基層反洗錢情報(bào)處理中存在的問(wèn)題、原因分析及對(duì)策建議

蔣南 李國(guó)強(qiáng) 武霞

一、引言

反洗錢情報(bào)是指為實(shí)現(xiàn)預(yù)防打擊洗錢犯罪目標(biāo)，反洗錢主管部門采取相關(guān)措施，督促反洗錢義務(wù)機(jī)構(gòu)向反洗錢主管部門或偵查機(jī)關(guān)報(bào)送洗錢犯罪或上游犯罪的線索。反洗錢情報(bào)線索被司法機(jī)關(guān)立案或判決，體現(xiàn)了反洗錢情報(bào)的價(jià)值，反洗錢情報(bào)成案率或判決率越高，反洗錢情報(bào)有效性就越高。目前，反洗錢相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)明顯涉嫌洗錢犯罪、恐怖融資犯罪、嚴(yán)重危害國(guó)家安全或者影響社會(huì)穩(wěn)定等緊急情形的可疑行為，金融機(jī)構(gòu)要報(bào)送中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心和中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱人民銀行）當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)，特別緊急情況下可先行向公安部門報(bào)案。金融機(jī)構(gòu)報(bào)送人民銀行分支行的可疑交易報(bào)告稱之為重點(diǎn)可疑交易報(bào)告，是基層職能部門反洗錢情報(bào)的主要來(lái)源。隨著《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2016〕第3號(hào)）及配套文件的頒布，反洗錢情報(bào)信息制度不斷健全，金融機(jī)構(gòu)特別是大型國(guó)有商業(yè)銀行履職盡責(zé)意識(shí)逐步增強(qiáng)，報(bào)送的反洗錢情報(bào)為破獲案件發(fā)揮了積極作用。但從2017—2019年接收移送重點(diǎn)可疑交易報(bào)告及判決情況看，反洗錢情報(bào)線索立案率和判決率仍然偏低，有效性明顯不足（見(jiàn)表1）。本文從金融機(jī)構(gòu)、人民銀行、公安部門三個(gè)角度，對(duì)其各自在反洗錢情報(bào)線索處理中存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行了分析，就提高基層反洗錢情報(bào)質(zhì)量提出了相關(guān)建議。

二、基層反洗錢情報(bào)處理流程

反洗錢情報(bào)處理中涉及的基層職能部門主要是金融機(jī)構(gòu)、人民銀行和公安部門。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)移交的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告，人民銀行和公安部門建立了嚴(yán)格的工作流程，線索分析研判、移交、會(huì)商、調(diào)查和立案等環(huán)節(jié)逐步規(guī)范。

（一）金融機(jī)構(gòu)反洗錢情報(bào)處理流程

目前，銀行、證券和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都開發(fā)建設(shè)了反洗錢監(jiān)控系統(tǒng)，有的機(jī)構(gòu)實(shí)行了專家做和集中做的處理模式，即將原來(lái)分散在基層網(wǎng)點(diǎn)的反洗錢數(shù)據(jù)補(bǔ)錄、異常交易分析甄別、可疑交易報(bào)告等工作集中在一級(jí)分行（分公司）由專門的人員分析處理，以實(shí)現(xiàn)可疑交易報(bào)告研判過(guò)程的全視角分析和跨區(qū)域協(xié)作，并按照客戶洗錢風(fēng)險(xiǎn)的高低實(shí)施區(qū)別化監(jiān)控。以國(guó)有商業(yè)銀行為例，對(duì)系統(tǒng)觸發(fā)的可疑賬戶，國(guó)有商業(yè)銀行總行按照客戶區(qū)域管轄分發(fā)給省級(jí)處理中心;省級(jí)處理中心根據(jù)基層網(wǎng)點(diǎn)對(duì)客戶核實(shí)的信息及其交易特點(diǎn)進(jìn)行研判，并記錄分析研判過(guò)程，給予上報(bào)或排除可疑交易。需要上報(bào)的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告，由省級(jí)或市級(jí)金融機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行報(bào)送。

（二）人民銀行分支機(jī)構(gòu)反洗錢情報(bào)處理流程

人民銀行分支機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告進(jìn)行會(huì)商研判，需要開展行政調(diào)查的，由市級(jí)人民銀行向省級(jí)人民銀行提出申請(qǐng);不能排除可疑交易的，移交當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，并按規(guī)定組織金融機(jī)構(gòu)積極配合公安部門調(diào)查。

（三）公安部門反洗錢情報(bào)處理流程

對(duì)人民銀行移交的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告，公安部門按照上游犯罪類型等相關(guān)情況進(jìn)行初判，轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的警種開展進(jìn)一步研判分析。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任且符合立案條件的，進(jìn)行立案?jìng)刹?認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)或者犯罪事實(shí)顯著輕微、不需要追究刑事責(zé)任的，不予立案，并將不立案的原因通知人民銀行。公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，并出具起訴意見(jiàn)書，連同案卷材料和證據(jù)一并移送同級(jí)人民檢察院審查，并由人民檢察院決定是否提起公訴。

三、基層職能部門在反洗錢情報(bào)處理中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）金融機(jī)構(gòu)方面

1. 反洗錢情報(bào)監(jiān)測(cè)存在不足。金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的情報(bào)類型集中為網(wǎng)絡(luò)賭博、地下錢莊或信用卡套現(xiàn)，在貪污賄賂等犯罪領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)預(yù)警很少。以山東某市為例，2018—2020年，該市金融機(jī)構(gòu)報(bào)送網(wǎng)絡(luò)賭博情報(bào)線索74份，地下錢莊情報(bào)線索40份，POS套現(xiàn)情報(bào)線索11份，未報(bào)送一起貪污賄賂情報(bào)線索。而根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)查詢統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2018—2020年，該市轄區(qū)共判決貪污賄賂案件292起，說(shuō)明金融機(jī)構(gòu)在一些犯罪領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)存在不足。造成部分上游犯罪情報(bào)線索較少的原因主要為：一是客戶盡職調(diào)查不到位。金融機(jī)構(gòu)不能真實(shí)了解實(shí)際控制銀行賬戶的自然人和交易的實(shí)際受益人，不能掌握銀行賬戶持有人的資金來(lái)源、用途、經(jīng)濟(jì)狀況或經(jīng)營(yíng)狀況，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)與其身份不符的大額資金交易行為。二是金融機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)設(shè)計(jì)存在缺陷。部分金融機(jī)構(gòu)未將客戶身份與其收入、賬戶交易進(jìn)行閾值監(jiān)測(cè)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)客戶的可疑交易行為。

2. 金融機(jī)構(gòu)報(bào)送情報(bào)信息主動(dòng)性不夠。以山東某市為例，該市轄區(qū)共有金融機(jī)構(gòu)110家，2018—2020年，只有17家金融機(jī)構(gòu)向該市人民銀行報(bào)送重點(diǎn)可疑交易報(bào)告，其中部分金融機(jī)構(gòu)報(bào)送情報(bào)線索是在該市人民銀行開展專項(xiàng)監(jiān)管走訪后或公安部門就相關(guān)案件進(jìn)行協(xié)助配合調(diào)查時(shí)補(bǔ)報(bào)的情報(bào)線索。造成這一問(wèn)題的主要原因：一是金融機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)工作重要性認(rèn)識(shí)不夠，反洗錢人力資源配備不足。多數(shù)市級(jí)金融機(jī)構(gòu)反洗錢崗位人員一身多職，工作壓力較大，對(duì)可疑交易線索分析判斷流于形式，存在被動(dòng)、敷衍現(xiàn)象，導(dǎo)致反洗錢情報(bào)線索流失。二是缺乏有效獎(jiǎng)懲機(jī)制。反洗錢崗位人員報(bào)送情報(bào)線索積極性主動(dòng)性不高，還面臨著失去客戶的風(fēng)險(xiǎn)，如果判斷不準(zhǔn)確，還可能引起客戶投訴。三是缺乏安全保障機(jī)制。反洗錢崗位人員存在擔(dān)心受到客戶打擊報(bào)復(fù)的心理。

3. 金融機(jī)構(gòu)反洗錢情報(bào)信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的情報(bào)數(shù)據(jù)分析報(bào)告中，跨機(jī)構(gòu)交易對(duì)手身份等關(guān)鍵信息不全，不能提供IP或MAC地址等關(guān)鍵信息，不利于情報(bào)線索的追蹤。金融機(jī)構(gòu)與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)，無(wú)法核實(shí)客戶的職業(yè)、聯(lián)系方式、實(shí)際住址等關(guān)鍵信息是否正確，客戶隨意填寫上述信息，導(dǎo)致系統(tǒng)不能準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)預(yù)警其可疑行為。造成這一問(wèn)題的主要原因是信息共享機(jī)制不健全，一方面，金融機(jī)構(gòu)不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間、金融機(jī)構(gòu)之間存在信息壁壘，有的金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)功能不完善，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)IP或MAC地址的獲取;另一方面，金融機(jī)構(gòu)可以對(duì)客戶姓名、身份證號(hào)碼等基本信息進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)核驗(yàn)，但對(duì)于常駐地址、職業(yè)、聯(lián)系方式等信息沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與相關(guān)職能部門的核實(shí)印證，埋下了不法分子躲避資金監(jiān)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）基層人民銀行方面

1. 基層人民銀行行政調(diào)查存在局限。目前，基層人民銀行獲取反洗錢情報(bào)信息主要源于金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的線索或社會(huì)公眾、職能部門舉報(bào)提供的情報(bào)線索，不能直接主動(dòng)地從反洗錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)內(nèi)獲取相應(yīng)情報(bào)。《中華人民共和國(guó)反洗錢法》規(guī)定，省一級(jí)人民銀行發(fā)現(xiàn)可疑交易活動(dòng)需要調(diào)查核實(shí)的，可以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查?；谠撘?guī)定，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心未向人民銀行地市級(jí)中心支行以下機(jī)構(gòu)下放反洗錢監(jiān)測(cè)分析用戶權(quán)限，基層反洗錢部門不能運(yùn)用反洗錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)主動(dòng)對(duì)本轄區(qū)可疑賬戶開展監(jiān)測(cè)，也無(wú)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的線索進(jìn)行深入研判分析。當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的情報(bào)線索限于主體對(duì)手的資金交易，若對(duì)線索進(jìn)行深入分析，獲取交易對(duì)手下一級(jí)交易數(shù)據(jù)時(shí)，需要向省級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政調(diào)查，手續(xù)煩瑣，工作時(shí)限長(zhǎng)，工作有效性低。

2. 反洗錢科技手段應(yīng)用不足。人民銀行對(duì)重點(diǎn)可疑交易報(bào)告的審核分析，僅限于金融機(jī)構(gòu)報(bào)告的交易數(shù)據(jù)，基層人民銀行運(yùn)用自身開發(fā)的小程序或人工運(yùn)用Excel對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，對(duì)于可疑交易的海量數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性不夠。造成這一問(wèn)題的主要原因：一是人民銀行地市中心支行在科技支持反洗錢監(jiān)測(cè)分析方面的人力和資金投入不足，未開發(fā)專業(yè)化的反洗錢資金分析系統(tǒng)。二是未能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享?；鶎有畔⒐蚕頇C(jī)制不夠完善。 如對(duì)于可疑賬戶，由于反洗錢情報(bào)部門與政府職能部門沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息共享，職能部門留存的客戶信息不能對(duì)反洗錢情報(bào)提供信息支撐。

（三）公安部門方面

1. 線索立案前的調(diào)查存在難點(diǎn)。公安部門核實(shí)金融機(jī)構(gòu)提供的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告時(shí)涉及的機(jī)構(gòu)、賬戶較多，跨行交易較多，有的還跨省市，查詢較為困難，導(dǎo)致案件進(jìn)展緩慢。

2. 案件調(diào)查效率不高，偵辦緩慢。為追溯反洗錢情報(bào)線索最終資金來(lái)源和去向，需要金融機(jī)構(gòu)提供上下幾級(jí)交易對(duì)手的交易信息，公安部門要向人民銀行申請(qǐng)開展行政調(diào)查，地市中心支行無(wú)行政調(diào)查權(quán)，按規(guī)定向副省級(jí)以上人民銀行申請(qǐng)查詢數(shù)據(jù)，涉及全國(guó)范圍的賬戶數(shù)據(jù)還需要向中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心進(jìn)行申請(qǐng)，工作效率低下，影響了案件偵辦進(jìn)程。

四、提高基層反洗錢情報(bào)有效性的對(duì)策建議

（一）提高金融機(jī)構(gòu)資金監(jiān)測(cè)有效性

反洗錢情報(bào)質(zhì)量的高低直接影響案件的偵查效率。金融機(jī)構(gòu)要采取有效措施提高線索質(zhì)量：一是優(yōu)化反洗錢監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)規(guī)則。加強(qiáng)對(duì)洗錢犯罪及上游犯罪案例資金交易特點(diǎn)的分析總結(jié)，密切關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件輿情監(jiān)測(cè)，根據(jù)監(jiān)管部門發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)提示，以及金融機(jī)構(gòu)自身發(fā)現(xiàn)的洗錢活動(dòng)特點(diǎn)，及時(shí)優(yōu)化反洗錢監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高系統(tǒng)監(jiān)測(cè)有效性。二是強(qiáng)化客戶盡職調(diào)查。要嚴(yán)格落實(shí)客戶盡職調(diào)查規(guī)定，掌握客戶本人的真實(shí)身份，了解客戶的交易目的和交易性質(zhì)、資金來(lái)源和用途，落實(shí)有關(guān)規(guī)定。三是加強(qiáng)反洗錢培訓(xùn)，提高崗位人員反洗錢專業(yè)技能。重點(diǎn)加強(qiáng)分析方法、數(shù)據(jù)篩選技巧方面的培訓(xùn)，提升專業(yè)技能，積極探索提高反洗錢情報(bào)質(zhì)量的方法措施。四是建立激勵(lì)機(jī)制和安全保障機(jī)制。將反洗錢情報(bào)報(bào)送工作納入業(yè)績(jī)考核范圍，對(duì)反洗錢情報(bào)質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，提高崗位人員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)洗錢線索及上游犯罪線索的積極性。加強(qiáng)對(duì)情報(bào)人員安全保護(hù)，做好保密工作，采取有效措施解決情報(bào)人員的后顧之憂。五是要加強(qiáng)交易數(shù)據(jù)信息的治理。實(shí)現(xiàn)反洗錢系統(tǒng)與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息聯(lián)通，完善信息關(guān)鍵要素內(nèi)容，全面反映交易時(shí)間、方式、網(wǎng)絡(luò)地址和交易對(duì)手等信息。有條件的機(jī)構(gòu)要開發(fā)情報(bào)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，直觀反映可疑資金來(lái)源與去向，為案件偵破、鎖定偵查方向提供便利。六是積極配合偵查部門的案件協(xié)查工作，采取合理有效措施避免引起犯罪嫌疑人的警覺(jué)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)

一是人民銀行要加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送反洗錢情報(bào)的監(jiān)管力度，建立和完善金融數(shù)據(jù)信息共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)之間高風(fēng)險(xiǎn)客戶風(fēng)險(xiǎn)信息共享，打通銀行機(jī)構(gòu)之間以及銀行與支付機(jī)構(gòu)等第三方資金交易對(duì)手的對(duì)接，便于可疑交易報(bào)告的分析和資金交易的追溯。二是穩(wěn)步推進(jìn)職能部門政務(wù)數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)。按照《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2017〕84號(hào)）要求，建立數(shù)據(jù)信息共享標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)單位的數(shù)據(jù)提供責(zé)任和數(shù)據(jù)使用權(quán)限，探索建立工商、稅務(wù)、網(wǎng)絡(luò)信息通訊、水電等行政職能部門間的電子化網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)安全、高效的大數(shù)據(jù)信息共享。三是下放行政調(diào)查權(quán)限。修改《中華人民共和國(guó)反洗錢法》，賦予人民銀行地市中心支行反洗錢行政調(diào)查權(quán)限和反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心相應(yīng)的用戶權(quán)限，便于人民銀行地市中心支行主動(dòng)獲取本轄區(qū)重點(diǎn)可疑交易客戶在各金融機(jī)構(gòu)或支付機(jī)構(gòu)的資金情況。四是強(qiáng)化義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢情報(bào)考核制度。人民銀行應(yīng)從可疑交易報(bào)送的時(shí)限、數(shù)量、質(zhì)量、立案和判決各方面進(jìn)行量化考核，在年度考核中突出可疑交易報(bào)告權(quán)重，加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)可疑交易監(jiān)測(cè)的檢查力度，提升金融機(jī)構(gòu)報(bào)送情報(bào)的主動(dòng)性和有效性。

（三）加大金融信息數(shù)據(jù)實(shí)戰(zhàn)力度

公安機(jī)關(guān)應(yīng)加大運(yùn)用金融情報(bào)信息實(shí)戰(zhàn)的力度，采取有效措施，對(duì)涉嫌洗錢犯罪活動(dòng)開展全鏈條打擊。一是提高反洗錢情報(bào)信息的重視程度，加大對(duì)犯罪分子利用線上、跨行業(yè)甚至暗網(wǎng)進(jìn)行非法資金轉(zhuǎn)移犯罪行為的打擊力度，進(jìn)一步發(fā)揮數(shù)據(jù)偵查破案的積極作用。二是強(qiáng)化與金融機(jī)構(gòu)、人民銀行、檢察院等部門的情報(bào)會(huì)商，就重點(diǎn)可疑交易報(bào)告立案?jìng)刹?、審判查處等?yōu)先處理，將相關(guān)犯罪活動(dòng)扼殺在萌芽狀態(tài)。三是加強(qiáng)保密教育，做好情報(bào)人員安全保障工作，提高其積極性和主動(dòng)性。

（責(zé)任編輯? ? 王? ?媛;校對(duì)? ?GJ，WY）