國(guó)土空間規(guī)劃背景下區(qū)域協(xié)調(diào)策略研究
——以山西省忻州市河曲縣為例

劉子萌，云露陽

（沈陽建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院，遼寧 沈陽 110168）

0 引言

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確空間規(guī)劃要落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略。隨著中央頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)，我國(guó)空間規(guī)劃的職能和體系迎來轉(zhuǎn)型發(fā)展的新機(jī)遇。當(dāng)前正在開展的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要契機(jī)，藉由體系構(gòu)建充實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的法定地位、規(guī)劃內(nèi)涵、剛性內(nèi)容和實(shí)施保障等，通過“自上而下引導(dǎo)”與“自下而上推進(jìn)”的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從而帶動(dòng)我國(guó)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境綜合效益的健康、穩(wěn)步發(fā)展。本文結(jié)合忻州市“1661”發(fā)展戰(zhàn)略和前期工作實(shí)際，就國(guó)土空間規(guī)劃編制中如何落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，提出一些思考。

1 河曲縣區(qū)域協(xié)調(diào)現(xiàn)狀分析

1.1 交通區(qū)位

河曲縣位于忻州地區(qū)西北部，地處山西、陜西、內(nèi)蒙古三省交界處，可以說是忻州市的門戶位置，公路運(yùn)輸相對(duì)鐵路、航空較為發(fā)達(dá)，公路網(wǎng)密度較高，但大部分道路技術(shù)等級(jí)較低，限制了縣域內(nèi)外的交通運(yùn)輸，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間聯(lián)系不便，致使縣域外向度加強(qiáng)，而內(nèi)聚性減弱。

1.2 產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新

河曲縣已初步形成以“現(xiàn)代煤化工、新材料、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、電力能源”為主導(dǎo)、以“裝備制造產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)”為配套的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；部分地區(qū)以其獨(dú)特的地勢(shì)條件，形成優(yōu)質(zhì)小雜糧、脫毒馬鈴薯、設(shè)施蔬菜以及畜牧養(yǎng)殖等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。一產(chǎn)中農(nóng)產(chǎn)品加工仍然是農(nóng)業(yè)的短板；工業(yè)比重較高，但現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)多集中在煤炭和電力行業(yè)，處在初級(jí)加工、低端化的層次上，缺乏具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高端產(chǎn)品，資源優(yōu)勢(shì)未能充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。三產(chǎn)所占比重有限，旅游資源開發(fā)和利用能力較低，旅游經(jīng)濟(jì)總量偏少，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。

1.3 生態(tài)人文

河曲縣位于黃河旅游景觀帶的軸線上，鄰近5A級(jí)景區(qū)——老牛灣峽谷區(qū)、4A級(jí)景區(qū)——寺溝古渡黃河風(fēng)情旅游區(qū)和西口古渡旅游區(qū)。同時(shí)，作為國(guó)家級(jí)限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、黃河中游干流水土流失控制的核心區(qū)域、黃河中下游生態(tài)安全保障的關(guān)鍵區(qū)域、黃土高原水土流失治理的重點(diǎn)區(qū)域，在生態(tài)恢復(fù)的同時(shí)也限制了城市發(fā)展，對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和類型帶來了政策限制。

2 河曲縣國(guó)土空間規(guī)劃區(qū)域協(xié)調(diào)相關(guān)對(duì)策

2.1 區(qū)域發(fā)展目標(biāo)及愿景

2.1.1 發(fā)展目標(biāo)

1）落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略 沿主要規(guī)劃發(fā)展廊道，規(guī)劃設(shè)立重點(diǎn)鎮(zhèn)，優(yōu)先完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)遷村并點(diǎn)政策落實(shí)，將有限的人口集中吸引到重點(diǎn)鎮(zhèn)，推進(jìn)退耕還林工作，恢復(fù)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)屏障功能，打造青山綠水、長(zhǎng)治久安的城市格局，梳理完善城市體系，充分發(fā)揮河曲縣中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。

2）促進(jìn)沿黃經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展 重點(diǎn)發(fā)展生活性和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、新能源、材料、農(nóng)業(yè)加工業(yè)，引導(dǎo)資金、政策、項(xiàng)目等要素向優(yōu)勢(shì)地區(qū)投放，協(xié)調(diào)整合第一、二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能及產(chǎn)量，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)空間，促進(jìn)沿黃經(jīng)濟(jì)帶高效快速發(fā)展。

3）積極參與晉西北地區(qū)發(fā)展 推進(jìn)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通山西省與內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省的橫向交通聯(lián)系，輸出區(qū)域特色產(chǎn)品；對(duì)內(nèi)疏通河曲縣與忻州市區(qū)的縱向交通聯(lián)系，增強(qiáng)忻州市的輻射帶動(dòng)作用。

4）引領(lǐng)河曲保德偏關(guān)地區(qū)發(fā)展 加強(qiáng)與保德、偏關(guān)等地資源要素與產(chǎn)業(yè)協(xié)作，有序進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)接發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，借力構(gòu)建多元化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，努力把河曲縣打造成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。

2.1.2 發(fā)展愿景

以“美麗宜居山水城、活力文化生態(tài)中心”為目標(biāo)愿景，圍繞實(shí)現(xiàn)城市新活力，著力推動(dòng)河曲縣城市職能、文化實(shí)力、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面的發(fā)展，煥發(fā)“黃河第一景城”的無窮魅力。

2.1.3 重點(diǎn)任務(wù)

以主城區(qū)為戰(zhàn)略支點(diǎn)，建立工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化互動(dòng)協(xié)調(diào)的“三化同步”的產(chǎn)業(yè)體系；以縣城為戰(zhàn)略極核促進(jìn)商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)發(fā)展，構(gòu)建完善的綜合服務(wù)體系，建設(shè)成為輻射帶動(dòng)保德縣、偏關(guān)縣的縣域經(jīng)濟(jì)中心。

2.2 區(qū)域協(xié)同發(fā)展策略

2.2.1 創(chuàng)新河曲制度升級(jí)，加強(qiáng)治理協(xié)同

明確河曲各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間布局，統(tǒng)籌規(guī)劃交通、供水等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)河曲區(qū)域協(xié)同發(fā)展；發(fā)揮政府引導(dǎo)、企業(yè)帶頭作用，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源均衡配置。進(jìn)一步強(qiáng)化政府在推進(jìn)社會(huì)治理中的組織協(xié)調(diào)功能，建立包括服務(wù)、監(jiān)管和審批的多層面協(xié)調(diào)機(jī)制。深入調(diào)研河曲社會(huì)治理體制問題，共同探索政府與社會(huì)組織之間的協(xié)作機(jī)制，創(chuàng)新黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理方式。

2.2.2 統(tǒng)籌區(qū)域資源設(shè)施，促進(jìn)資源協(xié)同

形成“三軸三核”的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，夯實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)區(qū)域差異化發(fā)展（見圖 1，2）。

圖1 河曲縣產(chǎn)業(yè)布局

2.2.3 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同

加強(qiáng)河曲、保德、偏關(guān)三地產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，探索合建產(chǎn)業(yè)園區(qū)可行性方案，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)共贏。根據(jù)空間和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，建設(shè)工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)等不同類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，充分利用各自優(yōu)勢(shì)拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。搭建技術(shù)研發(fā)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外科研院所的技術(shù)和人才合作，加快推進(jìn)研發(fā)、工業(yè)設(shè)計(jì)相關(guān)集聚平臺(tái)建設(shè)。共享區(qū)域聯(lián)合服務(wù)設(shè)施，提高企業(yè)效率。以京津冀一體化發(fā)展為契機(jī)，緊密對(duì)接國(guó)家、省、市發(fā)展戰(zhàn)略，謀劃合建綜合保稅區(qū)，為提高河曲產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展、推動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、融入“一帶一路”經(jīng)濟(jì)圈搭建重要載體和平臺(tái)。

圖2 發(fā)展總體布局

2.2.4 強(qiáng)調(diào)文化傳承，實(shí)現(xiàn)歷史重塑

充分利用區(qū)域文化同宗同源的歷史優(yōu)勢(shì)，共建共享互動(dòng)性文化主題公園等公共空間，實(shí)現(xiàn)同城免費(fèi)游。積極開展區(qū)域內(nèi)文化合作，推動(dòng)成立區(qū)域民間文化協(xié)會(huì)，開展互動(dòng)互訪、共同承辦會(huì)議等公共活動(dòng)，促進(jìn)文化交流，積極通過報(bào)紙、電視等媒體和互聯(lián)網(wǎng)廣泛宣傳河曲、保德、偏關(guān)協(xié)同發(fā)展的重大意義及進(jìn)展，營(yíng)造地區(qū)人民關(guān)心和參與協(xié)同發(fā)展的良好氛圍。

3 結(jié)語

區(qū)域協(xié)調(diào)的核心是合理分工，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域布局。本文從治理協(xié)同、資源協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、城鎮(zhèn)協(xié)同、觀念協(xié)同5個(gè)方面提出促進(jìn)河曲縣區(qū)域協(xié)同發(fā)展的策略，以期為我國(guó)中西部城市協(xié)同發(fā)展帶來一定借鑒。同時(shí)，研究認(rèn)為，中西部地區(qū)城市在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃工作中，應(yīng)注重強(qiáng)化區(qū)域分析，嘗試打破省際、區(qū)際之間的各種行政壁壘，主動(dòng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作、旅游開發(fā)、資源整合、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等方面開展專項(xiàng)研究，從資源保護(hù)、底線管控、國(guó)土空間開發(fā)格局一體化構(gòu)建的角度，在區(qū)域空間格局中探索戰(zhàn)略定位。