for deepening the reform concept of “decentralization， management and service” and practicing the construction of digital government.

Keywords： land elements; marketization; spatial governance; construction land approval

建設(shè)用地審批工作，是中國特色土地用途管制的重要組成部分。新時代對建設(shè)用地審批工作改革提出更高的要求。建設(shè)用地審批改革工作不僅需要完善建設(shè)用地要素市場機制和交易規(guī)則，還需要先進信息技術(shù)手段予以支持。信息技術(shù)手段在建設(shè)用地審批改革工作的應(yīng)用，既可推進建設(shè)用地要素市場化配置，有效發(fā)揮其綜合效益，也能促進數(shù)字政府的建設(shè)。

1 建設(shè)用地審批的現(xiàn)狀與困境

1.1 實踐背景

當(dāng)前，建設(shè)用地審批是各地普遍關(guān)注的焦點，也是當(dāng)前破解土地要素市場化配置、完善土地管理體制的關(guān)鍵內(nèi)容?？傮w說來，當(dāng)前建設(shè)用地審批存在四大困境：

一是建設(shè)用地要素信息不對稱，導(dǎo)致審批難。當(dāng)前，土地利用年度計劃、新增建設(shè)用地指標(biāo)等存在結(jié)構(gòu)性矛盾，部分地方有項目沒指標(biāo)，部分地方有指標(biāo)沒項目。二是經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境保護沖突，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難。一些重點線性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護的沖突，涉及多方利益，協(xié)調(diào)困難。三是建設(shè)用地審批后的監(jiān)管有限，導(dǎo)致監(jiān)管難。省級及以上政府對建設(shè)用地審批后的拆遷騰地、凈地供地等缺乏有效監(jiān)管。四是用地需要與建設(shè)項目存在供需矛盾，違規(guī)違法用地突出，依法處置難。

1.2 理論背景

包含建設(shè)用地審批在內(nèi)的土地用途管制制度，一直是學(xué)術(shù)界、理論界研究的重點內(nèi)容。張群、吳次芳研究發(fā)現(xiàn)，“統(tǒng)一的分級限額審批”的建設(shè)用地的審批管理體系應(yīng)重點從計劃控制向規(guī)劃引導(dǎo)、從“各自為政”向“全域統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變[1];陳美球認(rèn)為，新時代我國國土空間用途管制制度不僅對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的指標(biāo)控制，更需強化利用的強度管理[2];楊璐璐指出，2003年以后，國家約束地方政府的土地征用和經(jīng)營權(quán)、提升土地資源配置市場化程度[3];汪毅、何淼指出，應(yīng)建立生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間相互之間以及內(nèi)部的轉(zhuǎn)用規(guī)則[4];林堅等人指出，國土空間用途管制的首要功能是實施自然資源開發(fā)監(jiān)管，涉及規(guī)劃、實施、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)[5];黃征學(xué)等認(rèn)為，政府應(yīng)協(xié)調(diào)好土地用途管制、林業(yè)用地用途管制等的關(guān)系，實現(xiàn)與行政體制、空間政策、信息融合之間的“契合”關(guān)系[6];王兆豐等提出，通過調(diào)整時序、簡化內(nèi)容、優(yōu)化流程、統(tǒng)籌銜接等方式，實現(xiàn)切實提高用地審批效率[7];劉芳等人介紹深圳在建設(shè)用地批后監(jiān)管方面的政策制度、體制機制和行政管理改革措施[8]。在推進土地用途管制、建設(shè)用地審批改革的過程中，相關(guān)研究成果也指出可通過系統(tǒng)、平臺建設(shè)等信息技術(shù)手段，促進信息共享和提升行政審批效率[1，5-8]。

已有研究成果體現(xiàn)了三個方面問題：一是對宏觀整體層面用途管制制度下進行建設(shè)用地審批研究的多，對建設(shè)用地審批為主體進行研究的少;二是對制度建設(shè)框架和制度建設(shè)內(nèi)容研究的多，對建設(shè)用地審批實踐進行實證研究的少;三是為數(shù)不多的建設(shè)用地審批實施的研究成果中對制度和管理經(jīng)驗介紹的多，將信息技術(shù)與建設(shè)用地審批進行融合研究的則少。

改革政策的目標(biāo)、工作實踐的困難，對建設(shè)用地審批改革提出新的要求：需要利用信息技術(shù)，搭建建設(shè)用地要素的信息共享平臺，確保建設(shè)用地指標(biāo)供需的信息透明，構(gòu)建建設(shè)用地要素自由流動機制，完善建設(shè)用地審批監(jiān)督監(jiān)管機制確保改革措施落地，共同推進改革。

2 改革框架：土地要素信息化治理

2.1 頂層框架

堅持問題導(dǎo)向，秉持土地要素市場化改革的理念，基于市場經(jīng)濟的運行三要素（市場主體、交易標(biāo)的和交易規(guī)則）原則[9]，推進建設(shè)用地標(biāo)的、主體和交易規(guī)則的建設(shè)探索，促進建設(shè)用地要素化、市場主體多元化和市場規(guī)則全面化，并以信息技術(shù)為支撐，促進土地要素市場化配置。

一是構(gòu)建用地要素標(biāo)的。以建設(shè)用地的審、補、征、批、拆、供、用、查等利用狀態(tài)和管理內(nèi)容為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌審批前、審批中和審批后三大環(huán)節(jié)，細(xì)化、深化與建設(shè)用地密切相關(guān)的建設(shè)用地計劃、耕地占補平衡、增減掛鉤、新增建設(shè)用地等關(guān)鍵內(nèi)容，構(gòu)建用地要素指標(biāo)。

二是明確相關(guān)市場主體。積極調(diào)動各級政府、自然資源管理部門、公共（自然）資源交易中心、用地單位、被征地集體組織和居民參與建設(shè)用地市場建設(shè)的積極性和主動性，確保各類多元主體的權(quán)益。

三是制定要素交易規(guī)則。根據(jù)工作實際和改革要求，建立健全建設(shè)用地審批、“多規(guī)合一”協(xié)同、用地預(yù)審和選址、凈地供應(yīng)、存量管理等機制體制，分環(huán)節(jié)明確建設(shè)用地的交易方式、交易方法、交易規(guī)則和監(jiān)管內(nèi)容等。

四是改進要素交易手段。充分發(fā)揮信息技術(shù)在信息共享、數(shù)據(jù)實時交互、工作協(xié)同等方面優(yōu)勢，基于一定的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)邏輯關(guān)系建設(shè)信息系統(tǒng)，建立以建設(shè)用地審批為核心的土地現(xiàn)代化管理體系，促進土地要素市場化（詳見圖1）。

2.2 建設(shè)內(nèi)容

建設(shè)用地審批改革的關(guān)鍵內(nèi)容之一是開發(fā)建設(shè)用地審批系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要包括用地審批、業(yè)務(wù)協(xié)同、考核監(jiān)管和統(tǒng)計分析、系統(tǒng)對接等模塊。

用地審批模塊，主要根據(jù)建設(shè)用地審批流程設(shè)計進行功能開發(fā)，包含建設(shè)用地審批流程優(yōu)化、建設(shè)用地預(yù)審選址流程構(gòu)建、先行用地審批流程構(gòu)建、建設(shè)用地指標(biāo)智能計算、審查管理、任務(wù)督辦、批單管理、收費管理和移動審批等功能。

業(yè)務(wù)協(xié)同模塊，建設(shè)用地審批與規(guī)劃包含檢測、林地審批、社保繳納或繳費繳稅進行業(yè)務(wù)協(xié)同，通過系統(tǒng)對接等，及時調(diào)用相應(yīng)成果、調(diào)用相關(guān)資料等。

考核監(jiān)管模塊，包含主要對審批一次通過率、辦結(jié)率、及時率、告知承諾履行情況等內(nèi)容進行考核監(jiān)管。

統(tǒng)計分析模塊，主要針對建設(shè)用地審批的關(guān)鍵指標(biāo)進行多維度統(tǒng)計，進而輔助建設(shè)用地審批改革措施落地生效，包含指標(biāo)統(tǒng)計和綜合查詢。

系統(tǒng)對接模塊，對接自然資源地理空間基礎(chǔ)信息平臺，提供基礎(chǔ)的現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理類數(shù)據(jù)，可為建設(shè)用地審批工作提供數(shù)據(jù)支撐。與“多規(guī)合一”協(xié)同審批平臺、工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)等對接，獲取建設(shè)用地申請材料和項目數(shù)據(jù)。

3 新時代建設(shè)用地審批改革的實踐內(nèi)容

3.1 土地實物要素化：創(chuàng)建建設(shè)用地全環(huán)節(jié)要素

市場經(jīng)濟活動順利開展的第一基本要素是市場明確的市場交易標(biāo)的。在建設(shè)用地市場化過程中，首先需要將建設(shè)用地本身進行要素化分解，并促進其市場交易。

遵循《中華人民共和國土地管理法》等規(guī)定，以建設(shè)用地為載體的標(biāo)的物進行要素化分解，對重點、關(guān)鍵要素進行細(xì)化、深化，以“審、補、征、批、拆、供、用、查”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)為主線，以建設(shè)用地審批、耕地保護、國土空間用途管制、批后監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管等職能職責(zé)為依托，將與主要土地相關(guān)的指標(biāo)、要素等信息在信息系統(tǒng)、平臺上進行審批、管理和共享，可易于實現(xiàn)土地實物要素化，如開發(fā)建設(shè)用地審批系統(tǒng)，統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃、耕地、執(zhí)法、地籍要素的數(shù)據(jù)交互和信息共享;開發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)庫統(tǒng)籌管理建設(shè)用地指標(biāo)（包括新增建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)）等。

以建設(shè)用地審批系統(tǒng)為核心，開發(fā)相關(guān)系統(tǒng)平臺可將部分關(guān)鍵要素指標(biāo)進行綜合統(tǒng)籌，有利于破解建設(shè)用地指標(biāo)（尤其是新增建設(shè)用地指標(biāo)）、增減掛鉤指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)在供需雙方間信息不透明、數(shù)據(jù)難共享、審批困難的問題（見圖2）。

3.2 管理規(guī)則全面化：完善建設(shè)用地全方位機制

市場規(guī)則是市場經(jīng)濟活動順利開展的第二個基本要素。在建設(shè)用地市場化過程中，市場規(guī)則更多地來自于各級政府及其自然資源管理部門對于建設(shè)用地市場交易行為的政策性制度設(shè)計。

這些建設(shè)用地管理制度的實施和落實，需要借助強有力的技術(shù)手段和方式方法。如建設(shè)用地預(yù)審及選址系統(tǒng)，通過共享的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，落實國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”等空間管控管理;建設(shè)用地審批系統(tǒng)，一方面可通過在線共享規(guī)劃、地籍、違法數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)省市縣同步在線提交材料、審查和報批，另一方面可將不同崗位的工作人員實行并聯(lián)審批、協(xié)同審批，提升審批效能;建設(shè)用地指標(biāo)庫可精準(zhǔn)落實不同建設(shè)項目、建設(shè)用地指標(biāo)的使用制度，對公共服務(wù)和公益項目、房地產(chǎn)開發(fā)等不同類型、性質(zhì)的項目實行分別管理，如公共服務(wù)和公益項目可優(yōu)先使用新增建設(shè)用地指標(biāo)，對房地產(chǎn)開發(fā)等項目優(yōu)先使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。信息技術(shù)和信息系統(tǒng)完善了對各類項目的精準(zhǔn)管理、精細(xì)管理;其他的相關(guān)系統(tǒng)，如耕地保護監(jiān)管信息系統(tǒng)、國土空間用途管制實施監(jiān)測評估系統(tǒng)、自然資源執(zhí)法監(jiān)管平臺等，貫徹耕地保護、規(guī)劃許可、存量土地、閑置土地和違法用地等制度。

3.3 利益主體多元化：構(gòu)建建設(shè)用地利益共同體

市場經(jīng)濟行為的第三個要素是市場主體。在市場活動過程中，以共同利益的“最大公約數(shù)”來謀求建設(shè)用地的綜合效益的最大化。

以目標(biāo)為導(dǎo)向，用生態(tài)文明理念和高質(zhì)量發(fā)展要求協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃布局、三區(qū)三線劃定，使各級政府、自然資源和規(guī)劃管理部門、建設(shè)單位、被征地集體和居民、相關(guān)利益主體達成空間開發(fā)利用保護和發(fā)展共識，構(gòu)建以國土資源為核心、自然資源為內(nèi)容、開發(fā)利用保護為實施形式的利益共同體，破除開發(fā)利用與保護難平衡、各方利益主體難協(xié)同的問題（詳見圖3）。

3.4 治理手段數(shù)字化：促進建設(shè)用地治理信息化

為有效保障建設(shè)用地市場行為的效率和效果，必須更多地通過建設(shè)用地相關(guān)的系統(tǒng)和平臺來交換數(shù)據(jù)、共享信息、監(jiān)管主體行為和效果等。

以建設(shè)用地為核心，統(tǒng)籌審批前服務(wù)、建設(shè)用地審批和審批后監(jiān)管三大環(huán)節(jié)，根據(jù)三大環(huán)節(jié)的工作重點，建設(shè)不同的系統(tǒng)，并加強系統(tǒng)之間的銜接和互聯(lián)互通，建設(shè)省級建設(shè)用地全周期治理的平臺體系：統(tǒng)籌審批前服務(wù)環(huán)節(jié)，開發(fā)多規(guī)合一協(xié)同平臺和用地預(yù)審與選址審批系統(tǒng);建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)，開發(fā)建設(shè)用地審批系統(tǒng)、耕地保護監(jiān)管系統(tǒng)等;在審批后監(jiān)管環(huán)節(jié)，開發(fā)征地拆遷系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)察管理系統(tǒng)。同時，省級系統(tǒng)向下與市州、縣市的相關(guān)審批系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺銜接，通過數(shù)據(jù)交換和信息共享，破除信息孤島;向上與自然資源部、自然資源督察局等相關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)管理、監(jiān)察協(xié)同，數(shù)據(jù)、信息同源（見圖4）。

4 總結(jié)與討論

本研究以建設(shè)用地要素市場化改革為切入點，以建設(shè)用地審批為核心，加快信息技術(shù)應(yīng)用，推動土地要素市場化流動和空間治理能力提升，為建設(shè)用地審批提供技術(shù)保障，為進一步探索自然資源全要素科學(xué)配置、全域國土空間開發(fā)保護利用、全數(shù)字化政府建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

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