四川德陽農(nóng)村閑置宅基地（農(nóng)房）流轉(zhuǎn)的實(shí)踐與啟示

徐國(guó)彬/江蘇省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站

為貫徹落實(shí)中央和江蘇省關(guān)于農(nóng)村土地制度改革相關(guān)要求，鼓勵(lì)引導(dǎo)試點(diǎn)縣探索宅基地“三權(quán)分置”具體路徑和辦法，筆者日前隨團(tuán)赴四川省德陽市，通過與省市縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、農(nóng)交所、律所、公證處等單位座談交流，進(jìn)村入戶實(shí)地走訪村集體經(jīng)濟(jì)組織和受讓方代表等，深入學(xué)習(xí)利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)盤活農(nóng)村閑置宅基地（農(nóng)房）的“三書模式”等。

做法與經(jīng)驗(yàn)

近年來，四川在省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳設(shè)立農(nóng)村宅基地管理處，加大農(nóng)村宅基地規(guī)范管理，創(chuàng)新探索適度放活宅基地（農(nóng)房）使用權(quán)的具體路徑。德陽地區(qū)率先取得成果，依托“三書模式” （律師法律審查意見及見證書、公證書、交易鑒證書），流轉(zhuǎn)交易閑置宅基地（農(nóng)房）412宗，總計(jì)金額7734.71萬元。

深入基層，詳細(xì)摸排現(xiàn)狀。據(jù)德陽對(duì)全市1457個(gè)村開展的宅基地管理和利用調(diào)研，村均約有5套農(nóng)房閑置，農(nóng)村閑置宅基地占總建設(shè)用地近七分之一。隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村宅基地（農(nóng)房）閑置問題日益普遍，一方面進(jìn)城農(nóng)民具有流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房增收的意愿，另一方面下鄉(xiāng)市民具有到農(nóng)村租房休閑創(chuàng)業(yè)的需求，如何為供需雙方有效搭建平臺(tái)，盤活利用7000多套沉睡的閑置農(nóng)房等資產(chǎn)，成為當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興迫切需要解決的問題之一。

確權(quán)頒證，奠定流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。德陽全市農(nóng)村宅基地面積35.75萬畝，已確權(quán)頒證35.31萬畝，頒證率98.77%；集體建設(shè)用地面積2.08萬畝，已確權(quán)頒證2.07萬畝，頒證率99.52%；農(nóng)村承包地面積348.2萬畝，已確權(quán)頒證80.46萬本，占承包農(nóng)戶數(shù)的97.25%。確權(quán)頒證使農(nóng)村“三塊地”權(quán)屬清晰，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利明確，為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革特別是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

集思廣益，探索“三書模式”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所德陽所充分發(fā)揮信息發(fā)布、交易撮合、價(jià)格發(fā)現(xiàn)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)基本功能，本著風(fēng)險(xiǎn)防控前置的思路，聯(lián)合相關(guān)律所、公證處等于2018年8月提出“三書模式”，以法律視野規(guī)范農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序和資料要件，規(guī)避后續(xù)可能發(fā)生的各類矛盾或糾紛，切實(shí)保障轉(zhuǎn)讓方、受讓方合法權(quán)益。具體流程依次為閑置農(nóng)房信息收集與輔導(dǎo)、轉(zhuǎn)讓方簽訂委托合同、農(nóng)交所審核發(fā)布、征集意向受讓、組織交易、成交簽約、交易結(jié)算、律所出具《律師法律審查意見及見證書》、公證處出具《公證書》、農(nóng)交所出具《交易鑒證書》。

扎實(shí)服務(wù)，確保流轉(zhuǎn)順暢。流轉(zhuǎn)交易各部門扎實(shí)為群眾辦實(shí)事，切實(shí)做好流轉(zhuǎn)全程指導(dǎo)服務(wù)。流轉(zhuǎn)前，嚴(yán)格審查，確保擬流轉(zhuǎn)農(nóng)房的權(quán)屬合法且無糾紛、所有的所有權(quán)人皆自愿流轉(zhuǎn)并已擁有更好的住所，如有糾紛或任一人不同意則不受理；發(fā)布后，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等多渠道廣泛征集意向受讓方并嚴(yán)格審查，如有違法亂紀(jì)、誠(chéng)信黑名單等取消報(bào)名資格；流轉(zhuǎn)時(shí)，交易雙方在多方見證下簽訂專門的《閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，各專業(yè)機(jī)構(gòu)分別出具相應(yīng)的文書，整個(gè)過程律師和公證人員等全程參與并提供專業(yè)服務(wù)。

有益啟示

農(nóng)村宅基地和房屋是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的有效途徑和政策措施，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。但現(xiàn)今在流轉(zhuǎn)中存在現(xiàn)實(shí)（或歷史）諸多難點(diǎn)且沒有可操作性的指導(dǎo)文件，如何破解這個(gè)難題，德陽農(nóng)交所進(jìn)行了有益探索，在閑置宅基地（農(nóng)房）流轉(zhuǎn)實(shí)踐中引入“三書模式”。

流轉(zhuǎn)交易公平化。所有流轉(zhuǎn)信息均在政府指定的德陽農(nóng)交所掛牌，在網(wǎng)站、電子大屏等各類公開渠道對(duì)外進(jìn)行展示，公平公開，杜絕私下交易、防止小微腐敗。交易前所有流轉(zhuǎn)房屋的產(chǎn)權(quán)信息、出資信息均在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示公告，并接受本地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員質(zhì)疑。在交易現(xiàn)場(chǎng)，公證員對(duì)交易流程的真實(shí)性和合法性進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公證，村委會(huì)成員一同見證。

辦理程序規(guī)范化?！叭龝Ｊ健钡娘@著功能之一，就是提供一個(gè)簡(jiǎn)潔明了、步驟明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的交易辦理程序，參與人不需要任何經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)的法律知識(shí)，不用尋找其他的代理機(jī)構(gòu)，更不用擔(dān)心受騙，只要提出交易申請(qǐng)，后續(xù)按照規(guī)范的流程操作，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)的服務(wù)體現(xiàn)了“三書模式”的法律嚴(yán)肅性和權(quán)威性，確保經(jīng)“三書模式”辦理的交易流轉(zhuǎn)合法合規(guī)、符合交易雙方的真實(shí)意愿。

交易文書專業(yè)化?！堵蓭煼蓪彶橐庖娂耙娮C書》《公證書》《交易鑒證書》充分考慮轉(zhuǎn)讓方、受讓方的正當(dāng)合理訴求，并對(duì)將來可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)行明確約定，不需要當(dāng)事人另外簽訂補(bǔ)充條款，有效發(fā)揮了公共法律服務(wù)“黑匣子”的功能。“三書模式”法律文書的完整性和有效性相輔相成，為保障雙方的合法權(quán)益、促進(jìn)各方當(dāng)事人全面誠(chéng)信履行合同義務(wù)發(fā)揮重要作用。

模式適用廣泛化。農(nóng)房被農(nóng)民群眾視為“家”，是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)際交易中涉及農(nóng)戶情感最深、交易金額最大、操作最為復(fù)雜、潛在糾紛最多的交易品種。“三書模式”用規(guī)范性的文書，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)過程中繁雜的流程，避免后續(xù)潛在各類糾紛，提高了雙方辦理效率、降低了辦理成本、減少了各種矛盾發(fā)生。從應(yīng)用效果上看，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種具有可操作性、可復(fù)制性、可推廣性的借鑒作用。

對(duì)江蘇的建議

當(dāng)前江蘇以昆山、沛縣等地承擔(dān)全國(guó)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)為契機(jī)，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地（農(nóng)房）盤活利用工作，大力探索閑置宅基地（農(nóng)房）有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)路徑，切實(shí)增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、共同富裕。江蘇應(yīng)借鑒四川等地閑置宅基地（農(nóng)房）流轉(zhuǎn)中有效舉措，在做好組織領(lǐng)導(dǎo)、政策扶持、宣傳引導(dǎo)等工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新舉措，取得更多的實(shí)效。

更加穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革。農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展大局，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。在做好房地一體宅基地確權(quán)登記、且不突破現(xiàn)有法律政策規(guī)定的前提下，積極穩(wěn)妥開展多種形式的閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用工作。在盤活利用中引入律師、公證員等法律力量，堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，尊重農(nóng)民意愿，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、提高資源利用效率為出發(fā)點(diǎn)，增強(qiáng)農(nóng)民群眾獲得感、幸福感、安全感和認(rèn)同感，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與盤活利用的積極性和主動(dòng)性。流轉(zhuǎn)全過程中交易所不收取農(nóng)民任何費(fèi)用。針對(duì)閑置農(nóng)房權(quán)屬存在爭(zhēng)議、所有權(quán)人無其他合法穩(wěn)定居所或共有人有未成年人等情形，待相關(guān)問題解決后再流轉(zhuǎn)，保障相關(guān)人員居住權(quán)利。

更加規(guī)范開展閑置宅基地流轉(zhuǎn)。在試點(diǎn)地區(qū)先行先試的基礎(chǔ)上，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。結(jié)合各地實(shí)際，編制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，明確宅基地流轉(zhuǎn)、互換、繼承、贈(zèng)與、出租、入股、合作經(jīng)營(yíng)等各類宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、程序等，引入“三書模式”等公共法律服務(wù)，在操作流程、公開公示、條款擬定、合同簽署等領(lǐng)域，切實(shí)保障農(nóng)戶的權(quán)益。同時(shí)，切實(shí)維護(hù)受讓方正當(dāng)、合法權(quán)益。通過江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)統(tǒng)一操作，實(shí)現(xiàn)宅基地公開、公平、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)。盡可能簽訂長(zhǎng)租期合同，吸引城市資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，助力鄉(xiāng)村振興。涉及農(nóng)房改造升級(jí)、發(fā)展民宿等，提前報(bào)備申請(qǐng)，待批準(zhǔn)后再簽約流轉(zhuǎn)。合同期限內(nèi)，因規(guī)劃調(diào)整拆遷或農(nóng)戶毀約收回房屋的賠償、到期后再續(xù)租等事宜，在合同中也作明確約定，切實(shí)保護(hù)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員的合法權(quán)益。

更加完善多方共同盤活利用機(jī)制。為更好地促進(jìn)閑置宅基地（農(nóng)房）流轉(zhuǎn)，將信息在更大范圍、更廣渠道傳播，積極與第三方推廣機(jī)構(gòu)合作，綜合運(yùn)用直播看房、VR看房等新技術(shù)，通過抖音、快手等新媒介，吸引更多的意向受讓方網(wǎng)絡(luò)看房、實(shí)地探房。與村集體、國(guó)有企業(yè)、民宿機(jī)構(gòu)等合作，統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一打造、抱團(tuán)發(fā)展，嘗試村集體主導(dǎo)開發(fā)、村企合作聯(lián)建、以房入股、以房解困等一批宅基地盤活利用模式，提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展活力和可持續(xù)發(fā)展能力。在取得法律授權(quán)的基礎(chǔ)上有序開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)，與郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)商行、農(nóng)擔(dān)公司等金融機(jī)構(gòu)合作，打造“政企交銀保擔(dān)”合作模式，引導(dǎo)金融活水流向農(nóng)村，為發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等提供融資支持，助力鄉(xiāng)村振興、共同富裕。