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    新形勢(shì)下我國(guó)糧食安全法律保障研究

    2021-10-14 00:40:07金寶辰
    速讀·中旬 2021年10期
    關(guān)鍵詞:政策體系

    ◆摘? 要:新中國(guó)成立70年來(lái),雖然國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策不斷出臺(tái),糧食耕作技術(shù)不斷提高,但種植結(jié)構(gòu)不盡合理,結(jié)構(gòu)性過(guò)剩和品種性短缺仍然困擾著我們。新的形勢(shì)下,從總體國(guó)家安全觀和滿足社會(huì)主要矛盾變化的角度考慮,制定一部能夠涵蓋從糧食育種至餐桌消費(fèi)全鏈條的基本法、加快構(gòu)建我國(guó)糧食安全保障法律體系勢(shì)在必行。

    ◆關(guān)鍵詞:國(guó)家糧食;政策;體系

    一、新形勢(shì)下對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

    我國(guó)糧食安全法律保障也步入新階段,隨著國(guó)際貿(mào)易摩擦的升級(jí)態(tài)勢(shì)、人們對(duì)消費(fèi)認(rèn)知的不斷提高,我國(guó)糧食安全面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)更加復(fù)雜多變,應(yīng)盡快建立完善的糧食安全保障法律規(guī)范體系,以維護(hù)國(guó)家糧食安全。

    (一)總體國(guó)家安全觀對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

    在新形勢(shì)下將糧食安全法律化、制度化,并以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)思想,形成更高層次上國(guó)家糧食安全立法保障體系,為實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安這一目標(biāo)夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ),從而維護(hù)國(guó)家總體安全,探索出一條成功的獨(dú)具中國(guó)特色的糧食安全發(fā)展路徑。

    (二)社會(huì)主要矛盾變化對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

    中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)現(xiàn)階段的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。必須認(rèn)識(shí)到,我國(guó)社會(huì)主要矛盾所產(chǎn)生的變化意味著國(guó)家全局出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變,由此對(duì)糧食安全提出了更為嚴(yán)苛的要求,現(xiàn)在人們不再局限于吃穿用度,“隨便吃”、“多選擇”,而是向往更高更好更有品質(zhì)的生活方式;相應(yīng)的社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,群眾的消費(fèi)需求逐漸向高質(zhì)量、安全、健康以及便利性等層面發(fā)展。

    (三)國(guó)際形勢(shì)對(duì)糧食安全法律保障提出的新需求

    糧食穩(wěn)天下安。當(dāng)前,由美國(guó)挑唆的中美貿(mào)易沖突和爭(zhēng)端不斷升級(jí),國(guó)家糧食安全又一次被人們所重點(diǎn)關(guān)注。在美國(guó)先起加征關(guān)稅的情況下,我國(guó)采取對(duì)美國(guó)部分商品加征關(guān)稅來(lái)進(jìn)行反制措施,其中就包括大豆、玉米、小麥、高粱等在內(nèi)的部分農(nóng)產(chǎn)品,這給我國(guó)糧食安全問(wèn)題造成了一定新的挑戰(zhàn)。

    二、我國(guó)糧食安全保障立法基本狀況及存在問(wèn)題分析

    糧食安全問(wèn)題必然依賴于立法保障,通過(guò)頒布專(zhuān)項(xiàng)立法及各項(xiàng)政策要求等多樣化的方式對(duì)糧食安全的每個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)科學(xué)的制度設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)糧食安全領(lǐng)域各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的可控。

    (一)我國(guó)糧食安全保障立法基本狀況

    1.《國(guó)家安全法》把糧食安全上升到國(guó)家戰(zhàn)略地位。自黨的十八大以來(lái),我國(guó)糧食產(chǎn)量不斷刷新記錄,2018年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到65789萬(wàn)噸,雖比2017年下降了0.6%,但減幅不大,仍處于生產(chǎn)高位水平,安全形勢(shì)持續(xù)向好;但總體分析仍然不能掉以輕心。作為全球第一人口大國(guó),我國(guó)人均糧食占有量?jī)H為發(fā)達(dá)國(guó)家三分之一左右,人口數(shù)量多,剛性需求持續(xù)增加。我國(guó)加入WTO后,糧食供給主要是立足本國(guó)和面向國(guó)際市場(chǎng)的方式;同樣,我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)逐步放開(kāi),而且是范圍更廣、力度更深,一些跨國(guó)大糧商利用國(guó)外價(jià)格低廉的糧食逐步在我國(guó)進(jìn)行糧油產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局,形成了一條從生產(chǎn)到加工的糧食產(chǎn)業(yè)鏈條,從而已基本實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)從某些品種的原糧和產(chǎn)品方面的壟斷;甚至有個(gè)別國(guó)家擬以糧食作為“武器”控制我國(guó)的國(guó)家安全命脈,已經(jīng)對(duì)我國(guó)糧食安全造成了不可忽視的影響。

    2.我國(guó)已初步建立了糧食安全保障法律體系。我國(guó)當(dāng)前在糧食安全領(lǐng)域的各項(xiàng)法律體系中,盡管并沒(méi)有就糧食安全及相關(guān)問(wèn)題出臺(tái)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)法律,但已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)糧食安全的法律法規(guī)有多項(xiàng),比如我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法、糧食流通條例、糧食收購(gòu)條例、中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例等相關(guān)法律制度。

    3.《食品安全法》明確了糧油食品安全監(jiān)管依據(jù)。糧油質(zhì)量安全是確保食品安全的必要前提。2018年12月修正的《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定了多項(xiàng)包涵糧食質(zhì)量安全要求的內(nèi)容?!妒称钒踩ā坊竞w了從“農(nóng)戶地頭到居民餐桌”食品安全嚴(yán)控規(guī)定,實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條有關(guān)環(huán)節(jié)可追溯和安全監(jiān)控,強(qiáng)化了有關(guān)部門(mén)的法定權(quán)限和責(zé)任分工,將為有效解決當(dāng)前人們關(guān)注的糧油食品安全問(wèn)題提供了法律依據(jù),標(biāo)志著我國(guó)糧油食品安全監(jiān)督進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。

    (二)我國(guó)糧食安全保障立法存在的問(wèn)題分析

    1.保障糧食安全法律體系不完備。我國(guó)糧食安全保障立法還處于較低水平階段,使得這一法律體系欠缺健全性和完善性,截止目前還沒(méi)有一部糧食安全領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)立法,用來(lái)對(duì)糧食安全各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效引導(dǎo)和規(guī)范,醞釀日久的《糧食法》也未正式出臺(tái),即使較為重要的、數(shù)量較少的幾項(xiàng)有關(guān)糧食安全的法律制度及政策要求,制定修正實(shí)施的時(shí)間大部分雖然是近幾年的,但立法效力較低,這些法律制度間并不存在有效的契合性,僅僅是從某一個(gè)視角或某一層次上保障糧食安全,因此具有明顯的混亂性和零散性,尚未形成體系。

    2.保障糧食安全配套措施不到位。從當(dāng)前的立法現(xiàn)狀看,諸多條款在司法實(shí)踐中不具備可適用性,只是條文的倡導(dǎo)性規(guī)范,也沒(méi)有作相應(yīng)的制度配套安排,可操作性比較差,不少法律規(guī)范僅僅停留在形式層面。

    3.保障糧食安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)不銜接。糧食安全領(lǐng)域的相關(guān)法律制度對(duì)糧食安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

    三、關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)糧食安全保障立法的思考

    新形勢(shì)下糧食安全面臨著新情況新挑戰(zhàn),即需要借鑒國(guó)際一些好的做法,糾正長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)糧食安全保障過(guò)多依賴行政指令、依靠行政政策的現(xiàn)況,進(jìn)一步提升利用法治保障糧食安全的意識(shí)。

    (一)強(qiáng)化法律框架設(shè)計(jì)

    正視當(dāng)前我國(guó)在糧食安全領(lǐng)域法律保障體系存在的缺陷性,從基本法到具備直接或間接約束作用的相關(guān)法律制度依據(jù)法律體系框架進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)整體設(shè)計(jì),為構(gòu)建一個(gè)新時(shí)期完備的糧食安全法律保障體系建言獻(xiàn)策,形成符合我國(guó)特點(diǎn)的保障糧食安全的相關(guān)法律框架及體系。首先,應(yīng)當(dāng)就糧食安全出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)基本法,由全國(guó)人大制定頒布,納入國(guó)家法律基本體系。其次,將與糧食安全相關(guān)的各項(xiàng)法律制度、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章及部門(mén)規(guī)章按照基本法的原則和要求展開(kāi)充分整合、修改和廢止,作為糧食安全法的有益補(bǔ)充。再次,填補(bǔ)糧食安全領(lǐng)域的立法空白。我國(guó)在保障糧食安全領(lǐng)域所制定的法律體系應(yīng)包含法律、行政法規(guī)、規(guī)章及部門(mén)規(guī)章等不同效力層次的法律制度,為一種樹(shù)狀結(jié)構(gòu)形式,這種制度框架與我國(guó)的法制結(jié)構(gòu)相一致,與我國(guó)法制體系的傳統(tǒng)相吻合,節(jié)約立法時(shí)間及資源,提高糧食安全領(lǐng)域的立法建設(shè)效率。

    (二)完善立法建設(shè)內(nèi)容

    按照上述分析的糧食安全保障法律框架設(shè)計(jì),在《糧食安全保障法》這一全面“憲法”的統(tǒng)領(lǐng)下,順應(yīng)糧食市場(chǎng)化改革發(fā)展的大趨勢(shì),統(tǒng)籌考慮糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食消費(fèi)等環(huán)節(jié)擁有健全完善的法律保障制度,形成適合我國(guó)自身特點(diǎn)的糧食安全保障法律體系。

    1.盡快制定出臺(tái)《糧食安全保障法》。制定一部適應(yīng)新形勢(shì)下糧食安全的保障“憲法”是當(dāng)前立法工作的重點(diǎn)內(nèi)容,是確保我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的必然要求。2018年9月,在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)上提出了相應(yīng)的立法規(guī)劃,其中,《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》屬于第一類(lèi)項(xiàng)目,并且在任期內(nèi)能夠提請(qǐng)審議的相關(guān)法律草案。

    2.修訂現(xiàn)行糧食安全保障的法律法規(guī)和規(guī)章制度。健全的糧食安全保障法律規(guī)范體系應(yīng)是每方面都有完備的配套法律,并行之有效。需要基本法的全面統(tǒng)籌下,全面梳理當(dāng)前糧食安全保障領(lǐng)域的各項(xiàng)法律制度及政策要求,著重分析這些制度存在的缺陷,對(duì)重復(fù)性和沖突性的法律制度進(jìn)行充分整合和修訂,改變現(xiàn)有糧食法律少,行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章多的現(xiàn)象;對(duì)已運(yùn)行有了實(shí)踐基礎(chǔ)且符合現(xiàn)行立法條件的,如《糧食流通管理?xiàng)l例》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)田水利條例》等行政法規(guī)上升到法律層面,由國(guó)務(wù)院出臺(tái)條例制訂實(shí)施細(xì)則。對(duì)各部門(mén)法之間存在矛盾的地方進(jìn)行調(diào)整,使之配套銜接。

    3.盡快制定完善空白區(qū)域法律制度。糧食安全法律保障體系作為一項(xiàng)綜合性的法治系統(tǒng),涵蓋糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)的法律法規(guī)以及糧食預(yù)警、應(yīng)急供應(yīng)等各個(gè)方面,是相互協(xié)調(diào)和牽制的有機(jī)體。為使這個(gè)“大系統(tǒng)”更完備,需彌補(bǔ)和完善部分環(huán)節(jié)中存在的立法空白。

    新形勢(shì)下,國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)需求不斷升級(jí),國(guó)際貿(mào)易摩擦日趨加劇以及國(guó)家糧食安全的重大戰(zhàn)略部署,給糧食安全賦予新內(nèi)涵,給法律保障提出新需求。糧食安全依然與能源安全、金融安全在新時(shí)期下有同等重要地位,是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的主要內(nèi)容,備受全球的關(guān)注與研究。法律作為風(fēng)險(xiǎn)防控中最為有效的手段之一,應(yīng)發(fā)揮法律在糧食安全保障中的價(jià)值作用,以現(xiàn)代化法治理念及模式實(shí)現(xiàn)“糧倉(cāng)”安全。

    作者簡(jiǎn)介

    金寶辰,中共德州市委黨校,山東德州。

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