基層反洗錢情報處理中存在的問題、原因分析及對策建議

蔣南 李國強 武霞

一、引言

反洗錢情報是指為實現(xiàn)預(yù)防打擊洗錢犯罪目標，反洗錢主管部門采取相關(guān)措施，督促反洗錢義務(wù)機構(gòu)向反洗錢主管部門或偵查機關(guān)報送洗錢犯罪或上游犯罪的線索。反洗錢情報線索被司法機關(guān)立案或判決，體現(xiàn)了反洗錢情報的價值，反洗錢情報成案率或判決率越高，反洗錢情報有效性就越高。目前，反洗錢相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對明顯涉嫌洗錢犯罪、恐怖融資犯罪、嚴重危害國家安全或者影響社會穩(wěn)定等緊急情形的可疑行為，金融機構(gòu)要報送中國反洗錢監(jiān)測分析中心和中國人民銀行（以下簡稱人民銀行）當?shù)胤种C構(gòu)，特別緊急情況下可先行向公安部門報案。金融機構(gòu)報送人民銀行分支行的可疑交易報告稱之為重點可疑交易報告，是基層職能部門反洗錢情報的主要來源。隨著《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號）及配套文件的頒布，反洗錢情報信息制度不斷健全，金融機構(gòu)特別是大型國有商業(yè)銀行履職盡責意識逐步增強，報送的反洗錢情報為破獲案件發(fā)揮了積極作用。但從2017—2019年接收移送重點可疑交易報告及判決情況看，反洗錢情報線索立案率和判決率仍然偏低，有效性明顯不足（見表1）。本文從金融機構(gòu)、人民銀行、公安部門三個角度，對其各自在反洗錢情報線索處理中存在的問題及原因進行了分析，就提高基層反洗錢情報質(zhì)量提出了相關(guān)建議。

二、基層反洗錢情報處理流程

反洗錢情報處理中涉及的基層職能部門主要是金融機構(gòu)、人民銀行和公安部門。對于金融機構(gòu)移交的重點可疑交易報告，人民銀行和公安部門建立了嚴格的工作流程，線索分析研判、移交、會商、調(diào)查和立案等環(huán)節(jié)逐步規(guī)范。

（一）金融機構(gòu)反洗錢情報處理流程

目前，銀行、證券和保險機構(gòu)都開發(fā)建設(shè)了反洗錢監(jiān)控系統(tǒng)，有的機構(gòu)實行了專家做和集中做的處理模式，即將原來分散在基層網(wǎng)點的反洗錢數(shù)據(jù)補錄、異常交易分析甄別、可疑交易報告等工作集中在一級分行（分公司）由專門的人員分析處理，以實現(xiàn)可疑交易報告研判過程的全視角分析和跨區(qū)域協(xié)作，并按照客戶洗錢風險的高低實施區(qū)別化監(jiān)控。以國有商業(yè)銀行為例，對系統(tǒng)觸發(fā)的可疑賬戶，國有商業(yè)銀行總行按照客戶區(qū)域管轄分發(fā)給省級處理中心;省級處理中心根據(jù)基層網(wǎng)點對客戶核實的信息及其交易特點進行研判，并記錄分析研判過程，給予上報或排除可疑交易。需要上報的重點可疑交易報告，由省級或市級金融機構(gòu)向當?shù)厝嗣胥y行報送。

（二）人民銀行分支機構(gòu)反洗錢情報處理流程

人民銀行分支機構(gòu)對金融機構(gòu)報送的重點可疑交易報告進行會商研判，需要開展行政調(diào)查的，由市級人民銀行向省級人民銀行提出申請;不能排除可疑交易的，移交當?shù)毓矙C關(guān)，并按規(guī)定組織金融機構(gòu)積極配合公安部門調(diào)查。

（三）公安部門反洗錢情報處理流程

對人民銀行移交的重點可疑交易報告，公安部門按照上游犯罪類型等相關(guān)情況進行初判，轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的警種開展進一步研判分析。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》，認為有犯罪事實需要追究刑事責任且符合立案條件的，進行立案偵查;認為沒有犯罪事實或者犯罪事實顯著輕微、不需要追究刑事責任的，不予立案，并將不立案的原因通知人民銀行。公安機關(guān)偵查終結(jié)的案件，應(yīng)當做到犯罪事實清楚，證據(jù)確實充分，并出具起訴意見書，連同案卷材料和證據(jù)一并移送同級人民檢察院審查，并由人民檢察院決定是否提起公訴。

三、基層職能部門在反洗錢情報處理中存在的問題及原因分析

（一）金融機構(gòu)方面

1. 反洗錢情報監(jiān)測存在不足。金融機構(gòu)報送的情報類型集中為網(wǎng)絡(luò)賭博、地下錢莊或信用卡套現(xiàn)，在貪污賄賂等犯罪領(lǐng)域的監(jiān)測預(yù)警很少。以山東某市為例，2018—2020年，該市金融機構(gòu)報送網(wǎng)絡(luò)賭博情報線索74份，地下錢莊情報線索40份，POS套現(xiàn)情報線索11份，未報送一起貪污賄賂情報線索。而根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)查詢統(tǒng)計結(jié)果顯示，2018—2020年，該市轄區(qū)共判決貪污賄賂案件292起，說明金融機構(gòu)在一些犯罪領(lǐng)域的監(jiān)測存在不足。造成部分上游犯罪情報線索較少的原因主要為：一是客戶盡職調(diào)查不到位。金融機構(gòu)不能真實了解實際控制銀行賬戶的自然人和交易的實際受益人，不能掌握銀行賬戶持有人的資金來源、用途、經(jīng)濟狀況或經(jīng)營狀況，不能及時發(fā)現(xiàn)與其身份不符的大額資金交易行為。二是金融機構(gòu)監(jiān)測系統(tǒng)設(shè)計存在缺陷。部分金融機構(gòu)未將客戶身份與其收入、賬戶交易進行閾值監(jiān)測，不能及時發(fā)現(xiàn)客戶的可疑交易行為。

2. 金融機構(gòu)報送情報信息主動性不夠。以山東某市為例，該市轄區(qū)共有金融機構(gòu)110家，2018—2020年，只有17家金融機構(gòu)向該市人民銀行報送重點可疑交易報告，其中部分金融機構(gòu)報送情報線索是在該市人民銀行開展專項監(jiān)管走訪后或公安部門就相關(guān)案件進行協(xié)助配合調(diào)查時補報的情報線索。造成這一問題的主要原因：一是金融機構(gòu)對該項工作重要性認識不夠，反洗錢人力資源配備不足。多數(shù)市級金融機構(gòu)反洗錢崗位人員一身多職，工作壓力較大，對可疑交易線索分析判斷流于形式，存在被動、敷衍現(xiàn)象，導致反洗錢情報線索流失。二是缺乏有效獎懲機制。反洗錢崗位人員報送情報線索積極性主動性不高，還面臨著失去客戶的風險，如果判斷不準確，還可能引起客戶投訴。三是缺乏安全保障機制。反洗錢崗位人員存在擔心受到客戶打擊報復的心理。

3. 金融機構(gòu)反洗錢情報信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。金融機構(gòu)報送的情報數(shù)據(jù)分析報告中，跨機構(gòu)交易對手身份等關(guān)鍵信息不全，不能提供IP或MAC地址等關(guān)鍵信息，不利于情報線索的追蹤。金融機構(gòu)與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系時，無法核實客戶的職業(yè)、聯(lián)系方式、實際住址等關(guān)鍵信息是否正確，客戶隨意填寫上述信息，導致系統(tǒng)不能準確監(jiān)測預(yù)警其可疑行為。造成這一問題的主要原因是信息共享機制不健全，一方面，金融機構(gòu)不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間、金融機構(gòu)之間存在信息壁壘，有的金融機構(gòu)系統(tǒng)功能不完善，不能實現(xiàn)對IP或MAC地址的獲取;另一方面，金融機構(gòu)可以對客戶姓名、身份證號碼等基本信息進行聯(lián)網(wǎng)核驗，但對于常駐地址、職業(yè)、聯(lián)系方式等信息沒有實現(xiàn)與相關(guān)職能部門的核實印證，埋下了不法分子躲避資金監(jiān)測的風險隱患。

（二）基層人民銀行方面

1. 基層人民銀行行政調(diào)查存在局限。目前，基層人民銀行獲取反洗錢情報信息主要源于金融機構(gòu)報送的線索或社會公眾、職能部門舉報提供的情報線索，不能直接主動地從反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)內(nèi)獲取相應(yīng)情報?！吨腥A人民共和國反洗錢法》規(guī)定，省一級人民銀行發(fā)現(xiàn)可疑交易活動需要調(diào)查核實的，可以向金融機構(gòu)進行調(diào)查。基于該規(guī)定，中國反洗錢監(jiān)測分析中心未向人民銀行地市級中心支行以下機構(gòu)下放反洗錢監(jiān)測分析用戶權(quán)限，基層反洗錢部門不能運用反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)主動對本轄區(qū)可疑賬戶開展監(jiān)測，也無法對金融機構(gòu)報送的線索進行深入研判分析。當前金融機構(gòu)報送的情報線索限于主體對手的資金交易，若對線索進行深入分析，獲取交易對手下一級交易數(shù)據(jù)時，需要向省級機構(gòu)申請行政調(diào)查，手續(xù)煩瑣，工作時限長，工作有效性低。

2. 反洗錢科技手段應(yīng)用不足。人民銀行對重點可疑交易報告的審核分析，僅限于金融機構(gòu)報告的交易數(shù)據(jù)，基層人民銀行運用自身開發(fā)的小程序或人工運用Excel對數(shù)據(jù)進行簡單分析，對于可疑交易的海量數(shù)據(jù)分析的準確性不夠。造成這一問題的主要原因：一是人民銀行地市中心支行在科技支持反洗錢監(jiān)測分析方面的人力和資金投入不足，未開發(fā)專業(yè)化的反洗錢資金分析系統(tǒng)。二是未能實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享?；鶎有畔⒐蚕頇C制不夠完善。 如對于可疑賬戶，由于反洗錢情報部門與政府職能部門沒有實現(xiàn)信息共享，職能部門留存的客戶信息不能對反洗錢情報提供信息支撐。

（三）公安部門方面

1. 線索立案前的調(diào)查存在難點。公安部門核實金融機構(gòu)提供的重點可疑交易報告時涉及的機構(gòu)、賬戶較多，跨行交易較多，有的還跨省市，查詢較為困難，導致案件進展緩慢。

2. 案件調(diào)查效率不高，偵辦緩慢。為追溯反洗錢情報線索最終資金來源和去向，需要金融機構(gòu)提供上下幾級交易對手的交易信息，公安部門要向人民銀行申請開展行政調(diào)查，地市中心支行無行政調(diào)查權(quán)，按規(guī)定向副省級以上人民銀行申請查詢數(shù)據(jù)，涉及全國范圍的賬戶數(shù)據(jù)還需要向中國反洗錢監(jiān)測分析中心進行申請，工作效率低下，影響了案件偵辦進程。

四、提高基層反洗錢情報有效性的對策建議

（一）提高金融機構(gòu)資金監(jiān)測有效性

反洗錢情報質(zhì)量的高低直接影響案件的偵查效率。金融機構(gòu)要采取有效措施提高線索質(zhì)量：一是優(yōu)化反洗錢監(jiān)測標準設(shè)計規(guī)則。加強對洗錢犯罪及上游犯罪案例資金交易特點的分析總結(jié)，密切關(guān)注社會風險事件輿情監(jiān)測，根據(jù)監(jiān)管部門發(fā)布的風險提示，以及金融機構(gòu)自身發(fā)現(xiàn)的洗錢活動特點，及時優(yōu)化反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)，提高系統(tǒng)監(jiān)測有效性。二是強化客戶盡職調(diào)查。要嚴格落實客戶盡職調(diào)查規(guī)定，掌握客戶本人的真實身份，了解客戶的交易目的和交易性質(zhì)、資金來源和用途，落實有關(guān)規(guī)定。三是加強反洗錢培訓，提高崗位人員反洗錢專業(yè)技能。重點加強分析方法、數(shù)據(jù)篩選技巧方面的培訓，提升專業(yè)技能，積極探索提高反洗錢情報質(zhì)量的方法措施。四是建立激勵機制和安全保障機制。將反洗錢情報報送工作納入業(yè)績考核范圍，對反洗錢情報質(zhì)量進行考核評價，提高崗位人員主動發(fā)現(xiàn)洗錢線索及上游犯罪線索的積極性。加強對情報人員安全保護，做好保密工作，采取有效措施解決情報人員的后顧之憂。五是要加強交易數(shù)據(jù)信息的治理。實現(xiàn)反洗錢系統(tǒng)與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息聯(lián)通，完善信息關(guān)鍵要素內(nèi)容，全面反映交易時間、方式、網(wǎng)絡(luò)地址和交易對手等信息。有條件的機構(gòu)要開發(fā)情報數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，直觀反映可疑資金來源與去向，為案件偵破、鎖定偵查方向提供便利。六是積極配合偵查部門的案件協(xié)查工作，采取合理有效措施避免引起犯罪嫌疑人的警覺。

（二）加強監(jiān)管制度建設(shè)

一是人民銀行要加強對金融機構(gòu)報送反洗錢情報的監(jiān)管力度，建立和完善金融數(shù)據(jù)信息共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)金融機構(gòu)之間高風險客戶風險信息共享，打通銀行機構(gòu)之間以及銀行與支付機構(gòu)等第三方資金交易對手的對接，便于可疑交易報告的分析和資金交易的追溯。二是穩(wěn)步推進職能部門政務(wù)數(shù)據(jù)信息共享機制建設(shè)。按照《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（國辦函〔2017〕84號）要求，建立數(shù)據(jù)信息共享標準，明確相關(guān)單位的數(shù)據(jù)提供責任和數(shù)據(jù)使用權(quán)限，探索建立工商、稅務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息通訊、水電等行政職能部門間的電子化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)安全、高效的大數(shù)據(jù)信息共享。三是下放行政調(diào)查權(quán)限。修改《中華人民共和國反洗錢法》，賦予人民銀行地市中心支行反洗錢行政調(diào)查權(quán)限和反洗錢監(jiān)測分析中心相應(yīng)的用戶權(quán)限，便于人民銀行地市中心支行主動獲取本轄區(qū)重點可疑交易客戶在各金融機構(gòu)或支付機構(gòu)的資金情況。四是強化義務(wù)機構(gòu)反洗錢情報考核制度。人民銀行應(yīng)從可疑交易報送的時限、數(shù)量、質(zhì)量、立案和判決各方面進行量化考核，在年度考核中突出可疑交易報告權(quán)重，加大對金融機構(gòu)可疑交易監(jiān)測的檢查力度，提升金融機構(gòu)報送情報的主動性和有效性。

（三）加大金融信息數(shù)據(jù)實戰(zhàn)力度

公安機關(guān)應(yīng)加大運用金融情報信息實戰(zhàn)的力度，采取有效措施，對涉嫌洗錢犯罪活動開展全鏈條打擊。一是提高反洗錢情報信息的重視程度，加大對犯罪分子利用線上、跨行業(yè)甚至暗網(wǎng)進行非法資金轉(zhuǎn)移犯罪行為的打擊力度，進一步發(fā)揮數(shù)據(jù)偵查破案的積極作用。二是強化與金融機構(gòu)、人民銀行、檢察院等部門的情報會商，就重點可疑交易報告立案偵查、審判查處等優(yōu)先處理，將相關(guān)犯罪活動扼殺在萌芽狀態(tài)。三是加強保密教育，做好情報人員安全保障工作，提高其積極性和主動性。

（責任編輯? ? 王? ?媛;校對? ?GJ，WY）