縣/區(qū)級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的問題及解決策略探討

鐘華

摘要：為保障和規(guī)范農(nóng)業(yè)的發(fā)展，依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，近期各地方正在按照《指導(dǎo)意見》的要求推進(jìn)改革落實(shí)，紛紛成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但在部分縣區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中仍然存在農(nóng)業(yè)執(zhí)法各自為政的情況，難以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)治理的良好體系，執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊、職能界定不科學(xué)。基于此，本文從執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法隊伍建設(shè)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能界定三各方面展開問題分析，并結(jié)合實(shí)踐提出具體解決策略，以期指導(dǎo)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法活動，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu);問題;策略

2018年11月23日，我國政府頒布了對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理的相關(guān)規(guī)定，（文中稱之為《指導(dǎo)意見》）。其中包括了對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法相關(guān)活動的改革，制定了專門的規(guī)范管理的政策，對現(xiàn)代化農(nóng)村中綜合執(zhí)法行為進(jìn)行了明確的指導(dǎo)。該項(xiàng)該法的根本意義在于調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村中執(zhí)法部門的管理范式，使其更加適應(yīng)新農(nóng)村的發(fā)展，加強(qiáng)對農(nóng)民相關(guān)利益的保護(hù)，維護(hù)農(nóng)村治安環(huán)境。因此，地方政府應(yīng)加快對執(zhí)法隊伍的建立，提高對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的監(jiān)管效果，提高綜合執(zhí)法的健全性。

1? 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的問題

1.1? 執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)

目前全國大多數(shù)縣區(qū)都成立了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊，并按照指導(dǎo)意見的要求采取“局隊合一”模式。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊按照農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)村宅基地等行業(yè)內(nèi)設(shè)幾個執(zhí)法中隊，且各地機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)各行業(yè)原先承擔(dān)的行政執(zhí)法職能給每個執(zhí)法中隊定職責(zé)。該執(zhí)法隊的組建方式較為簡單，且缺乏科學(xué)性，其將原本的分散隊伍進(jìn)行合并，并為對其職能進(jìn)行合理調(diào)整。實(shí)踐中存在同一執(zhí)法大隊的不同執(zhí)法中隊對轄區(qū)內(nèi)同一管理對象重復(fù)執(zhí)法檢查。譬如：某農(nóng)事綜合服務(wù)中心既從事農(nóng)業(yè)種植，又從事畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖，又從事農(nóng)機(jī)化全程服務(wù)。在春耕備耕執(zhí)法檢查中，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊內(nèi)設(shè)的幾個中隊根據(jù)行業(yè)要求職責(zé)分工分別都對該農(nóng)事綜合服務(wù)中心開展春耕備耕執(zhí)法檢查，不僅執(zhí)法檢查效率不高，還存在執(zhí)法擾民，有損執(zhí)法部門形象。這使得綜合執(zhí)法隊伍的建設(shè)未能夠得到質(zhì)量的提升，部分隊伍仍然較為分散，整體執(zhí)法效率較低。

1.2? 執(zhí)法隊伍法律素養(yǎng)不高

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍中大多數(shù)執(zhí)法人員都是從原先分散在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中劃轉(zhuǎn)過來的人員，絕大多數(shù)人員非法律專業(yè)、年齡較大，且原先很多農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在重管理輕處罰的現(xiàn)象，有些執(zhí)法機(jī)構(gòu)多年都無辦案經(jīng)歷，執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法技巧，還有部分人員不善于學(xué)習(xí)，法律意識淡薄，缺乏依法治農(nóng)、依法護(hù)農(nóng)、依法興農(nóng)的責(zé)任感。執(zhí)法中存在依權(quán)代法、依言代法，辦事拖拉推諉，隨意性較大等現(xiàn)象。因此，要做好農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作，就必須大力提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

1.3? 執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能界定不合理

根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，應(yīng)建立嶄新的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，將以往執(zhí)法機(jī)構(gòu)中的行政處罰及相關(guān)的具有強(qiáng)制職能的部門與新建隊伍進(jìn)行分離，由新型執(zhí)法隊伍構(gòu)建相關(guān)的強(qiáng)制職能部門，并持有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。但在實(shí)際的整合過程中，各縣區(qū)對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的職能界定不一樣，部分縣區(qū)將行政許可、行政審批、行政檢查等非行政執(zhí)法職能都合并到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。形成農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)既是運(yùn)動員又是裁判員，違反《指導(dǎo)意見》精神。譬如：有些地方將農(nóng)機(jī)監(jiān)理整建制劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu);有些地方農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍保留對農(nóng)藥、種子經(jīng)營權(quán)的審批;有些地方農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然承擔(dān)著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)責(zé)任。

2? 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在問題的具體解決策略

2.1? 合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)執(zhí)法職能

將縣區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊內(nèi)的各農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中隊所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)村宅基地等執(zhí)法職能完全整合，改變按行業(yè)設(shè)立農(nóng)業(yè)執(zhí)法中隊為按區(qū)域設(shè)立農(nóng)業(yè)執(zhí)法中隊的模式，每個執(zhí)法中隊承擔(dān)一個區(qū)域的所有農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職責(zé)，每個執(zhí)法中隊定期輪流管轄一個執(zhí)法區(qū)域。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊要對每個執(zhí)法中隊實(shí)行目標(biāo)績效考核。提升執(zhí)法效率，改善和約束執(zhí)法過程中以權(quán)謀私、徇私舞弊等違法違規(guī)行為。

2.2? 提升執(zhí)法隊伍素養(yǎng)

各縣區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，一是通過法律法規(guī)知識問答、執(zhí)法對抗賽以及執(zhí)法技能培訓(xùn)等形式，對工作中存在的執(zhí)法相關(guān)問題進(jìn)行整理提出，并對其進(jìn)行分析和探究，得到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方法，提高執(zhí)法人員分析和處理案件、執(zhí)法監(jiān)管等問題的能力。如圖1所示。

二是“走出去，請進(jìn)來”。選派執(zhí)法骨干參加各級組織農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法培訓(xùn)或到有關(guān)省市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，執(zhí)法人員應(yīng)積極主動地與相關(guān)人員進(jìn)行溝通和交流，不斷學(xué)習(xí)先進(jìn)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，提高自身的知識儲備，提升執(zhí)法水平。同時可以邀請省內(nèi)外農(nóng)業(yè)執(zhí)法專家，通過“傳、幫、帶、教”方式培養(yǎng)一批精通業(yè)務(wù)、肯鉆研、能力水平突出、善于辦理疑難雜案件的精尖人才。如圖2所示。

三是爭取機(jī)構(gòu)編制，招聘一些法律專業(yè)高校畢業(yè)生，改善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍人員結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍素質(zhì)。

執(zhí)法人員是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理工作的直接執(zhí)行者，所以其本身所具有的專業(yè)能力和自身素質(zhì)將會對管理工作的質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，唯有從根本上保障員工的核心素養(yǎng)才能夠?yàn)楣芾砉ぷ鞯母哔|(zhì)量開展創(chuàng)造良好的條件，進(jìn)而切實(shí)提升政府部門所具有的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能力。從目前來看，我國在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法方面專門的工作人員存在一定的欠缺，其大多都是政府管理人員兼職開展工作，所以在實(shí)際開展崗位招聘工作的時候，需要嚴(yán)格注重對于工作人員的篩選，與此同時還要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對個人責(zé)任機(jī)制進(jìn)行健全和完善，以便于妥善應(yīng)對和處理執(zhí)法過程中所呈現(xiàn)出的各種問題。

若想真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平的進(jìn)一步提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理的各項(xiàng)工作持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行，政府部門需要定期組織開展相應(yīng)的專業(yè)技能培訓(xùn)活動，同時還要在原有的基礎(chǔ)上對獎懲制度進(jìn)行健全和完善，并針對執(zhí)法人員展開定期的任務(wù)考核，對其所掌握的理論知識以及實(shí)際操作情況進(jìn)行綜合評比，進(jìn)而推動其行政執(zhí)法能力的強(qiáng)化發(fā)展。在實(shí)際進(jìn)行執(zhí)法人員培訓(xùn)的時候，需要加強(qiáng)對于人力資源應(yīng)用的重視，最大限度提升執(zhí)法人員和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員配置的科學(xué)性與合理性，充分結(jié)合各種崗位職能要求的實(shí)際情況展開專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)工作。對于技術(shù)人員培訓(xùn)工作來說，其最為關(guān)鍵的問題便在于數(shù)據(jù)監(jiān)測及其應(yīng)用，而在培訓(xùn)綜合執(zhí)法人員的過程中則需要重點(diǎn)考慮其對于執(zhí)法流程的掌握情況，并確保其能夠熟練應(yīng)用相關(guān)法律法規(guī)。除此以外，政府部門需要大力開展對于管理隊伍的建設(shè)工作，以便于提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍的正面影響，盡可能降低亂罰款以及亂收費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)的可能性。

2.3? 厘清執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能

現(xiàn)如今，絕大多數(shù)的執(zhí)法大隊都涉及到監(jiān)督、執(zhí)法、管理以及審批等都方面職能，卻存在著執(zhí)法效果管理部門缺乏的問題，這一現(xiàn)象難以滿足分開執(zhí)行行政監(jiān)督以及處罰管理的實(shí)際需求。

所以為使新建農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法效率得到提升，應(yīng)將執(zhí)法人員根據(jù)具體職能的不同進(jìn)行區(qū)分，并分別承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。由該執(zhí)法人員負(fù)責(zé)進(jìn)行相關(guān)的強(qiáng)制性職能實(shí)施，提高相關(guān)的管理效果，優(yōu)化執(zhí)法隊伍的職能分配。

基于此，應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建起健全的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理體制，進(jìn)而為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能力的全方位落實(shí)提供保障，確保每一個農(nóng)業(yè)執(zhí)法細(xì)節(jié)都能夠在制度中找到相對應(yīng)的條例細(xì)則。與此同時，還應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平出發(fā)優(yōu)化調(diào)整管理制度的具體內(nèi)容，促使其能夠同當(dāng)前廣大農(nóng)民階級的實(shí)際利益需求相適應(yīng)，進(jìn)而達(dá)到提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法制度管理質(zhì)量以及工作效率的效果。執(zhí)法部門需要深層次開展對于執(zhí)法各個環(huán)節(jié)的探究工作，并精確掌控其中所涉及到的各種執(zhí)法要點(diǎn)內(nèi)容，再綜合考慮各方面影響因素形成更加科學(xué)的農(nóng)業(yè)執(zhí)法制度，真正發(fā)揮出其應(yīng)用的約束性和規(guī)范性作用。

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