獨立學院轉設的癥結研判和路徑前瞻

侯 琮 王一濤

(蘇州大學 教育學院，江蘇 蘇州 215123)

獨立學院曾是我國高等教育“大國辦強教育”的有益探索，對緩解高等教育經費不足、滿足多層次高等教育需求、推進高等教育大眾化作出了一定的貢獻。隨著獨立學院逐步發(fā)展，其法人身份不明確、產權結構不合理、發(fā)展目標不清晰、運行機制不順暢、自有教師隊伍建設不完善、校名與母體高校二級學院名稱混淆等問題逐漸暴露出來，獨立學院轉設成為我國高等教育改革的重要任務和重點工程。當前，獨立學院轉設整體呈平穩(wěn)有序、加速推進的態(tài)勢，但部分地區(qū)獨立學院在轉設過程中出現(xiàn)了一些新的問題和挑戰(zhàn)。站在新的歷史節(jié)點，對獨立學院轉設工作進行系統(tǒng)梳理，對轉設中的關鍵癥結進行研判分析，能夠為下一階段的轉設工作提供前瞻性的對策建議，也有望豐富和拓展相關的民辦高等教育理論。

一、獨立學院轉設工作的歷史梳理與現(xiàn)狀分析

1999年，獨立學院首次出現(xiàn)在高等教育陣營中，可謂我國高等教育體制改革的創(chuàng)舉。2008年以后，全國獨立學院轉設大幕拉開，時至今日，獨立學院轉設作為教育改革創(chuàng)新和高校設置工作的重點，仍在持續(xù)推進。

(一)獨立學院轉設的政策演進

從針對獨立學院的政策供給來看，可將獨立學院發(fā)展的歷史進程劃分為起步探索期、整頓規(guī)范期和轉設推進期。1998—2002年為起步探索期。該階段沒有專門面向獨立學院的規(guī)章政策，政府態(tài)度呈現(xiàn)出從不鼓勵、不支持、不推廣到默許失敗。2003—2015年為整頓規(guī)范期。該階段政策較為集中，呈現(xiàn)出由積極支持、規(guī)范管理到鼓勵轉設的態(tài)勢。2016年至今為轉設推進期。該階段民辦教育新法新政的出臺為獨立學院轉設提供了良好的政策環(huán)境，到2020年，獨立學院“能轉盡轉、能轉快轉”的政策風向基本定調。

2003年教育部發(fā)布《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，這是國家針對獨立學院發(fā)布的首個標志性政策文件，旨在削弱獨立學院與母體高校的依附關系，促進獨立學院的“規(guī)范化”與“獨立化”。2006年，教育部在《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》中首次將獨立學院轉設工作列入政策議題，要求“獨立學院可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通高等學校”。2008年下發(fā)的《獨立學院設置與管理辦法》要求現(xiàn)有獨立學院充實辦學條件，在5年內提出合格考察驗收申請，符合普通本科高校設置標準的，可申請轉設為民辦高校。2011年教育部《關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》大體延續(xù)了“十一五”期間的表述，而2017年教育部《關于“十三五”期間高等學校設置工作的意見》首次提出“鼓勵”獨立學院轉設為獨立設置的本科高校，且明確獨立學院既可以轉設為民辦高校，也可以轉設為公辦高校。教育部《關于做好2018年度高等學校設置工作的通知》《關于做好2019年度本科學校設置工作的通知》對獨立學院轉設的支持態(tài)度更加明朗，明確獨立學院“能轉盡轉，應轉快轉”。2018年教育部啟動《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》的起草工作，但是由于社會各方對獨立學院轉設的時間表、未及時轉設的獨立學院的懲罰方式、不同類型獨立學院轉設的潛在風險等問題存在較大爭議，直到2020年5月教育部才最終出臺該方案，明確到2020年末獨立學院“全部制定轉設方案”的時限要求。

2020年5月，教育部印發(fā)《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，提出“轉為民辦、轉為公辦、終止辦學”的轉設路徑，并針對“校中?！豹毩W院(沒有社會合作方)提出“可探索統(tǒng)籌省內高職高專教育資源合并轉設”。2021年6月，受現(xiàn)實輿論影響，山東、江蘇和浙江等地陸續(xù)發(fā)文，宣告暫?；蚪K止獨立學院與高職院校合并轉設的工作。同年7月，教育部印發(fā)的《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》指出，“積極穩(wěn)妥”推進獨立學院轉設，轉設事項優(yōu)先納入規(guī)劃，在滿足基本辦學條件的基礎上，可“適當放寬”生均土地、校舍面積及生師比要求先行轉設，并設兩年辦學條件提升期繼續(xù)完善辦學條件?？梢姡毩W院轉設的政策不斷明朗和細化，可操作性逐步增強，為推動后續(xù)獨立學院成功轉設提供了有力的政策保障。

(二)獨立學院轉設的實踐進展

2008年以來，獨立學院數(shù)量逐漸減少，占普通高?？倲?shù)的比例逐漸縮小。據(jù)教育部網站統(tǒng)計，2008年獨立學院共有322所，分別占全國民辦高校數(shù)、普通高校數(shù)的50.3%和14.2%；截至2021年5月底，獨立學院還有159所，占全國民辦高校數(shù)、普通高校數(shù)的比例分別為20.6%和5.8%。2008—2019年全國獨立學院共轉設了68所，到了2020年，僅當年就有68所獨立學院完成轉設，轉設數(shù)量為前10年的總和，足見《實施方案》推進力度之大。圖1顯示了歷年獨立學院轉設的學校數(shù)量。

圖1 2008—2021年獨立學院轉設數(shù)量/所

從資產結構角度分析，我國獨立學院大體上可分為公辦型和民辦型兩大類，前者由公辦高校獨自舉辦或與校辦企業(yè)、教育基金會、地方政府、國有企業(yè)合作舉辦，后者由公辦高校與民營企業(yè)或自然人合作舉辦。獨立學院轉設的基本規(guī)律是公辦型獨立學院轉設為公辦高校，民辦型獨立學院轉設為民辦高校(1)王一濤、劉洪：《公辦型獨立學院轉設的困境、路徑及對策建議》，《復旦教育論壇》2021年第3期，第81-88頁。。從獨立學院實際轉設路徑來看，獨立學院轉設主要有轉為獨立民辦本科高校、轉為公辦本科高校和終止辦學三種路徑。按照教育部公示的轉設學校信息進行統(tǒng)計，截至2021年5月底，161所獨立學院轉設成了160所高校(有2所合并轉設為1所)，其中27所是公辦高校，占轉設總數(shù)的16.9%，133所是民辦高校，占轉設總數(shù)的83.1%。在當前還未完成轉設的159所獨立學院中，48所是民辦型獨立學院，占30.2%；111所是公辦型獨立學院，占69.8%。從已完成轉設的獨立學院來看，絕大多數(shù)是民營資本投資舉辦的民辦型獨立學院，公辦型獨立學院的轉設進度遠慢于民辦型獨立學院。這是因為，民辦型獨立學院從建校伊始就保持獨立校園、獨立教學、獨立財務，產權結構比較清晰，原舉辦方簽訂終止合作辦學協(xié)議水到渠成；而公辦型獨立學院由于長期依附母體高校，其辦學指標難以達到普通高校的設置條件(2)闕明坤：《我國獨立學院轉設現(xiàn)狀分析及對策研究》，《教育研究》2016年第3期，第64-71頁。。

(三)未轉設獨立學院的整體困境

原珂(2018)依據(jù)獨立學院自身的轉設意向和轉設標準，將獨立學院劃分為確定型、預期型、潛在型和退出型四種類型(3)原珂：《利益相關者視域下獨立學院轉設策略探究》，《理論探索》2018年第5期，第85-94頁。。確定型是指達到轉設標準且愿意轉設的獨立學院，它們的辦學條件相對較好，符合轉設要求，不僅具有較強的轉設意愿，而且成功完成轉設工作。預期型是指已達到轉設標準但尚無轉設意向的獨立學院，對轉設持觀望態(tài)度。一方面，這類獨立學院以“與地方政府合辦的模式”居多，往往不存在占地面積不達標的問題；另一方面，這類獨立學院大多由原“985”“211”高校舉辦，恐轉設后失去母體高校光環(huán)的庇護，對轉設不熱心。潛在型是指未達到轉設標準但有轉設意向的獨立學院。這類獨立學院以與社會力量合作辦學的模式居多，但其往往因硬件不達標(特別是占地面積不達標、資產未完全過戶)等原因而無法進行轉設。退出型又稱淘汰型，是指未達到轉設標準且毫無轉設意向的獨立學院，主要是以“校中?！毙问酱嬖诘牟糠知毩W院。當前獨立學院轉設從數(shù)量上看進程過半，能夠轉設的獨立學院都已經轉設了，尚未轉設的獨立學院均面臨較大的轉設困境。

第一，部分未轉設的獨立學院辦學條件達不到轉設標準，導致轉設工作很難推進。《實施方案》明確要求，獨立學院轉設需要達到《普通高等學校設置暫行規(guī)定》的設置標準，包括辦學規(guī)模、學科專業(yè)、師資隊伍、教學科研水平、基礎設施、辦學經費和治理結構等方面。鐘秉林等(2021)指出，現(xiàn)有獨立學院的在校生規(guī)模均能達標，師資學歷結構基本滿足要求，但相當數(shù)量的獨立學院在生均指標和專任教師隊伍職稱結構等方面達不到基本要求(4)鐘秉林、景安磊：《獨立學院轉設現(xiàn)狀分析與轉設后可持續(xù)發(fā)展路徑探析》，《中國高教研究》2021年第4期，第14-19頁。。

第二，部分獨立學院由于資產權屬和“分手費”等問題，轉設工作滯后。獨立學院、母體高校和舉辦者始終僵持不下，導致轉設工作難以推進。從獨立學院轉設政策本身看，其所要解決的核心問題是獨立學院與母體高校的關系，其中關鍵性因素是資產過戶(5)吳晉、彭華安：《獨立學院轉設執(zhí)行的政策困境及其出路》，《教育理論與實踐》2016年第36期，第3-5頁。。當前，獨立學院資產過戶存在著過戶費用高、土地過戶困難等難題?！胺质仲M”這一棘手問題反復出現(xiàn)在我國多地獨立學院轉設的推進過程中。某公辦高校與Z市合作舉辦的S學院正在籌備轉設為公辦高校，但是舉辦雙方均不肯舍棄自身的辦學權益，仍然處于博弈僵持中；L學院與母體高校關系一直不暢，舉辦者變更后擬轉設為民辦高校，但新的舉辦者就“分手費”、土地劃撥等事項難以與母體高校達成共識，目前仍在交涉；H學院屬于上述“潛在型”獨立學院，早年就有較積極的轉設意愿，但是母體高校多年來堅決不放手，索要高昂的“分手費”；N學院因歷史遺留問題租借校園辦學，轉設過程中新劃撥土地等涉及天價的過戶稅費，使其難以承受。

(四)公辦型獨立學院轉設的特殊困境

公辦型獨立學院是我國獨立學院的兩大類型之一。1998年，東南大學成賢學院成立，由此拉開了我國公辦高校舉辦國有民辦二級學院的序幕；同年，蘇州大學文正學院成立。此后，國有民辦二級學院迅速在江浙一帶崛起(6)闕明坤、耿菊萍、雷承波：《國有民辦型獨立學院轉設的困境與對策》，《高校教育管理》2021年第1期，第59-68頁。。這種辦學模式能夠有效規(guī)避民營資本“逐利性”和教育“公益性”的利益沖突，受到社會的歡迎和追捧，因此也成為轉設的難點。據(jù)教育部公布的轉設學校信息統(tǒng)計，截至2021年6月，全國仍然有109所公辦型獨立學院，已轉設公辦型獨立學院僅39所，占全國原有公辦型獨立學院總數(shù)(含已轉設)的26.35%。未轉設的獨立學院大多屬于公辦型獨立學院，公辦型獨立學院轉設存在特殊困難，是獨立學院轉設工作中“最難啃的硬骨頭”，到目前為止出現(xiàn)較大風險事件、引發(fā)社會輿情的基本都是公辦型獨立學院，因此格外需要引起各方關注。具體困境如下。

第一，公辦型獨立學院轉設為公辦高校，多數(shù)省市財政難以負擔轉設后的財政資金。以江蘇為例，該省普通高校數(shù)量位居全國第一，省財政難以負擔公辦型獨立學院全部轉設為省屬公辦高校；部分市有多所公辦型獨立學院，如南京有4所，泰州有3所，蘇州、揚州、徐州各有2所，這些市財政負擔全部公辦型獨立學院轉設為公辦高校的壓力巨大。倘若以行政力量強制推動公辦型獨立學院轉設為市屬公辦高校，不僅給地方財政帶來較大負擔，也勢必會對轉設后高校的可持續(xù)發(fā)展造成限制。

第二，公辦型獨立學院轉設為民辦高校引發(fā)部分師生反對。例如，2020年蘇州某獨立學院擬轉設為民辦高校并遷址辦學，導致部分師生反對。此外，浙江、江西、湖北等地均發(fā)生過公辦型獨立學院轉設為民辦高校的風險事件。與民辦型獨立學院相比，公辦型獨立學院的師生對獨立學院轉設為民辦高校的抵制會更強烈(7)王一濤、劉洪：《公辦型獨立學院轉設的困境、路徑及對策建議》，《復旦教育論壇》2021年第3期，第81-88頁。。公辦型獨立學院的辦學體制、管理模式和培養(yǎng)方式基本沿襲原母體高校制式，且校名冠有母體高校名稱，轉為民辦高校后師生心理落差較大。還有一些公辦型獨立學院在發(fā)展早期曾有民間資本參與辦學，后因與母體高校在辦學理念、經費分配、人事聘用等方面存在重大分歧，發(fā)生沖突甚至對簿公堂而退出辦學，這些高校的師生更加反對民間資本再次介入辦學。

第三，公辦型獨立學院與高職院校合并轉設為職業(yè)技術大學陷入困境。本科職業(yè)技術大學尚屬新的高校類型，現(xiàn)有的職業(yè)技術大學大都由民辦高職院校升格而來，學生和家長認為其畢業(yè)生在就業(yè)、考研、考公等方面與普通本科高校畢業(yè)生存在差距，因而普遍反對獨立學院與高職院校合并轉設為職業(yè)技術大學。山西、河北、甘肅等地最早開始實施該轉設方案，學生們便曾在網絡上表達過反對的聲音，但未引起重視。江蘇省實施這一方案后，也遭到了部分學生家長的反對。因此，山東、浙江、江蘇等地已按下合并轉設的暫停鍵。

二、獨立學院轉設的癥結研析

學界普遍認為，獨立學院依托辦學聲譽較好的公辦高校吸引民間資本進入教育領域，充分利用社會力量和市場機制增加了高等教育資源供給(8)鐘秉林、景安磊：《獨立學院轉設現(xiàn)狀分析與轉設后可持續(xù)發(fā)展路徑探析》，《中國高教研究》2021年第4期，第14-19頁。，為我國高等教育大眾化進程和高等教育改革作出了貢獻。但獨立學院的發(fā)展進程始終伴隨著學界和社會輿論的爭議，如王建華(2007)指出，獨立學院是“制度性尋租”的結果，帶有一種天生的不公平性，并沒有真正實現(xiàn)制度創(chuàng)新(9)王建華：《我國獨立學院制度：問題與轉型》，《教育研究》2007年第7期，第46-49頁。。如今多地獨立學院轉設工作陷入困境，背后原因引人深思。

(一)文化根源：“學在官府”和面子文化

制度理論的“文化—制度”學派認為，制度的文化—認知性要素建構人們關于社會實在性質的共同理解，已經創(chuàng)造了形成意義的認知框架(10)理查德·斯科特、杰拉爾德·戴維斯著，高俊山譯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，中國人民大學出版社2011年版，第34、37頁。。簡而言之，文化是普通人的共同特性。獨立學院之所以能夠在2000年前后發(fā)展壯大并得到社會的普遍認可，其實是中華民族傳統(tǒng)文化中“學而優(yōu)則仕”的理念及面子文化在發(fā)揮作用?！扒к娙f馬過獨木橋”的高考關涉到一個讀書人乃至一個家庭和家族的命運。對于選擇獨立學院的考生而言，其可選范圍可能還包括同層次的普通民辦高校和高職院校；而舉辦獨立學院的老牌公辦高校通過出讓良好的品牌資源、教學資源、管理資源，便可使高考分數(shù)相對較低的考生享受到較為優(yōu)質的高等教育資源，就讀于帶有公辦高校校名前綴的獨立學院，滿足了學生和家長的面子需要。

這是獨立學院大行其道的文化根源，也是現(xiàn)今獨立學院擬同高職院校合并轉設為本科職業(yè)技術大學時遭到學生反對的根本原因。我國儒家文化中“君子勞心，小人勞力”“勞心者治人，勞力者治于人”的理念，深刻烙印出當今社會對所謂白領人才和藍領人才的認知鴻溝。盡管近年來國家大力倡導提升技術技能型人才的社會地位、營造尊重勞動創(chuàng)造的社會文化氛圍，即便在不少高技術行業(yè)或緊缺型崗位上技術技能型人才薪酬待遇豐厚，但是社會主流價值導向依然是白領優(yōu)于藍領。因此，當年有意規(guī)避高職院校、選擇到獨立學院就讀的考生，當看到所讀高校與高職院校合并甚至校名中還帶有“職業(yè)技術”的字眼時，觀念上無法接受。當前國家對職業(yè)教育發(fā)展的重視程度空前提高，但是文化和教育都有自身的滯后性，短時間內難以形成認同。由于學歷和文憑是優(yōu)勢群體區(qū)別于弱勢群體的獨有符號，是精英群體不斷鞏固自身優(yōu)勢的手段，職業(yè)教育便成為當前階層分化的代名詞?？偠^之，“學在官府”和面子文化的價值理念為獨立學院的發(fā)展帶來了無限生機，也為獨立學院轉設埋下了重重隱患，深受民眾文化認知的牽絆。

(二)利益調整：多元利益相關者的互動博弈

獨立學院轉設是一次重大的利益調整，涉及公辦高校、投資企業(yè)、政府部門及師生員工等利益相關者的切身利益訴求，因此形成了多方博弈的格局(11)闕明坤：《我國獨立學院轉設現(xiàn)狀分析及對策研究》，《教育研究》2016年第3期，第64-71頁。。根據(jù)利益相關者理論的關系網絡視角，依據(jù)利益相關者的影響力與重要程度、利益的相關程度、參與大學治理意愿和能力三個維度，再在不同維度主題下按照關切度的高中低分類，可將獨立學院轉設中的利益相關者分為教育需求方(學生)、教育供給者(母體高校)、投資合作方(社會力量)、人才需求方(企事業(yè)單位)以及央地政府、家庭、教師等。

在獨立學院發(fā)展進程中，不同利益相關者有著不同的利益訴求：中央政府和地方政府主要關注整體性與區(qū)域性的社會效益；母體高校為緩解高等教育大眾化背景下財政資金緊張的問題，在舉辦獨立學院過程中會考慮經濟效益；投資合作方除了滿足自身辦教育的情懷外，也會對經濟回報進行現(xiàn)實考量；而獨立學院及其管理層則追求社會效益、經濟效益和名校效益的聚合效應；對于學生及家長而言，能夠接受優(yōu)質高等教育、享受母體高校品牌光環(huán)是其核心訴求。

無論哪種類型的獨立學院轉設為民辦高校，都是在民辦高校序列中發(fā)展，能夠各安其心、各就其位，因而保持穩(wěn)步推進的狀態(tài)；但是獨立學院若轉設為公辦高校，各利益相關者的投機心理便悄然而生。轉為公辦高校會觸動兩大既得利益者的利益：一是地方政府，由于地市一級地方政府需要對轉為公辦高校的獨立學院給予財政上的支持，對于經濟欠發(fā)達地區(qū)而言壓力較大；二是母體公辦高校，獨立學院若轉設為民辦高校，民辦高校舉辦方會向獨立學院的母體高校支付一筆較高的賠償經費，但若轉設為公辦高校，母體高校就很難獲得這筆賠償經費，而且在獨立學院轉設后便失去了巨額管理費收益和機會成本，難以心甘情愿接受獨立學院轉設。此外，教師的身份待遇、學生家長及校友的心態(tài)感受，甚至是轉設后領導隊伍的地位權力等，都是這場多元博弈中的重要考量。

(三)制度困境：獨立學院轉設梗阻的深層成因

獨立學院是公辦高校和社會力量受利益驅動進行的一項誘致性制度創(chuàng)新(12)闕明坤：《我國獨立學院轉設現(xiàn)狀分析及對策研究》，《教育研究》2016年第3期，第64-71頁。。但獨立學院轉設工作無法通過誘致性制度變遷來實現(xiàn)，這是因為獨立學院主要利益相關者均對轉設持抵制或觀望態(tài)度。我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內涵要求之一就是革除已有教育體系和教育制度中與人民群眾需求、教育發(fā)展方向不相符的制度弊端，而這往往需要強制性制度變遷來實現(xiàn)。當前我國獨立學院轉設呈現(xiàn)出明顯的強制性制度變遷特征。根據(jù)金登(2004)的多源流理論，問題、政策、政治三種源流在政策制定中占據(jù)最重要的位置(13)約翰·W.金登著，丁煌、方興譯：《議程、備選方案與公共政策》，中國人民大學出版社2004年版，第52頁。：獨立學院的體制弊端和民辦教育新法新政帶給獨立學院的合法性挑戰(zhàn)構成了問題源流，專家、智庫的推動以及媒體在輿論上的傾斜構成了政策源流，政府執(zhí)政理念的轉變以及重要決策者對獨立學院的判斷和認知構成了政治源流，三大源流實現(xiàn)耦合，使政策之窗最終開啟。

政府、舉辦高校、投資方和學生家長這些利益相關者在獨立學院政策發(fā)展進程中有著各自的主導邏輯，各主體在多元力量博弈的不同階段影響力度不同，當前中央政府的強制性推動力量占據(jù)上風。若政府不強制性推動轉變，任憑多元力量博弈，實際上獨立學院將無法繼續(xù)發(fā)展壯大，更遑論實現(xiàn)多元化、特色化辦學。諸多事實證明，當制度變遷出現(xiàn)拐點時，以行政手段推動市場化進程，比市場主體的自由演變成本更低、效益更大、時間更短，此時轉設能快速推進正是得益于行政力量的干預。

然而，政策的供給只是獨立學院轉設困境的表層原因，最深層的原因是獨立學院所處的制度環(huán)境。多重制度邏輯理論認為，制度環(huán)境是由多重制度系統(tǒng)構成和塑造的，影響著個體和組織的認知、注意力和行為策略，制度邏輯之間的沖突和競爭往往會成為制度變遷的推力與阻力(14)王富偉：《獨立學院的制度化困境——多重邏輯下的政策變遷》，《北京大學教育評論》2012年第2期，第79-96頁。。中央政府所彰顯的國家邏輯存在著有組織無政府下的政策供給的殘缺，獨立學院轉設隱含的多重價值目標也很難同時實現(xiàn)；地方政府的科層邏輯體現(xiàn)出壓力型體制下的有限回應和自由裁量權下的選擇性執(zhí)行；母體高校和社會投資方的市場邏輯互相博弈，前者的補償和后者的成本收益面臨較大不確定性；家長和學生的教育邏輯還是“學而優(yōu)則仕”的面子文化在發(fā)揮作用。這四重邏輯引發(fā)了央地之間、母體高校與社會投資方、學生與“校中?！豹毩W院的沖突，由此可見獨立學院轉設困境的根本原因在于制度環(huán)境和制度邏輯的制約。

(四)現(xiàn)實堵點：公辦型獨立學院轉設工作的執(zhí)行誤區(qū)

當前，江浙等地的公辦型獨立學院在轉設工作中遭遇了一些風險和挑戰(zhàn)，影響了全國獨立學院轉設的整體進度，必須深刻分析這些地區(qū)獨立學院轉設遭遇困境的根源，汲取經驗教訓，以推動下一階段獨立學院轉設工作的順利進行。

第一，對獨立學院轉設的困難預見不足。從政策學視角看，導致獨立學院轉設執(zhí)行困境的原因之一在于政策自身的結構性特征，包括政策問題的跨界性、目標群體的多樣性、政策的沖突性和模糊性(15)吳晉、彭華安：《獨立學院轉設執(zhí)行的政策困境及其出路》，《教育理論與實踐》2016年第36期，第3-5頁。。獨立學院轉設涉及大量學生、教師的重大利益關切，未轉設的獨立學院都存在很大的轉設困難，無論是政策制定者還是學者，對于獨立學院轉設過程中可能引發(fā)的深層次矛盾均認識得不夠深刻，對獨立學院轉設工作的看法過于樂觀。

第二，風險預警機制不盡完善。早前其他地區(qū)獨立學院轉設過程中曾出現(xiàn)梗阻，但未引起相關部門的高度重視。可見，獨立學院轉設進程中風險防范意識較為薄弱，尚未建立起有效的風險預警機制。江蘇省某獨立學院轉設時曾委托教育部門會同政法、公安、宣傳、網信等部門進行風險評估，避免了轉設過程中的風險，而其他獨立學院未采取完善的風險預警機制，導致轉設中出現(xiàn)風險。

第三，轉設推進步幅過大、速率過快。2020年轉設數(shù)量等于前10年的總和，轉設太快、太密集，有很大可能會引致不穩(wěn)定事件的發(fā)生。近期，江浙兩省5所獨立學院同時轉設，存在“大包大攬式推進”的現(xiàn)象。各地在制定轉設方案的過程中，未能給予各獨立學院具體細致的操作辦法，加之轉設步調迅疾，管理執(zhí)行中難免存在工作標準不統(tǒng)一之處，例如政治引領和思想指導工作不到位等。若能一所一所慢慢轉設，評審一所轉設一所，不搞整齊劃一的齊步走陣勢，或許不致出現(xiàn)較大的風險隱患。

三、獨立學院轉設的推進方案

推進獨立學院轉設為獨立設置的本科高校是國家重要的制度設計，是獨立學院自身制度變遷的結果，也是地方經濟社會轉型升級的需要(16)闕明坤：《我國獨立學院轉設現(xiàn)狀分析及對策研究》，《教育研究》2016年第3期，第64-71頁。。當前，全國獨立學院轉設工作已進入深水區(qū)，推動獨立學院轉設平穩(wěn)有序進行，需要從全方位、多維度、跨學科的視角加強對獨立學院規(guī)范與改革發(fā)展的前瞻性研究。

(一)進一步明確獨立學院轉設的原則方針

當前高等教育改革進入深水區(qū)，深水區(qū)意味著表面風平浪靜、深處暗流涌動。無論采取何種轉設路徑，都可能面臨諸多不確定性風險和挑戰(zhàn)，必須審慎考慮、周全設計、充分論證、穩(wěn)步推進。推進獨立學院轉設工作須秉持歷史的、辯證的、系統(tǒng)的視角和原則。

第一，要以歷史的眼光正確評價獨立學院的發(fā)展。獨立學院自萌生至發(fā)展壯大再到如今漸漸淡出時代，以市場機制的引進沖擊高等教育改革，甚至撬動公辦高校績效改革，貢獻不可謂不大，在歷史的長河中留下了濃重的一筆。獨立學院發(fā)展初期建設速度迅猛、效率驚人，教師和干部工作積極性極高，為我國高等教育大眾化作出了重要貢獻；但在發(fā)展中后期，約從2012年起，隨著多元利益相關者斗爭的加劇，獨立學院建設成效式微，管理工作事倍功半，干部隊伍激情消退，給高等教育管理改革帶來深刻思考。

第二，要辯證統(tǒng)一地看待民辦高校的合法性和經濟性之間的矛盾。經濟性是民辦高校的天然屬性，分類管理后，雖然大多數(shù)民辦高校會選擇成為非營利性民辦高校，但是依然會有不少舉辦者在較長時間內具有“投資辦學”的動機，傾向于通過關聯(lián)交易等方式獲得一些利益。在短期內完全杜絕這種經濟性，可能會導致民辦高校的較大震蕩。但是過于追求經濟屬性就會面臨合法性質疑，教育質量也會受到影響。因此，無論是政府部門還是獨立學院，在轉設過程中都應該理性看待經濟性與合法性的矛盾關系。

第三，在建構民辦高校合法性機制的過程中要注重求同存異。要賦予各地和獨立學院更大的自主權，探索更多的轉設路徑。同時，對轉設完成后的高校，無論是公辦高校還是民辦高校，都要給予更多的辦學自主權和自由發(fā)展空間，在發(fā)展方向、發(fā)展路徑、資金籌措和內部治理結構等方面不宜采取一刀切的管理模式，而是要助力其提升內涵品質、衍生多樣化特色，豐富我國高等教育生態(tài)。

(二)創(chuàng)新探索獨立學院轉設路徑

《實施方案》明確指出獨立學院轉設的實施路徑：轉設為獨立設置的公辦普通本科高校、轉設為獨立設置的民辦普通本科高校、終止辦學。除這些轉設路徑之外，還可對獨立學院轉設路徑作進一步的創(chuàng)新設計和試點探索，并對已有轉設路徑進行改革和完善。

第一，可轉設為新型公辦高校。首先，可轉設為舉辦高校直屬直管的異地分校(校區(qū))，如南京大學金陵學院轉設為南京大學蘇州校區(qū)。其次，可轉設為按市場機制收費的公辦高校，如浙江萬里學院既有公辦高校的行政體制，又有民辦高校的收費機制，部分干部有行政級別，大部分教職工有事業(yè)編制，但學校在教育部公布的高校名單中屬于民辦高校，實行董事會領導下的校長負責制、按民辦高校標準收費。浙江萬里學院的辦學模式可破解地方政府有意接手獨立學院但財力不足的難題。

第二，公辦型獨立學院可轉設為公有力量舉辦的非營利性民辦高校。首先，可轉設為地方政府舉辦的民辦高校，如浙江樹人大學的舉辦方為浙江省政協(xié)。其次，可轉設為由地方政府舉辦的國有企業(yè)、教育投資公司、教育基金會等作為舉辦方的民辦高校，如寧波財經學院、濰坊科技學院等高校。采取這種轉設路徑將有助于降低師生的心理落差、緩解抵制情緒，也能進一步助力民辦高校分類管理工作的后續(xù)落實。最后，可轉設為其他非營利組織舉辦的非營利性民辦高校，如廈門華廈學院原由廈門市政協(xié)舉辦，后舉辦者變更為“廈門市社會發(fā)展研究會”。

第三，探索和完善“無舉辦者辦學”路徑。國有企業(yè)、母體高?；饡蛐＾k企業(yè)、非營利組織等均可扮演發(fā)起人的角色，待轉設完成后不再扮演舉辦者角色，高校就進入無舉辦者辦學的狀態(tài)(17)王一濤、劉洪：《公辦型獨立學院轉設的困境、路徑及對策建議》，《復旦教育論壇》2021年第3期，第81-88頁。。在無舉辦者辦學的狀態(tài)中，學校實行董事會領導下的校長負責制，董事會是高校內部治理的關鍵和基礎。董事會吸收各類專家加入，完善董事會成員結構和議事規(guī)則的科學性、民主性。同時加強高校黨建工作，增強黨組織對政治方向的領導，堅守中國特色社會主義大學的初心與使命。

第四，探索建設“聯(lián)合式”或“混合型”高校。首先，可探索“公辦高校+國有力量”的“聯(lián)合模式”。保持公辦型獨立學院當前的辦學主體，但是改變獨立學院辦學體制，轉設后的高校不再保留母體高校的校名，也不向母體高校繳納品牌占用費或資源使用費等費用，如宿遷學院最早由8所公辦高校聯(lián)合舉辦，通過提供部分管理人員和任課教師等方式幫助宿遷學院發(fā)展，目前宿遷學院已經由初期的民辦機制轉為公辦機制，屬于省屬公辦高校。其次，可探索“公辦高校+國有力量+民營資本”的“混合模式”。公辦型獨立學院在現(xiàn)有辦學主體的基礎上吸收資金雄厚、熱心教育事業(yè)、愿意公益辦學的民營資本，民營資本的加入可以增加學?？捎玫馁Y源總量，三方可通過章程明確各自權責，規(guī)范后期辦學過程中的內部治理問題。

(三)完善政府職責，加強部門協(xié)同

獨立學院轉設工作是政府借助行政力量改變既有制度演進路徑的過程。政府推動強制性轉變，目的是使辦學主體更加明晰，從而提高辦學效率和內涵質量。統(tǒng)合央地政府的縱向聯(lián)通和政府部門的橫向協(xié)同，才能確保轉設工作穩(wěn)健推進。

第一，中央政府須進一步完善頂層設計，針對原本平行的多元政策目標(如轉設效率、教育公平、社會穩(wěn)定和內涵建設等)進行排序，確定轉設工作的首要優(yōu)先級。依靠“高位推動”來實現(xiàn)公共政策的落地，是我國公共政策執(zhí)行實施的基本經驗。實踐證明，唯其得到“高位”和“頂層”的重視，包括教育難題在內的重大公共政策問題，才有可能得到紓解甚至克服。對于獨立學院轉設這一多元利益相關者間的復雜博弈，必須持續(xù)推進宏觀調控和督查指導。

第二，加強央地溝通。首先，中央政府要加強對各地獨立學院轉設工作的宏觀指導，總結各地經驗，診斷各地問題，防止系統(tǒng)性風險。為進一步推進轉設工作，對某些尚未完全達標但辦學成效顯著、辦學特色明顯的獨立學院，可給予照顧，適當降低土地和師資標準，促其先完成轉設，再督促其在若干年內整改完善。其次，各地要將獨立學院轉設中的困難和挑戰(zhàn)及時向教育部匯報溝通，爭取教育部的理解和支持。

第三，加強政府部門之間的協(xié)作溝通。在中央層面，要將獨立學院轉設列為國家民辦教育工作部際聯(lián)席會議議事范疇；在省級層面，要將獨立學院轉設列為省委教育工作領導小組和省民辦教育聯(lián)席會議重要議事范疇。推動財政、發(fā)改、土地、人社等關鍵部門的協(xié)同參與，統(tǒng)籌解決獨立學院轉設工作中出現(xiàn)的稅收、土地、產權、“分手費”等難題。

第四，充分發(fā)揮市、縣兩級政府的積極性。要進一步開拓思路，激發(fā)基層改革創(chuàng)新活力，鼓勵各地探索適宜本地的轉設路徑和方案。要繼續(xù)鼓勵市級政府吸引獨立學院遷入辦學，同時鼓勵市級政府牽線搭橋，推動獨立學院轉設成為新型公辦高校、新型民辦高?；蚧旌纤兄聘咝?。還可積極激發(fā)縣(市、區(qū))級政府的積極性，大膽探索“縣辦本科大學”。如昆山、張家港等地的GDP超過千億，有能力、有意愿舉辦本科高校。應改革高校管理體制，賦予縣級政府舉辦本科大學的權力，由縣級財政撥付經費，如果縣級財政壓力較大，也可暫時采取市場機制收費。但市級或縣級政府在辦大學時應注意跳出基礎教育辦學思維，避免對高校管制過多過細而限制其辦學水平。

(四)慎重籌備工作方案，充分論證轉設路徑

漠視獨立學院師生意見是近期獨立學院轉設過程中風險事件和輿情發(fā)生的導火索。為此，要深刻吸取教訓，在選擇轉設路徑、制定轉設方案、規(guī)劃轉設后高校發(fā)展等重大事項之前充分論證、慎重決策、防范風險。

第一，廣泛調研，尊重師生意見。轉設之前應充分調研，通過黨代會、教職工代表大會等渠道，通過問卷、座談、一對一交流、設立轉設意見專用信箱(郵箱)等形式，吸納教師、學生和家長關于轉設路徑、轉設方案、轉設后可持續(xù)發(fā)展等方面的意見建議，保障師生員工的知情權、話語權和適度參與權，打破轉設方案制定的封閉性。不遺余力地做好廣大師生的宣傳和溝通工作，向其介紹歷年來轉設后高校穩(wěn)健發(fā)展、提質升格的成功案例，打消師生的顧慮。

第二，建立風險防范和預警機制。要避免“不具備條件的轉設”和“齊步走”，采取“成熟一所轉設一所”的策略，并做好轉設風險研判和預案，對學校轉設進程中可能存在的風險點作出清晰翔實的應對方案。同時，及時掌握輿情，做好輿情監(jiān)測，依靠輔導員、班主任、任課教師等力量，發(fā)揮學生黨員、學生干部的帶頭作用，對師生群體中出現(xiàn)的苗頭性問題要及時干預、合理疏導、防微杜漸。

第三，對各轉設路徑進行充分論證。要深入研究分析轉設的條件、基礎、方式、程序等問題，充分考慮校名校址選擇、專業(yè)與學科整合、文化融合、教師安置、在校生和畢業(yè)生利益保障等問題，制定可行的轉設方案。目前，應該暫緩與高職院校合并轉設這一路徑，但在獨立學院自身提出這一轉設路徑申請并得到獨立學院和高職院校師生同意的情況下，可重啟獨立學院與高職院校合并轉設的路徑。

第四，加強戰(zhàn)略規(guī)劃，保障轉設后高校健康發(fā)展。要保障師生在轉設后高校發(fā)展規(guī)劃中的參與權，提高轉設后高校的吸引力?；诒容^優(yōu)勢原則，轉設后的高校宜定位于應用型高校，培養(yǎng)應用型人才，服務區(qū)域經濟社會發(fā)展，積極對接地方政府發(fā)展規(guī)劃，使專業(yè)設置與產業(yè)結構相匹配。加強與區(qū)域內高校和研究機構的聯(lián)姻，尤其要繼續(xù)保持和深化與原母體高校的血脈聯(lián)系，通過共建、聯(lián)合攻關、項目合作等多種合作形式，實現(xiàn)資源共享、和諧共生、融合發(fā)展，助推轉設后高校的高質量發(fā)展。

致謝：廣州軟件學院執(zhí)行董事遲云平、煙臺理工學院校長于光輝、揚州大學高教中心主任魏訓鵬等對本文有較大貢獻，特此感謝。