實施房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的若干思考

摘要：2021年1月1日，銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度正式實施。作為房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理制度的具體舉措之一，房地產(chǎn)貸款集中度管理制度是一項長期性、制度性的安排，對落實房地產(chǎn)長效機制，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預期具有重要意義?；诜康禺a(chǎn)貸款集中度管理的制度實踐，闡述房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的實施原則、重要環(huán)節(jié)以及實施過程中應予關(guān)注的方面，并就當下制度實施中存在的不足，提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：房貸集中度管理;房地產(chǎn)金融;房地產(chǎn)長效機制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0030-35 收稿日期：2021-09-10

作者簡介：王鵬飛，碩士研究生，經(jīng)濟師，供職于中國人民銀行南京分行。

為貫徹落實習近平總書記關(guān)于“房住不炒”的定位，堅持穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期，2021年1月1日，《中國人民銀行 中國銀行保險監(jiān)督管理委員會關(guān)于建立銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的通知》（銀發(fā)〔2020〕322號，以下簡稱《通知》）開始施行?！锻ㄖ芬?，房地產(chǎn)貸款集中度超出管理要求的銀行業(yè)金融機構(gòu)，必須制定調(diào)整方案，明確向管理要求收斂。制度實施以來，無論是房地產(chǎn)貸款增速，還是房地產(chǎn)貸款集中度，均處于持續(xù)下降態(tài)勢。據(jù)銀保監(jiān)會官網(wǎng)消息，至2021年7月末，全國房地產(chǎn)貸款增速創(chuàng)8年新低，銀行業(yè)房地產(chǎn)貸款集中度已連續(xù)10個月下降。可見，制度成效比較顯著。

1 房地產(chǎn)貸款集中度管理的制度實踐

所謂房地產(chǎn)貸款集中度管理，是指銀行業(yè)金融機構(gòu)（僅針對中資法人銀行）的房地產(chǎn)貸款余額占比及個人住房貸款余額占比不得超過《通知》規(guī)定的上限。其中，兩項占比計算公式的分母均為各項貸款余額，且分子分母均使用人民幣口徑。在制度貫徹落實中，宜遵循穩(wěn)妥實施、差異化監(jiān)管、整體公平等原則。同時，審慎踐行集中度測算、管理要求確定、指導方案制定、跟蹤監(jiān)測等重要環(huán)節(jié)。

1.1 制度實施應遵循的原則

房地產(chǎn)貸款集中度管理制度事關(guān)老百姓切身利益，可謂制度敏感性強，對于個體受影響的感受度同樣真切。因此，在制度實施過程中，務必遵循一系列原則，以保障制度穩(wěn)妥推進，盡最大限度保障對房貸的合理需求。筆者基于《通知》等政策規(guī)定和對此項制度的理解，認為房貸集中度管理制度的實施，宜遵循以下原則：

一是堅持穩(wěn)妥實施原則。房地產(chǎn)貸款集中度管理制度一旦實施，將在很大程度上限制銀行的房地產(chǎn)相關(guān)貸款的發(fā)放額度，從而對居民申請新房或二手房貸款產(chǎn)生影響，或申請難度加大或期限延長。此項制度可謂關(guān)乎民生，較易引發(fā)社會負面輿情。因此，制度的實施不宜搞急剎車、急轉(zhuǎn)彎，需要提前做好溝通，引導形成合理預期。同時，本著穩(wěn)妥嚴肅的原則，針對超出管理上限且難以在短時間內(nèi)調(diào)整到位的銀行業(yè)金融機構(gòu)，相關(guān)制度給予了過渡期安排，用于平滑制度實施帶來的影響。

二是堅持差異化監(jiān)管原則。一方面，根據(jù)銀行資產(chǎn)規(guī)模、機構(gòu)類型等因素，此項制度將中資法人銀行分成五檔，設定管理上限。其中，前兩檔的管理權(quán)限歸于中國人民銀行總行，后三檔由人民銀行省級分支機構(gòu)進行管理。另一方面，對房地產(chǎn)貸款集中度超限的銀行業(yè)金融機構(gòu)，金融管理部門將指導其合理制定調(diào)整方案，分階段、分步驟達到《通知》規(guī)定的集中度管理要求。此外，對于未超限的銀行業(yè)金融機構(gòu)，并不意味其可以快速提升房地產(chǎn)貸款集中度，搶占房地產(chǎn)貸款市場份額。制度同樣要求，未超限的銀行業(yè)金融機構(gòu)應當穩(wěn)健開展房地產(chǎn)貸款相關(guān)業(yè)務，保持房地產(chǎn)貸款占比、個人住房貸款占比基本穩(wěn)定。

三是堅持整體公平原則。通常，對于公共領域?qū)嵤┑恼呋蛑贫龋瑧斲`行公平理念，即對處于同一市場的參與主體，政策實施應當一視同仁。當然，由于個體情況、實施環(huán)境等因素往往差異性較大，因此，準確地講，制度實施更應保證整體公平性。具體到集中度管理制度的實施，應確保同一轄內(nèi)同檔、同類銀行執(zhí)行同一集中度管理標準。同時，制度實施應當堅決杜絕銀行業(yè)金融機構(gòu)可能存在的博弈心理，不嚴格執(zhí)行政策要求。此外，還要嚴防挪用消費貸、經(jīng)營貸資金作為購房款或“過橋”資金，借機繞開房地產(chǎn)貸款集中度管理要求，消減制度實施效果。

1.2 制度貫徹應關(guān)注的重要環(huán)節(jié)

在堅持穩(wěn)妥實施、差異化監(jiān)管、整體公平等原則的基礎上，在房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的落地階段，應當審慎踐行以下重要環(huán)節(jié)：

一是準確測算轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度占比。眾所周知，在推行一項制度前，應當對實施區(qū)域做到“底數(shù)清、情況明”。具體到房地產(chǎn)貸款集中度管理方面，首先應當就轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)的房地產(chǎn)貸款集中度兩項占比，進行全面準確的測算。該步驟的目的在于，識別出不滿足《通知》所確定房地產(chǎn)貸款集中度管理要求的機構(gòu)范圍，進而為制定相應的監(jiān)管要求（如調(diào)整方案）提供依據(jù)和支撐。

二是合理審慎確定轄內(nèi)房地產(chǎn)貸款集中度管理要求。我國東、中、西部相關(guān)省份的經(jīng)濟金融發(fā)展水平差異性較大，房地產(chǎn)市場的熱度、市場容量也各不相同。因此，為避免制度剛性帶來的“一刀切”等現(xiàn)實問題，《通知》提出，人民銀行分支機構(gòu)可以會同所在地銀保監(jiān)派出機構(gòu)，在充分論證的前提下，結(jié)合所在地經(jīng)濟金融發(fā)展水平、機構(gòu)具體情況和系統(tǒng)性風險特點，以《通知》規(guī)定上限為基準，在增減2.5個百分點范圍內(nèi)，合理審慎確定轄內(nèi)適用的集中度管理要求。

三是積極指導超出房貸集中度上限的銀行業(yè)金融機構(gòu)制定過渡期內(nèi)的調(diào)整方案。房地產(chǎn)貸款集中度超出管理要求的銀行，需要結(jié)合自身情況、所屬檔次的上限要求及過渡期安排，制定逐步達到管理要求的調(diào)整方案，明確向管理要求邊際收斂的具體舉措。根據(jù)超限銀行的超出比例，政策上分別給予2年和4年的過渡期。設置過渡期的目的，在于確保政策的平穩(wěn)實施，盡量做到按年度均勻分布壓降數(shù)量，有序壓降房地產(chǎn)貸款集中度。

四是考核評估、跟蹤監(jiān)測超限銀行的方案執(zhí)行情況和房地產(chǎn)貸款集中度的變化情況。為保證銀行業(yè)金融機構(gòu)能夠按照所制定調(diào)整方案進行序時整改，《通知》要求，超出管理上限的銀行，須按季度報告執(zhí)行情況，報送房地產(chǎn)貸款相關(guān)數(shù)據(jù)等。

1.3 特殊情況的處理

一方面，為響應黨中央、國務院關(guān)于大力發(fā)展保障性租賃住房，推進住房供給側(cè)改革的要求，房地產(chǎn)貸款集中度管理制度對符合定義的住房租賃貸款給予“不納入集中度統(tǒng)計范圍”的豁免。目前，何為“符合定義的”住房租賃貸款，尚未出臺相關(guān)認定細則。因此，在現(xiàn)階段的房貸集中度管理中，住房租賃貸款的豁免計入尚沒有正式實施。此外，暫不納入統(tǒng)計的住房租賃貸款，只涉及企業(yè)端（在進行房地產(chǎn)開發(fā)貸款認定中即予以分類考量），不涉及個人消費端。

另一方面，為配合資管新規(guī)的實施，在資管新規(guī)過渡期內(nèi)（至2021年底），銀行業(yè)金融機構(gòu)回歸資產(chǎn)負債表（簡稱回表）的房地產(chǎn)貸款同樣不納入統(tǒng)計范圍。但是，對于哪些回表房地產(chǎn)貸款能夠被剔除，還需要銀行業(yè)金融機構(gòu)提供佐證材料，供監(jiān)管部門進一步認定。

2 當前制度實施中應予關(guān)注的方面

2.1 小銀行壓降難度較大，尤以縣域農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行為甚

從房地產(chǎn)貸款集中度的計算公式看，壓降集中度無非有兩個途徑：一是壓降分子，即壓降房地產(chǎn)貸款余額或個人住房貸款余額的規(guī)模;二是做大分母，即做大人民幣各項貸款余額的規(guī)模。當然，按照《通知》精神，壓降分子和做大分母，均是希望降低銀行對房地產(chǎn)的依賴，引導更多資金流向?qū)嶓w等政策支持的領域。從實踐情況看，縣域農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行等小銀行的業(yè)務單一且市場拓展難度大，人民幣各項貸款規(guī)模較小，其短期內(nèi)通過擴大總量從而壓降占比的難度較大。從分子端看，縣域農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行的壓降手段也是十分有限。房地產(chǎn)貸款多屬于中長期貸款，全國性銀行或許可以通過證券化、打包轉(zhuǎn)讓等方式較快降低房地產(chǎn)貸款存量，而小銀行調(diào)整集中度，基本上需要依靠調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)等傳統(tǒng)方式。

2.2 對非法人銀行的弱約束，恐減弱制度實施的區(qū)域效果

《通知》及其配套新聞稿指出，房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的實施，是以法人銀行為單位?？鐓^(qū)域經(jīng)營機構(gòu)以法人機構(gòu)總資產(chǎn)為統(tǒng)計口徑，不以分支機構(gòu)各自業(yè)務規(guī)模統(tǒng)計計算。以東部某省為例，轄內(nèi)非法人銀行占據(jù)了該省房地產(chǎn)貸款市場的絕對份額，而法人銀行的市場份額非常少。從省域政策執(zhí)行效果看，督導法人銀行嚴格貫徹落實好房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，能夠影響到的房貸市場份額十分有限。雖然從法人銀行入手進行管控，在全國層面能夠做到房地產(chǎn)貸款集中度的整體平衡，但難以限制資金的區(qū)域性集中，進而影響區(qū)域熱點城市的房地產(chǎn)市場，誤導公眾預期。因此，在做好法人銀行房地產(chǎn)貸款集中度管理的同時，非法人銀行分支機構(gòu)在一省的制度執(zhí)行也是至關(guān)重要。但現(xiàn)行房地產(chǎn)貸款集中度管理制度無法對“跨區(qū)域經(jīng)營銀行對其分支行的房貸額度分配”進行約束性管理?？傊?，在地方層面，若不增強對非法人銀行房地產(chǎn)貸款集中度的約束力，政策的區(qū)域執(zhí)行效果恐有減弱。

2.3 政策傳導相伴的輿情壓力應予關(guān)注

隨著集中度管理制度的深入實施，商業(yè)銀行尤其是超過集中度上限的銀行，紛紛趨向于收緊房貸、提高審查標準，甚至暫停接單。從近期輿情看，房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的政策影響已傳導至個人房貸市場，市場主體感受較為明顯。公眾傾向于選擇投訴的方式表達訴求，由此銀行也是面臨較大的輿情應對壓力。經(jīng)了解，公眾投訴的原因主要有：一是房貸額度較緊，不能按時放款。如某國有大行的分行反映，受上級政策調(diào)整，貸款指標持續(xù)收緊，個人住房按揭貸款額度銳減。某股份制銀行也反映，至2021年3月末，該行上年度受理的存量已批待放的貸款仍未完全消化。二是房貸發(fā)放周期拉長，導致客戶投訴。據(jù)了解，對于款項到賬時間，二手房買賣雙方通常會有事先承諾。在賣房款遲遲不能到賬時，為求加快放款速度免于合同違約，客戶通過撥打銀行客服、銀保監(jiān)局、人民銀行及12345市長熱線等渠道進行投訴的概率非常高。此外，部分中介機構(gòu)不規(guī)范宣傳，也是導致購房者情緒焦慮的重要原因。

2.4 須持續(xù)關(guān)注中小房地產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)金流

房地產(chǎn)貸款集中度管理制度對房地產(chǎn)企業(yè)融資的影響主要包括：一是拉長房地產(chǎn)開發(fā)貸的審批和提款周期。銀行貸款是絕大部分房地產(chǎn)企業(yè)的主要融資渠道。據(jù)了解，許多房地產(chǎn)企業(yè)表示，因商業(yè)銀行額度收緊出現(xiàn)延遲提款;相當比例的房地產(chǎn)企業(yè)預計今年開發(fā)貸項目審批存在困難。二是因商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款放款時間的拉長，降低了房地產(chǎn)企業(yè)的銷售回款速度。三是短期內(nèi)中小開發(fā)商再融資難度增加。房地產(chǎn)貸款集中度新規(guī)疊加前期房地產(chǎn)企業(yè)融資“三道紅線”政策，短期內(nèi)銀行將更傾向放貸給大型優(yōu)質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)商，中小開發(fā)商可能無法及時獲得銀行貸款，只能通過加快銷售、以價換量等方式保證現(xiàn)金流。

3 相關(guān)思考及建議

目前，房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的實施，取得了較為顯著的政策效果。但是，綜合來看，房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的實施還有持續(xù)改善的空間。為推動制度實施，促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，基于房地產(chǎn)貸款集中度管理實踐，提出如下思考及建議。

3.1 持續(xù)優(yōu)化制度，提升制度的區(qū)域?qū)嵤┬Ч?/p>

在全國層面，建議監(jiān)管部門多措并舉，持續(xù)引導銀行業(yè)金融機構(gòu)對存量房貸做“減法”、向?qū)嶓w經(jīng)濟做“加法”、優(yōu)化額度“分配”。結(jié)合實踐看，對房地產(chǎn)市場熱點區(qū)域，可從以下途徑予以針對性引導和優(yōu)化：一是將房地產(chǎn)貸款增量作為參考指標。對于貸款規(guī)模小但集中度超限較多的小法人銀行，可以側(cè)重于調(diào)控增量，適當緩解集中度上限的剛性要求和機構(gòu)壓降壓力。二是降低大型銀行（尤其是全國性銀行）房地產(chǎn)貸款投放的順周期性特征，指導其合理分配房地產(chǎn)貸款額度。通過制定合理的發(fā)展計劃，綜合考慮城市房地產(chǎn)熱度、房地產(chǎn)貸款規(guī)模等順周期因素，合理分配房地產(chǎn)貸款額度，推動房地產(chǎn)貸款均衡投放。三是建議在房價上漲壓力大、居民購房意愿強的地區(qū)，因城施策，適時推出房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理的另兩項舉措，即居民債務收入比和房地產(chǎn)貸款風險權(quán)重，從而引導居民預期，降低銀行體系對房地產(chǎn)貸款的依賴性。

3.2 采取合理激勵，引導信貸資源更多流向政策支持的領域

據(jù)監(jiān)管部門披露，房地產(chǎn)貸款占比已經(jīng)超過總貸款的三分之一。隨著房地產(chǎn)貸款集中度管理制度的實施，銀行體系將有大量的信貸資源得以從房地產(chǎn)領域抽離。政策有堵有疏方為上策。建議采取合理的激勵措施，對銀行體系的信貸資源加以引導。具體包括：一是盡快做實住房租賃貸款的豁免。建設住房保障體系，能夠有效緩解住房租賃市場的結(jié)構(gòu)性供給不足。這是黨中央、國務院相關(guān)決策部署明確支持的政策領域。建議監(jiān)管部門盡快明確住房租賃貸款的核心定義，以早日將符合定義的住房租賃貸款豁免統(tǒng)計。二是采取合理適當?shù)募畲胧?，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)多向?qū)嶓w、小微、三農(nóng)等政策支持的領域投放信貸資源。例如，對于房地產(chǎn)貸款集中度未超出管理要求的銀行業(yè)金融機構(gòu)，允許其在低于集中度上限的差額范圍內(nèi)，獲得央行低息的再貸款再貼現(xiàn)等政策支持;或者對低于集中度管理要求一定幅度的銀行業(yè)金融機構(gòu)，在給予政策性資金或優(yōu)惠措施時，作為一項考量因素。

3.3 加強部門聯(lián)動，提升制度實施的社會效應

按照社會學理論，社會效應是指對社會產(chǎn)生的效果、反映和影響。一項政策的出臺，最終利弊考量主要是看此項政策是否產(chǎn)生良好的社會效應。建議不斷加強部門聯(lián)動，提升制度實施的社會效應。具體包括：一是加強多部門協(xié)作，做好對銀行業(yè)金融機構(gòu)的政策指導。引導金融機構(gòu)將消化存量簽單和壓降規(guī)模有效統(tǒng)籌，合理安排存量待投放房貸進度，避免產(chǎn)生不良輿情。二是加強與房地產(chǎn)管理部門的合作，引導市場形成合理預期。加強對房地產(chǎn)企業(yè)、房地產(chǎn)中介的宣傳引導，采取聯(lián)合懲戒等方式，防止故意曲解政策，刻意渲染購房緊張情緒或?qū)⒄唠S意解讀為“監(jiān)管部門收緊房貸”。三是加強與大數(shù)據(jù)管理中心等部門的合作，探索應用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，提升信貸資金流向監(jiān)管效率，加大房地產(chǎn)信貸資金使用合規(guī)性審查，防止經(jīng)營性貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場。

3.4 多維度政策協(xié)同，堅決做好房地產(chǎn)宏觀審慎管理

一是從金融機構(gòu)端，應當堅決貫徹落實好房地產(chǎn)貸款集中度管理制度，防范潛在系統(tǒng)性金融風險，提高銀行業(yè)金融機構(gòu)穩(wěn)健性;推動金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強化機構(gòu)內(nèi)在約束，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，推動金融、房地產(chǎn)同實體經(jīng)濟均衡發(fā)展。二是從政府端，持續(xù)降低對土地財政的依賴，加快建立健全房地產(chǎn)稅收體系，建立全面、系統(tǒng)、動態(tài)更新的住房信息系統(tǒng)，改善信息不對稱約束;把握并控制好供地節(jié)奏，強化市場預期管理，堅持“房住不炒”定位，引導住房向居住本質(zhì)回歸。三是從房地產(chǎn)企業(yè)端，加強對房地產(chǎn)行業(yè)的風險研判和預警，進一步推動房地產(chǎn)行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展;健全對房地產(chǎn)企業(yè)的差異化監(jiān)測制度，針對超過“三道紅線”的房企，加強對其有息負債規(guī)模和資產(chǎn)負債率、短期償債能力等指標的關(guān)注度;針對中小房企，重點關(guān)注資金流狀況，以及融資可得性等情況。