小事治理：煤氣瓶的政治任務(wù)

我們這樣一個大國，在最基層的城市社區(qū)里，如何治理發(fā)生在居民身邊的、與日常生活相關(guān)的小事情？

煤氣瓶該不該査？

排查煤氣瓶是杭州調(diào)研時，許多社區(qū)干部向我們大倒苦水的一件事。排查主要內(nèi)容包括煤氣瓶生產(chǎn)廠家、來源、用途，是否存在安全隱患等等。這是杭州市迎接G20峰會消除安全隱患的措施之一。

瓶裝煤氣的安全隱患主要有兩個方面。一是存在“黑煤氣”，部分非法經(jīng)營者為了謀利，利用低價(jià)收購超期瓶、摻混二甲醚和水等方式獲利。有的煤氣瓶減壓閥存在安全隱患，容易泄露。二是超期使用，正規(guī)的燃?xì)怃撈康氖褂媚晗拊?5年左右，需要定期檢查，如果超期使用同樣存在安全隱患。媒體報(bào)道，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，在杭州主城區(qū)，大約有16萬瓶裝燃?xì)庥脩?，主要集中在城郊接合部、城中村、餐飲店、夜宵攤等”?/p>

煤氣瓶雖小，但散落和隱匿在民間，就構(gòu)成了威脅安全的不確定性因素，更是峰會超高安保標(biāo)準(zhǔn)的不確定性因素。小廟社區(qū)居委會副主任兼衛(wèi)生委員說：“排查煤氣瓶，燃?xì)夤咎峁┑臄?shù)據(jù)是發(fā)放了1.2萬個，普查后發(fā)現(xiàn)有1.8萬個，這下上面一下子慌了，多出來的6000個怎么回事？怎么來的？燃?xì)夤緵]法提供底冊，只好壓給我們社區(qū)去做?！?/p>

但是，社區(qū)對這項(xiàng)工作并不是完全理解，小巷社區(qū)書記說：“查煤氣瓶，是街道布置下來的任務(wù)，要求15天完成。煤氣瓶有7個品牌是合法的，其他都是非法的，要我們上門去查。但你說，這是不是我們應(yīng)該做的？這本來是個企業(yè)行為嘛。但是，沒辦法，壓到我社區(qū)來了。如果我排摸不準(zhǔn)確，上報(bào)的信息有問題，將來出了問題，會問責(zé)的。我查了煤氣瓶，上報(bào)了，執(zhí)法局來給沒收了，你說居民會不會對我有意見？雖然不是我砍的刀，但是是我上報(bào)的呀。而且還要考核你的滿意度，人家煤氣瓶被沒收了，怎么會滿意嘛?！?/p>

時間緊，任務(wù)重，不過，社區(qū)的完成效率還是相當(dāng)高的。小井社區(qū)書記說：“煤氣瓶讓職能部門去摸，兩個月還摸不清楚，我們社區(qū)一個星期，80%都摸清了?！笨陀^地說，上面安排給社區(qū)的排查煤氣瓶的工作，主要是工作量比較大，要對所有居民和轄區(qū)單位，特別是餐飲單位的煤氣瓶進(jìn)行普查，加上時間比較緊，確實(shí)比較累。不過，摸排本身并不是一件技術(shù)要求很高的工作，也就是說技術(shù)難度不高，只是進(jìn)行基礎(chǔ)信息的統(tǒng)計(jì)。后期對非法和存在安全隱患的煤氣瓶的執(zhí)法處置都是由城管部門去做的。雖然存在小巷社區(qū)書記所說的影響干群關(guān)系的可能，但總體來看，還在可承受的范圍內(nèi)。

而且，社區(qū)在接受這項(xiàng)任務(wù)時，也并非被動包攬，完全沒有談判能力。如果查煤氣瓶的任務(wù)中包含一些專業(yè)性比較強(qiáng)、技術(shù)要求比較高的內(nèi)容，交給社區(qū)就明顯不合理了。社區(qū)對這種任務(wù)也并非沒有討價(jià)還價(jià)的可能。那位小廟社區(qū)的副主任就講了一個談判的例子：“前天，區(qū)城管局給街道下任務(wù)，上門核查家用煤氣瓶的使用，發(fā)了一張表格，內(nèi)容是某某住戶（商家），你的鋼瓶存在以下問題：一、二、三、四，等等，最后落款署名是‘G20峰會液化氣瓶整治領(lǐng)導(dǎo)小組。然后讓煤氣瓶公司給我們上了30分鐘的課，教我們怎么檢查上面的問題。我當(dāng)時站起來提了幾個問題：一、社工有什么資質(zhì)去檢查別人家的煤氣瓶？ 二、我們有無專業(yè)技術(shù)去檢定？就靠這二三十分鐘的課？三、如果發(fā)生問題，怎么叫他們整改？等等。他開始解釋，支支吾吾，說不出個所以然。我就說，你讓我們?nèi)ゲ槊簹馄?，就是對居民不?fù)責(zé)。讓我們?nèi)ゲ橛卸嗌倨?，是誰的，這是可以的，可以做到很準(zhǔn)確，但是做這個，明顯不合理，本來就不該讓不專業(yè)的人去做專業(yè)的事。第二天，街道又把我們叫過去，做還是要做的，不過表格改成了告知書。這是可以的，告知書就是告訴居民有哪些隱患，這樣就可以了嘛?！?/p>

其實(shí)，煤氣瓶的事說明了基層治理中一個非常簡單卻重要的原則，社區(qū)可以承擔(dān)一些專業(yè)性不強(qiáng)、技術(shù)要求不高的基礎(chǔ)性信息收集等工作，而且可以做得很好，比職能部門直接去做效率更高，但不應(yīng)該讓社區(qū)承擔(dān)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的工作。簡言之，社區(qū)承擔(dān)的行政任務(wù)應(yīng)該在合理范圍內(nèi)，這樣才能真正發(fā)揮其優(yōu)越性?？吹贸鰜?，社區(qū)干部也認(rèn)為做基礎(chǔ)性的行政任務(wù)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，而且他們確有優(yōu)勢。某些時候，社區(qū)與街道、與職能部門之間，也是可以在具體任務(wù)分工上進(jìn)行協(xié)商談判的。

所以說，社區(qū)該不該去查煤氣瓶？該查。但是，應(yīng)該是排查，不是檢查。檢查應(yīng)該是職能部門的責(zé)任。

志愿者治安巡邏

組織居民志愿者進(jìn)行日常的治安巡邏，是峰會期間基層安保工作的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)際上，居民志愿者大概由3部分組成：一部分是街道和社區(qū)工作人員，每天的治安巡邏，社工是必須要參加的，街道工作人員則要在每個周末到社區(qū)參與巡邏。第二部分是社區(qū)黨員，這是志愿者隊(duì)伍的主體，其中又以退休黨員為主，包括平常就比較熱心、積極參與社區(qū)工作的居民骨干，也包括平常參與不多但這次被動員起來的普通黨員。第三部分則是普通居民，這部分?jǐn)?shù)量比較少。實(shí)際上杭州是全城動員，所有餐飲、零售單位的服務(wù)員、保潔員、保安員等都被要求佩戴治安志愿者的紅袖標(biāo)。

治安巡邏的主要任務(wù)就是在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行巡查，一般兩人一組，每天巡邏兩次，大概一兩個小時，視小區(qū)大小決定。巡邏的內(nèi)容不僅僅是發(fā)現(xiàn)治安隱患，還包括監(jiān)督環(huán)境衛(wèi)生等各方面的情況，以及收集居民訴求，向社區(qū)匯報(bào)，社區(qū)再將不同問題進(jìn)行分類處理。

綜合來看，社區(qū)為峰會做了3類不同性質(zhì)的基礎(chǔ)性工作：一類是基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)，主要是進(jìn)行數(shù)據(jù)和信息收集，難度不大，遇到的阻力也相對較小。但是，由于牽涉到居民個人隱私，還是會有一些居民不配合。盡管如此，社區(qū)做這類工作還是得心應(yīng)手的，效率也非常高。調(diào)研時，社區(qū)干部也認(rèn)為這項(xiàng)工作他們有優(yōu)勢。

第二類是群眾動員，治安巡邏就是典型，此外還包括其他活動類的，目的都是讓居民參與進(jìn)來，營造迎接峰會的社會氛圍。這項(xiàng)工作從結(jié)果來看也是可以接受的，但動員的實(shí)質(zhì)效果并不特別理想，因?yàn)閷?shí)際上參與者還是以黨員和公職人員為主，真正的普通居民參與較少，而且，以退休的老人居多。這是當(dāng)前基層群眾動員面臨的普遍困境。

第三類工作則是社區(qū)最頭疼的，屬于行政性比較強(qiáng)的工作，立面改造是典型代表。這類工作是整個城市統(tǒng)一部署的，統(tǒng)一規(guī)劃，格式化的、標(biāo)準(zhǔn)化的，又帶有明顯的“面子”工程色彩，用社區(qū)干部的話說是“美觀性與實(shí)用性有矛盾”的。社區(qū)要做的是在規(guī)定時間內(nèi)完成。“用感情”“靠意志力”“反復(fù)勸說”是社區(qū)僅有的工作辦法，但雖然簡約且高效，完成了執(zhí)法部門不可能完成的任務(wù)，但用社區(qū)干部的話說，在一定程度上透支了他們與居民間歷年積累的感情資源。

社區(qū)作用的有效性與有限性

政治任務(wù)與常規(guī)任務(wù)一起，構(gòu)成了社區(qū)承擔(dān)的兩大類行政任務(wù)。所謂政治任務(wù)，其基本特點(diǎn)有四，一是要動員整個城市行政體系應(yīng)對，或至少是要動員相當(dāng)多行政資源;二是一般集中在某個時期內(nèi)要完成，也就是常說的時間緊、任務(wù)重;三是標(biāo)準(zhǔn)化程度高，強(qiáng)制性要求比較多，相應(yīng)的給予基層的自主性和談判空間就比較小，強(qiáng)調(diào)基層要不折不扣完成;四是政治任務(wù)的激勵與問責(zé)比常規(guī)任務(wù)強(qiáng)度更高，如果說常規(guī)任務(wù)更多遵循科層體制的行政責(zé)任的話，那么政治任務(wù)內(nèi)在的“政治責(zé)任”要比“行政責(zé)任”更有威力，其運(yùn)作的政治邏輯也往往突破常規(guī)行政的制度約束。正是政治任務(wù)的上述特點(diǎn)，使其傳遞到社區(qū)一級時，社區(qū)在落實(shí)過程中會更加充分地顯示其優(yōu)越性和局限性，或者說有效性和有限性。

政治任務(wù)落實(shí)過程中，行政體系內(nèi)高強(qiáng)度的自我動員往往是非常高效的，是突破科層體制的常規(guī)運(yùn)作模式和規(guī)則的。這時，社區(qū)的優(yōu)越性和有效性就體現(xiàn)出來了。社區(qū)本身并非一級行政部門，其行為并非執(zhí)法行為，其工作方式就充滿了非正式色彩，靠感情、靠反復(fù)上門、靠勸說，總而言之，靠的是社會性資源，用的是人情化的方式。用“社會性”的工作方法完成政治性任務(wù)，以規(guī)避缺陷，這就是社區(qū)的優(yōu)越性。

社區(qū)的優(yōu)越性，還體現(xiàn)在其對社會基礎(chǔ)信息更為全面、及時、靈活的獲取能力。無論是統(tǒng)計(jì)特殊人群還是煤氣瓶、空置房排查，這些社會的基礎(chǔ)性信息分散在個體、家庭之中，無論是靠市場機(jī)構(gòu)，還是靠行政機(jī)構(gòu)，都有一個獲取信息的巨額成本問題。即使不考慮成本，也還有個信息準(zhǔn)確性和有效性的問題。而且，因其是社會本身的信息，基于隱私權(quán)的支持，無論行政主體還是市場主體在收集這些信息時，都要面臨合法性的拷問。當(dāng)然，其實(shí)最關(guān)鍵的，還是沒有任何一個主體能夠像社區(qū)這樣，可以低成本且高效準(zhǔn)確地收集社會信息。為什么？也是因?yàn)樯鐓^(qū)本身就深嵌在社會之中，其嵌入程度，既與社區(qū)天然地處于國家與社會之間有關(guān)，更與社區(qū)運(yùn)作過程就是始終與社會互動有關(guān)：給居民解決實(shí)際困難，與居民建立人情化關(guān)系，動員社區(qū)重要的輔助力量——積極分子本身就分散在社會中。

但是，與此同時，我們也要重視社區(qū)的局限性、有限性。社區(qū)是“多能”的，但遠(yuǎn)非“萬能”的。社區(qū)的有效性有賴于其非正式性，或者說社會性的一面，但其有限性也與此有關(guān)。社區(qū)不是行政主體，沒有行政執(zhí)法權(quán)，所以社區(qū)只能去做靠感情解決得了的問題，勸說不成，感情失效，就需要執(zhí)法部門出面了。比較模糊的任務(wù)可以靠社區(qū)用非正式手段化解，但明顯于法有據(jù)的可能就很難用非正式化手段解決了。比如“拆違”，你說別人是“違建”，遇上較真的，就必須拿出法律條文予以證明，此其一。其二，社區(qū)多能，是因?yàn)槠洳粚I(yè)，所做的事情、所采取的方法也就可以不受專業(yè)限制。但是這種方式之所以有效，也有賴于其處理對象本身不是專業(yè)領(lǐng)域事項(xiàng)。相反，如果是專業(yè)領(lǐng)域，就不應(yīng)該再由社區(qū)出面了。

前文提到的煤氣瓶可以排查，但不能檢查就是這個道理。與之類似的還有消防檢查、安全生產(chǎn)檢查。社區(qū)可以去做一些安全告知、信息采集，以及比較基礎(chǔ)性的排查工作——也就是排查那些靠“生活常識”而非“專業(yè)知識”可以把握的火災(zāi)隱患、安全隱患等。因此，對于那些社區(qū)有局限性的領(lǐng)域，就要在職能部門與社區(qū)之間進(jìn)行合理的分工，避免職能部門對社區(qū)“過度使用”，引來社區(qū)的不滿和抵觸。

（摘自廣西師范大學(xué)出版社《治城：中國城市及社區(qū)治理探微》??? 主編：賀雪峰? 沈山??? 作者：王德福）