中國參與南極治理的歷史進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)思考:以協(xié)商會議和養(yǎng)護(hù)會議為例

王婉潞

(南京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院,南京 210023)

提要 自1985年成為南極條約協(xié)商國以來,中國正式參與南極國際治理已有36年的歷史。南極條約協(xié)商會議和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會會議是當(dāng)前南極治理中最重要的兩個機(jī)制,亦是中國參與南極治理的主要平臺?；厮輩⑴c南極治理的歷史可以發(fā)現(xiàn),中國在經(jīng)歷學(xué)習(xí)規(guī)則、利用規(guī)則之后,正嘗試創(chuàng)制南極治理新規(guī)則。當(dāng)前,中國面臨負(fù)面言論與制度性話語權(quán)較弱等挑戰(zhàn)。我國應(yīng)綜合采用各種方式,盡力減弱負(fù)面言論的影響,扭轉(zhuǎn)不利態(tài)勢; 關(guān)注中小議題,培養(yǎng)相關(guān)的外交人才和專家,廣泛參與到各類會間聯(lián)絡(luò)組,逐漸獲得制度性話語權(quán)。

0 引言

自1985年成為南極條約協(xié)商國以來,中國正式參與南極治理已有36年歷史。乘綜合國力快速增長之勢,中國的南極參與經(jīng)歷了從無到有,由小到大的巨變。在這個過程中,中國的南極參與逐步成熟,在學(xué)習(xí)南極治理相關(guān)規(guī)則后,亦逐漸利用相關(guān)規(guī)則來實(shí)現(xiàn)中國的南極利益,維護(hù)中國的南極權(quán)益。近年來,隨著氣候變化與科技發(fā)展使得南極更易到達(dá),人類大規(guī)模涌入南極,南極保護(hù)區(qū)、南極旅游與生物勘探等問題成為當(dāng)前南極治理中的焦點(diǎn)議題。目前已有的南極治理機(jī)制不足以應(yīng)對這些問題。雖然協(xié)商國早已就這些議題達(dá)成需要治理的共識,但是進(jìn)入到具體治理領(lǐng)域的規(guī)則制定時,則陷入激烈的規(guī)則競爭之中。在學(xué)習(xí)規(guī)則、利用規(guī)則之后,嘗試在南極條約框架下創(chuàng)制規(guī)則、參與南極制度建設(shè)成為中國新時代南極外交的重心。本文回顧36年來中國參與南極治理的歷史進(jìn)程,總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),為下一步嘗試在南極條約體系框架下創(chuàng)制規(guī)則,獲得制度性話語權(quán)提供經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

1959年簽訂的《南極條約》有效地限制與引導(dǎo)各國的南極行為,成為南極國際治理的起點(diǎn)?！赌蠘O條約》賦予協(xié)商國在南極條約協(xié)商會議(簡稱“協(xié)商會議”)上管理整個南極地區(qū)的權(quán)力。這種情況隨著1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(簡稱《養(yǎng)護(hù)公約》)簽訂、1982年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(簡稱“養(yǎng)護(hù)委員會”)設(shè)立發(fā)生改變,協(xié)商會議通過養(yǎng)護(hù)委員會加強(qiáng)了對南大洋生態(tài)系統(tǒng)的管理。由此,協(xié)商會議和養(yǎng)護(hù)委員會會議(簡稱“養(yǎng)護(hù)會議”)成為當(dāng)前南極治理最主要的兩個平臺。

回溯中國參與南極治理的歷史進(jìn)程,考察的是中國在協(xié)商會議和養(yǎng)護(hù)會議上提交文件與參與討論的情況。提交文件是成員方“發(fā)言”與制定規(guī)則的主要方式。具體而言,協(xié)商會議文件分為“工作文件”(Working Paper,WP)與“信息文件”(Information Paper,IP)。其中,工作文件擁有重要地位,其通常基于科研成果或治理實(shí)踐給出初步解決方案,經(jīng)由各協(xié)商國一致同意或略加修改后,成為具有法律效力的“建議”(Recommendation)或“措施”(Measure); 信息文件則提供相關(guān)議題的背景知識,幫助決策者了解相關(guān)情況。協(xié)商會議的這一模式延續(xù)到養(yǎng)護(hù)會議上,養(yǎng)護(hù)會議亦是依據(jù)工作文件制定具有法律效力的“養(yǎng)護(hù)措施”(Conservation Measures,CMs)。與提交文件相比,會議上的現(xiàn)場發(fā)言則是圍繞已設(shè)立的議程與提交的文件展開,在分析中可作為會議文件的補(bǔ)充,以全面展現(xiàn)國家參與南極治理的情況。

1 中國參與南極條約協(xié)商會議的歷史進(jìn)程

協(xié)商會議是中國參與南極治理、開展南極外交最重要的平臺。自1985年成為協(xié)商國以來,中國至今已參加31 屆協(xié)商會議。

1.1 中國在第13～43 屆協(xié)商會議上提交的文件

工作文件是參與南極治理的基礎(chǔ),其提交情況可以反映國家參與南極治理的程度。中國至今已提交36 份工作文件和69 份信息文件。表1 為中國歷年提交文件的詳細(xì)信息。

表1 中國提交協(xié)商會議的工作文件與信息文件[1]Table 1.Working Papers and Information Papers submitted by China at ATCMs

續(xù)表

續(xù)表

工作文件是制定南極治理規(guī)則的主要基礎(chǔ)和補(bǔ)充。根據(jù)提交工作文件的數(shù)量與內(nèi)容,中國參與南極治理分為三個階段。

第一階段: 1985年到2004年,我國學(xué)習(xí)南極治理規(guī)則。在這一階段,剛加入?yún)f(xié)商會議的中國積極主動參與南極治理,就當(dāng)時最重要的議題提供有價值的建議。我國于1985年第13 屆協(xié)商會議遞交第一份工作文件(WP017),提議設(shè)立南極歷史紀(jì)念物[2]。其后,于1987年第14 屆協(xié)商會議遞交第二份工作文件(WP034),建議協(xié)商國設(shè)立小型秘書處,認(rèn)為秘書處能及時發(fā)布南極活動和成果,幫助條約體系外國家和國際組織了解體系的運(yùn)行,從而降低體系外行為體的質(zhì)疑[3]。在南極條約體系遭到第三世界強(qiáng)烈質(zhì)疑時,兼具協(xié)商國與第三世界國家這一雙重身份的中國向體系提出建議,對減弱第三世界沖擊、提升體系公開與透明產(chǎn)生積極影響。此外,中國就審查《南極條約》“建議”的執(zhí)行現(xiàn)狀連續(xù)提交兩份文件,提供可行性建議,包括起草提案清單、各協(xié)商國需要履行的義務(wù)等[4]。這一工作文件指向當(dāng)時最為關(guān)鍵的問題,在促進(jìn)南極條約體系,提升中國南極參與水平具有積極作用,同時表明剛加入南極條約體系的中國試圖了解體系的具體運(yùn)作。

1991年,協(xié)商國簽訂《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》(簡稱為《議定書》),南極治理的顯要規(guī)范從礦產(chǎn)資源開發(fā)轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護(hù),南極治理進(jìn)入相對平穩(wěn)的階段。我國雖然提交工作文件不多,但連年提交信息文件,并且信息文件逐漸出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,包括中國南極環(huán)境報(bào)告、應(yīng)急方案、中國南極科學(xué)數(shù)據(jù)庫等,顯示中國遵守《議定書》,支持南極環(huán)境保護(hù)的決心,表明中國在逐漸學(xué)習(xí)南極治理規(guī)則,對其了解日益加深。

第二階段: 2005年至2012年,我國開始利用南極規(guī)則,積極申請南極特別管理區(qū)(Antarctic Specially Managed Areas,ASMAs)和特別保護(hù)區(qū)(Antarctic Specially Protected Areas,ASPAs)。申請建立特別保護(hù)區(qū)與特別管理區(qū)是南極治理的最新趨勢,尤其是進(jìn)入21 世紀(jì)以來,協(xié)商會議上出臺的措施幾乎都與特別保護(hù)區(qū)和特別管理區(qū)相關(guān)。我國順應(yīng)這一趨勢,從2005年至2008年單獨(dú)或聯(lián)合他國分別成功申請建立拉斯曼丘陵特別管理區(qū)、格羅夫山哈丁山特別保護(hù)區(qū)、伊麗莎白公主地阿曼達(dá)灣特別保護(hù)區(qū)。這三個保護(hù)區(qū)或管理區(qū)是基于我國在三個區(qū)域的多年考察實(shí)踐而建立。與此同時,中國連年提交信息文件,內(nèi)容包括特別管理區(qū)的管理、事故、建設(shè)新考察站、極地科學(xué)亞洲論壇(AFoPS)、北極考察、設(shè)施維修等。

自1991年《議定書》簽訂以來,環(huán)境保護(hù)成為南極治理中的首要議題。不過,設(shè)立保護(hù)區(qū)成為協(xié)商國的主要環(huán)境保護(hù)措施之一,各協(xié)商國競相指定保護(hù)區(qū),成為近三十年來南極治理中最顯著的現(xiàn)象,其中以領(lǐng)土主權(quán)聲索國和美國表現(xiàn)最為突出。指定特別保護(hù)區(qū)的多為領(lǐng)土主權(quán)聲索國,且指定區(qū)域幾乎落在其聲索的領(lǐng)土范圍內(nèi)。從指定保護(hù)區(qū)數(shù)量上看,現(xiàn)今共有七個南極特別管理區(qū),其中五個區(qū)域由美國單獨(dú)或聯(lián)合他國指定。在75 個特別保護(hù)區(qū)中,美國指定16 個,占特別保護(hù)區(qū)總數(shù)的21%,位居諸國第一; 七個聲索國共申請 54 個特別保護(hù)區(qū),占特別保護(hù)區(qū)總數(shù)的72%。在南極領(lǐng)土主權(quán)未定與環(huán)境保護(hù)的雙重背景下,領(lǐng)土聲索國利用環(huán)境保護(hù)來加強(qiáng)本國對南極區(qū)域的有效管控,非聲索國則積極加入這輪新的競爭,以免自身參與南極的利益受到損害。成功設(shè)立保護(hù)區(qū)表明我國在學(xué)習(xí)南極治理規(guī)則后,初步學(xué)會如何利用規(guī)則來履行我國南極環(huán)境義務(wù)以及保護(hù)我國在南極區(qū)域的正當(dāng)權(quán)益。

第三階段: 2013年至今,我國參與南極治理更加積極,工作文件與信息文件有機(jī)結(jié)合,議題關(guān)注點(diǎn)從設(shè)立保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到其他南極事務(wù)。從2013年開始,中國申請?jiān)诒稟(Dome A)地區(qū)建立特別管理區(qū),為此連續(xù)五年提交相關(guān)工作文件,但未能在協(xié)商會議上獲得通過。從2018年開始,我國不再將注意力全部放在申請建立昆侖站特別管理區(qū)上,而是一方面制定《南極冰穹A 地區(qū)考察和研究行為守則》,來完成保護(hù)該地區(qū)的工作; 另一方面,將注意力放在指定其他特別保護(hù)區(qū),以及南極治理中的其他問題上。與此同時,中國遞交信息文件的數(shù)量和內(nèi)容增多,并且內(nèi)容上與工作文件相輔相成,信息文件內(nèi)容包括: 環(huán)境保護(hù)報(bào)告、事故報(bào)告、新科考站環(huán)境評估、科研工作組等,在科學(xué)上和法理上為我國建立保護(hù)區(qū)提供有力支撐。

1.2 中國在協(xié)商會議上的討論與發(fā)言

根據(jù)協(xié)商會議《最終報(bào)告》(Final Report)顯示,中國在協(xié)商會議上的討論與發(fā)言經(jīng)歷較大變化,從早期的解釋本國工作文件,轉(zhuǎn)向?qū)λ麌墓ぷ魑募岢鰡栴},繼而與諸國展開辯論,表明我國的南極參與愈加主動與多元。

早期,中國在協(xié)商會議上的討論與發(fā)言幾乎圍繞當(dāng)年提交文件而展開,對文件補(bǔ)充和說明,幾乎沒有主動發(fā)起提問。例如,在1992年第17 屆協(xié)商會議上,中國就“建議”審查問題提交工作文件。在工作文件中,中國起草提案清單,與此相配合,中國代表團(tuán)在大會上提議將未來的議案存檔,并建立議案資料庫[4]。早期中國幾乎沒有主動發(fā)起提問,這一情況在2009年發(fā)生改變,中國首次采取主動姿態(tài),詢問德國能否就正在建設(shè)中的諾伊邁爾三號站(Neumayer Station III)展示出更多的建站細(xì)節(jié)[5]。

隨著中國南極投入的不斷增加以及南極實(shí)力的顯著增強(qiáng),尤其是2009年在冰穹A 地區(qū)建立昆侖站之后,中國的相關(guān)提案開始在協(xié)商會議上遭遇反對與質(zhì)疑。例如,在2013年第36 屆協(xié)商會議上,中國提交《冰穹A 地區(qū)中國昆侖站新建南極特別管理區(qū)的提案》與《在南極伊麗莎白公主地建立內(nèi)陸夏季營地的初步環(huán)境評價》,遭到英國、俄羅斯、挪威、德國、美國、澳大利亞、法國、比利時等國不同程度的反對[6]。2013年至2017年,有關(guān)冰穹A 地區(qū)指定為特別管理區(qū)的提案成為中國與各協(xié)商國爭鋒的焦點(diǎn)。在2015年,協(xié)商國提出修改新的特別保護(hù)區(qū)和特別管理區(qū)程序,試圖維護(hù)自身利益[7]。從2018年開始,中國改變參與策略,不僅在保護(hù)區(qū)上聯(lián)合他國共同指定保護(hù)區(qū),如聯(lián)合意大利和韓國,共同申請?jiān)陔y言島(Inexpressible Island)建立特別保護(hù)區(qū)[8],而且將注意力放在其他重要議題,包括南極旅游、新站評估以及他國南極活動等,參與方式日益多元。

2 中國參與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會會議的進(jìn)程

中國加入養(yǎng)護(hù)會議的過程相對曲折。2001年,中國作為觀察員首次參加養(yǎng)護(hù)會議,并于2007年正式成為養(yǎng)護(hù)委員會成員方,作為成員方至今已參加15 屆養(yǎng)護(hù)會議。

2.1 中國在養(yǎng)護(hù)會議上提交的文件

養(yǎng)護(hù)會議延續(xù)了協(xié)商會議中依靠文件“發(fā)言”與制定規(guī)則的方式。養(yǎng)護(hù)會議有四類文件,分別是“養(yǎng)護(hù)委員會工作文件”(其功用大致相當(dāng)于協(xié)商會議的工作文件)、“養(yǎng)護(hù)委員會背景文件”(大致相當(dāng)于協(xié)商會議的信息文件與背景文件)、 “科學(xué)委員會工作文件”與“科學(xué)委員會背景文件”。其中,養(yǎng)護(hù)委員會工作文件最為重要,是成員方表達(dá)觀點(diǎn)、提出建議的主要方式,提案內(nèi)容將會在養(yǎng)護(hù)委員會會議上供各國討論,達(dá)成一致后成為“養(yǎng)護(hù)措施”。

養(yǎng)護(hù)會議工作文件能夠反映國家參與南大洋治理的程度。從提交文件的情況可以直觀顯示中國參與南大洋治理的進(jìn)程。自2007年成為成員方以來,中國至今已經(jīng)提交總計(jì)16 份文件,分別是3 份養(yǎng)護(hù)委員會工作文件、3 份養(yǎng)護(hù)委員會背景文件、6份科學(xué)委員會工作文件,以及4 份科學(xué)委員會背景文件。表2 為中國歷年提交文件的詳細(xì)信息。

表2 中國在養(yǎng)護(hù)委員會會議上提交的各類文件[9]Table 2.Papers of CCAMLRs submitted by China

續(xù)表

根據(jù)提交工作文件的數(shù)量與內(nèi)容,中國參與南大洋治理分為三個階段,分別是 2007年到2011年、2012年到2017年以及2018年至今。

第一階段: 2007年至2011年。在這一階段,中國學(xué)習(xí)規(guī)則,主要的目標(biāo)是將四艘漁船從成員國(CP)—IUU 名單中刪除。IUU 捕撈的英文全稱為“Illegal,Unreported and Unregulated Fishing”,即非法、不報(bào)告和未管制的捕撈活動。2006年,我國四艘漁船在沒有提前向養(yǎng)護(hù)委員會通報(bào)的情況下,在南極海域捕撈犬牙魚,被列入非成員國(NCP)—IUU 名單。2007年10月2日,中國正式成為養(yǎng)護(hù)委員會成員方。此后,我國的首要任務(wù)是將四艘漁船從IUU 捕撈名單中除名,為此提交工作文件,如2008年提交的《中國四艘漁船的狀況》(CCAMLR-XXVII/BG/48),以及2011年提交的《中國要求將“西洋”號和“北洋”號從CP-IUU船只清單中刪除》(CCAMLR-XXX/23)[10]。最終,中國四艘漁船全部從CP-IUU 捕撈清單中刪除,中國在養(yǎng)護(hù)委員會中的被動地位有所改善。

第二階段: 2012年至2017年。在這一階段,中國經(jīng)過幾年參會學(xué)習(xí),了解養(yǎng)護(hù)委員會的規(guī)則,關(guān)注磷蝦捕撈問題,通過提交文件發(fā)表建議,開始利用規(guī)則維護(hù)本國的正當(dāng)權(quán)益。從2013年開始,中國圍繞磷蝦捕撈活動、磷蝦分布、中國的磷蝦捕撈計(jì)劃、聲學(xué)調(diào)查和分析方法小組會議等議題提交報(bào)告。

第三階段: 2018年至今。在這一階段,中國更為積極,提交文件數(shù)量與涉及領(lǐng)域增多,表現(xiàn)愈發(fā)專業(yè)與成熟。南極海洋保護(hù)區(qū)(Marine Protected Area,MPA)是當(dāng)前南大洋治理中的焦點(diǎn)議題。自2009年英國申請建立海洋保護(hù)區(qū)以來,各國競相提交海洋保護(hù)區(qū)提案。目前,已經(jīng)建成南奧克尼群島南大陸架保護(hù)區(qū)、羅斯海保護(hù)區(qū),正在審議中的三個海洋保護(hù)區(qū)提案分別是東南極保護(hù)區(qū)(EAMPA)提案、威德爾海保護(hù)區(qū)(WSMPA)提案,以及南極半島保護(hù)區(qū)(D1MPA)提案。對于海洋保護(hù)區(qū)問題,中國強(qiáng)調(diào)需要充分的科學(xué)依據(jù),提出確立“研究與監(jiān)測計(jì)劃”(Research and Monitoring plan,RMP)、完善《總體框架》等倡議。不過,各方在“研究與監(jiān)測計(jì)劃”等具體問題上展開爭論。2018年中國提交題為《CCAMLR 海洋保護(hù)區(qū)研究與監(jiān)測計(jì)劃》(CCAMLR- XXXVII/ 32)的工作文件,認(rèn)為研究與監(jiān)測計(jì)劃是海洋保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)在建立海洋保護(hù)區(qū)前確定研究與監(jiān)測計(jì)劃的重要性,美國、法國、新西蘭、歐盟等則提出明確的反對意見,認(rèn)為建立研究與監(jiān)測計(jì)劃不是目的,各方無法就該問題達(dá)成一致。

2.2 在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會會議上的討論與發(fā)言

中國參與養(yǎng)護(hù)會議的討論進(jìn)程與提交工作報(bào)告的三個階段大致相符。在2007年至2011年的第一階段,要求從CP-IUU 名單中刪除中國船只是中國參與養(yǎng)護(hù)會議最為主要的任務(wù),會議討論多圍繞此議題進(jìn)行。除此之外,中國在“中國臺灣省”這一表述上與美國產(chǎn)生分歧,討論延至數(shù)年,表明剛加入養(yǎng)護(hù)委員會的中國尚處于初步的學(xué)習(xí)階段。

在2012年至2017年的第二階段,中國開始關(guān)注南大洋治理中的熱點(diǎn)問題,姿態(tài)更為積極主動。例如,2013年,中國就羅斯海保護(hù)區(qū)提案進(jìn)行提問,同時匯報(bào)了“開欣”號在48.1 漁區(qū)大火及沉沒事故; 2014年,中國對設(shè)立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)提出具體的專業(yè)問題; 2015年,中國分別就羅斯海保護(hù)區(qū)、氣候變化帶來的影響、觀察員覆蓋率、海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)依據(jù)等問題展開討論。

在2018年至今的第三階段,中國的表現(xiàn)更為專業(yè)與成熟,深入討論南大洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和海洋保護(hù)區(qū)的具體問題。2018年,中國分別就三個海洋保護(hù)區(qū)提案發(fā)表觀點(diǎn),中國強(qiáng)調(diào)東南極保護(hù)區(qū)提案應(yīng)考慮其必要性、確定性、可測量性、責(zé)任以及嚴(yán)格性,威德爾海保護(hù)區(qū)提案需要更多的科學(xué)數(shù)據(jù)和分析作為支撐,針對南極半島保護(hù)區(qū)提案中國表示愿意在閉會期間合作解決[11]。2019年,中國對有關(guān)漁業(yè)的討論增多,并繼續(xù)就研究與監(jiān)測計(jì)劃、海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)據(jù)支持等展開討論,并表示愿意提供相應(yīng)數(shù)據(jù),與有關(guān)方進(jìn)行合作[12]。

3 中國參與南極治理所面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略

進(jìn)入新世紀(jì)以來,尤其是近年來,中國開始探索如何創(chuàng)制南極治理規(guī)則。中國南極實(shí)力的持續(xù)增長促使南極治理格局發(fā)生變化,中國參與南極治理面臨一系列新挑戰(zhàn)。對此,中國應(yīng)在把握大勢、借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提早制定應(yīng)對策略。

3.1 中國參與南極治理所面臨的挑戰(zhàn)

在氣候變化的大背景下,如何完善南極治理已經(jīng)成為南極參與方需要共同應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)。對于中國來說,挑戰(zhàn)卻是雙重的,中國不僅要思考如何破解當(dāng)前南極治理難題,更需要扭轉(zhuǎn)當(dāng)前參與南極治理的不利態(tài)勢。具體而言,中國面臨的不利態(tài)勢體現(xiàn)在兩個方面,一是有關(guān)中國南極行為的負(fù)面言論,二是中國制度性話語權(quán)較弱。

首先,有關(guān)中國南極行為的負(fù)面言論對中國參與南極治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。自2009年中國在冰穹A地區(qū)建立南極昆侖站、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略跨越之后,有關(guān)“中國威脅論”、“極地雄心論”等論調(diào)開始出現(xiàn)。此后,中國在南極的一舉一動備受關(guān)注,尤其是2013年之后,中國申請建立冰穹A 地區(qū)特別管理區(qū),一些學(xué)者、智庫與媒體制造恐慌。例如,一些報(bào)道形容中國的南極活動“咄咄逼人”(aggressive behavior)[13]、稱中國為南極事務(wù)的“破壞者”(disrupter)[14]、認(rèn)為中國可能會將南極地區(qū)變成有爭議的地區(qū)[15],并且揣測中國參與南極是出于軍事動機(jī)[16],等等。

從根源來看,這些負(fù)面言論源于對中國快速增長的南極實(shí)力與影響力之恐懼。中國在南極實(shí)力持續(xù)增長,引發(fā)一些國家的恐慌。實(shí)際上,維護(hù)現(xiàn)行南極治理機(jī)制符合中國的南極利益[17]。《南極條約》凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán),倡導(dǎo)科研自由,使得中國可以在南極開展科研活動。維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)凍結(jié)原則直接關(guān)系到中國的戰(zhàn)略利益,有利于中國深入?yún)⑴c南極事務(wù),因而,中國堅(jiān)定地維護(hù)南極條約體系框架。然而,負(fù)面言論的出現(xiàn)不僅為中國參與南極治理平添不必要的障礙,而且這種準(zhǔn)對抗的狀態(tài)亦實(shí)質(zhì)性地影響著南極條約體系的決策制定。目前,在中美戰(zhàn)略競爭的背景下,各國開始重新評估與中國的南極關(guān)系[14]。

其次,中國的南極制度性話語權(quán)較弱。制度性話語權(quán)是指一國在參與國際機(jī)制的過程中,通過議程設(shè)置、規(guī)范塑造、規(guī)則制定、倡議動員以及制度性理念提供等方式影響國際機(jī)制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行,謀求國際制度引導(dǎo)力和影響力的權(quán)力[18]。具體而言,中國的南極制度性話語權(quán)較弱體現(xiàn)在兩方面,一是提交給協(xié)商會議與養(yǎng)護(hù)會議的工作文件不足,二是參與會間聯(lián)絡(luò)組(Intersessional Contact Group,ICG)不足。在工作文件方面,如前文所述,工作文件是協(xié)商國和成員方最主要的“發(fā)言”方式,也是措施出臺的來源。從2005年開始,中國在協(xié)商會議上提交的工作文件數(shù)量增多,但提交的文件集中在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,尤其是申請建立南極特別保護(hù)區(qū)和特別管理區(qū)上,對于協(xié)商會議“議事規(guī)則”、南極條約體系的運(yùn)行、南極規(guī)則的變動、南極資源利用等其他熱點(diǎn)議題關(guān)注不足。在這些議題上,協(xié)商國進(jìn)入新一輪的規(guī)則競爭,尤其是近年來協(xié)商會議“議事規(guī)則”頻繁修訂與更新,目前已深入到工作組、工作組主席、閉會期間協(xié)商等具體事宜。此外,南極旅游、生物勘探、非法捕撈等焦點(diǎn)議題至今尚未推出系統(tǒng)與完整的規(guī)制,而中國在這些領(lǐng)域的參與度缺位,尤其是南極旅游,中國現(xiàn)已成為南極旅游第二大游客來源國,但是無論是國家層次還是企業(yè)層次,中國在南極旅游治理中的話語權(quán)較弱。

制度性話語權(quán)不足還體現(xiàn)在會間聯(lián)絡(luò)組的參與度上。目前,會間聯(lián)絡(luò)組正日益發(fā)揮重要作用,大量實(shí)質(zhì)性議題或需要解決的具體問題在會間聯(lián)絡(luò)組進(jìn)行討論。南極治理實(shí)踐表明,就特定議題主持會間聯(lián)絡(luò)組或者參與其間討論,形成的意見將會提交至協(xié)商會議,經(jīng)協(xié)商國批準(zhǔn)后成為措施或決議。在會間聯(lián)絡(luò)組進(jìn)行討論,不僅易形成對本國有利的意見,而且提案通過的概率會大大增加。然而,中國參與會間聯(lián)絡(luò)組的程度不足,由我國牽頭主持的會間聯(lián)絡(luò)組較少。

3.2 中國參與南極治理的應(yīng)對策略

對于中國參與南極治理面臨的挑戰(zhàn),我們可以采取如下應(yīng)對策略。首先,綜合采用各種方式化解負(fù)面言論。這可以從以下三方面著手: 第一,國家層面頒布中國的南極戰(zhàn)略,加快推出南極國內(nèi)立法,以減少負(fù)面言論與不實(shí)報(bào)道。第二,進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作,盡量采用國際合作的手段來化解猜疑。例如,中國單獨(dú)申請指定冰穹A 地區(qū)為特別管理區(qū)失敗后,轉(zhuǎn)而采取聯(lián)合多國共同指定保護(hù)區(qū)的方式,這不僅增加通過的幾率,同時信息公開透明,在一定程度降低了猜疑。第三,建立一套易被國際社會接受、同時又維護(hù)中國南極權(quán)益的外宣機(jī)制,講好中國的南極故事。長期在南極活動的國家基本上都有一套自己的“南極敘事”方式。英國、澳大利亞、新西蘭等主權(quán)要求國不斷重復(fù)國家的南極考察先驅(qū); 具有南極科研實(shí)力的國家不斷強(qiáng)調(diào)其南極科學(xué)考察的故事,如美國的伯德、日本的白瀨等。1984年,中國帶著“為人類和平利用南極做出貢獻(xiàn)”的使命前往南極、參與南極治理。我國可以充分利用并宣揚(yáng)這一后到優(yōu)勢,使我國的南極參與在國際社會獲得更多認(rèn)同。

其次,借鑒他國的南極實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從以下幾方面入手來增強(qiáng)制度性話語權(quán)。

第一,獲得制度性話語權(quán)的基礎(chǔ)是強(qiáng)大的南極科研能力。在南極治理中,決策制定最主要的來源是科研成果,任何機(jī)制首先需要收集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)[19]。我國應(yīng)加強(qiáng)南極科研水平,尤其是后期研究的水平,譬如為生物勘探等焦點(diǎn)議題拿出治理方案。

第二,適當(dāng)?shù)貙⒛抗馔断蚰蠘O治理中的中小問題,重視閉會期間的會間聯(lián)絡(luò)組。近年來,中國將較多精力放在環(huán)境保護(hù)等大議題上,對中小議題關(guān)注不足。事實(shí)上,參與大議題有相當(dāng)?shù)碾y度,大議題可能觸動更多國家的根本利益,不僅難以解決,而且可能會加劇各國對中國的戒心與疑慮。反過來,若在中小議題上發(fā)揮更多作用,則能逐漸積累更多的南極治理經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是,這些中小議題大多由會間聯(lián)絡(luò)組處理與討論,這也是當(dāng)前協(xié)商會議的趨勢,即越來越多的議題交由各類會間聯(lián)絡(luò)組討論并拿出建議草案。這就需要我國將精力從以往的參與年度協(xié)商會議大會投向閉會期間,培養(yǎng)一支綜合的人才隊(duì)伍,包括科研人才和外交人才,派遣這些專家參加到各類會間聯(lián)絡(luò)組的討論之中,真正地全方位參與南極治理。

第三,更為積極地提交工作文件。南極治理實(shí)踐表明,建議草案的發(fā)起者具有該領(lǐng)域的話語權(quán)與規(guī)則主導(dǎo)權(quán),我國應(yīng)積極提交工作文件,即使提出的意見或建議不完善,亦會由后續(xù)國家修繕。例如,在南極視察報(bào)告制定中,美國首先提出視察清單的格式問題,設(shè)立視察報(bào)告的寫作標(biāo)準(zhǔn),這一標(biāo)準(zhǔn)后經(jīng)英國加以完善,被協(xié)商國認(rèn)定為執(zhí)行視察權(quán)時必須依照的標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)論

當(dāng)前,南極治理挑戰(zhàn)陡增,現(xiàn)有機(jī)制不足以應(yīng)對。我國需要創(chuàng)制規(guī)則、積極參與南極制度建設(shè),以此來穩(wěn)定南極秩序,這亦是我國作為世界大國的責(zé)任。協(xié)商會議和養(yǎng)護(hù)會議是南極治理中最為重要的兩個平臺,各國在這兩個會議上制定南極治理中的絕大多數(shù)規(guī)則。本文以之為切入點(diǎn),回溯我國參與南極治理的歷史進(jìn)程?？梢园l(fā)現(xiàn),在早期經(jīng)歷較長時間的學(xué)習(xí)后,進(jìn)入新世紀(jì)以來,中國開始積極利用規(guī)則,參與環(huán)境保護(hù)區(qū)議題,維護(hù)自身的南極利益與權(quán)益。近年來,我國關(guān)注點(diǎn)從南極活動、環(huán)境保護(hù)區(qū)議題擴(kuò)散到其他議題,并且嘗試創(chuàng)制新規(guī)則,為南極治理提供新方案,如協(xié)商會議上提出《南極冰穹A 地區(qū)保護(hù)行為守則》草案,養(yǎng)護(hù)會議上提出研究與監(jiān)測計(jì)劃等。與此同時,我國在協(xié)商會議和養(yǎng)護(hù)會議上的表現(xiàn)愈加主動,從早期的解釋本國工作文件,轉(zhuǎn)向?qū)λ麌墓ぷ魑募岢鰡栴},繼而與諸國展開辯論。

除了協(xié)商會議和養(yǎng)護(hù)會議外,南極治理中平臺還包括南極研究科學(xué)委員會(Scientific Committee on Antarctic Research,SCAR)、國家南極局局長理事會(Council of Managers of National Antarctic Programs,COMNAP)、南極環(huán)境保護(hù)委員會(Committee for Environmental Protection,CEP)等,我國積極參與這些組織并相繼獲得成員資格,近年來亦擔(dān)任高級職位,表明我國參與南極治理日趨全面與多元。

不過,我國在南極的考察和綜合實(shí)力的快速增強(qiáng)引發(fā)部分南極參與國的關(guān)注,這些國家為維護(hù)有利于己的戰(zhàn)略性國際制度,在不同程度上質(zhì)疑與反對中國,甚至出現(xiàn)某種遏制態(tài)勢。對此,我國應(yīng)綜合采用各種方式化解負(fù)面言論,扭轉(zhuǎn)不利局面,例如及早在國家層面頒布中國南極戰(zhàn)略、加強(qiáng)國際合作,以及建立一套容易被外界所接受的外宣機(jī)制。同時,加強(qiáng)科研能力、培養(yǎng)專業(yè)人才參與閉會期間會間聯(lián)絡(luò)組和更加積極地提交工作文件,以逐漸加強(qiáng)我國的制度性話語權(quán)。