鄉(xiāng)村建設(shè)用地盤活利用路徑與三產(chǎn)融合發(fā)展初探

康妙紅　劉沛　吳木強(qiáng)　邊婉平　李海波　楊浩宸

近年來，隨著以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，三產(chǎn)融合程度與日俱增。針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所帶來的“用地難”問題，為了保障用地需求，高效利用建設(shè)用地、大力盤活存量建設(shè)用地是關(guān)鍵解決途徑。本文以湖南省長(zhǎng)沙縣江背鎮(zhèn)為研究對(duì)象，通過文獻(xiàn)研究法、案例分析法和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法，基于農(nóng)村存量宅基地等四種存量建設(shè)用地類型，提出幾條盤活利用存量建設(shè)用地的新路徑;并通過參考和借鑒我國成熟的農(nóng)村三產(chǎn)融合模式，提出選取適合江背鎮(zhèn)發(fā)展的四種模式：（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸融合模式（2）新技術(shù)滲透融合模式（3）農(nóng)業(yè)功能拓展融合模式（4）農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合模式，對(duì)其使用的可行性進(jìn)行了研究分析。

研究背景與意義

當(dāng)前，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨多方挑戰(zhàn)，農(nóng)村資源配置不合理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)待優(yōu)化等所引起的新問題和新矛盾日益突出。為有效解決農(nóng)業(yè)發(fā)展難題，早日突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸期，各地積極深入貫徹落實(shí)中央、國務(wù)院決策部署，切實(shí)把三產(chǎn)融合發(fā)展作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的重要手段。[1]2021年2月7日，三部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，通知的第四條重點(diǎn)闡述應(yīng)大力盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，改進(jìn)和完善農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大留出用地空間，保障三產(chǎn)融合發(fā)展用地需求。

本文通過借鑒國內(nèi)外相關(guān)成熟案例，結(jié)合江背鎮(zhèn)建設(shè)用地使用實(shí)際和三產(chǎn)融合發(fā)展現(xiàn)狀，并在完成可行性分析的基礎(chǔ)上，對(duì)其提出相應(yīng)的解決對(duì)策與合理建議，旨在促進(jìn)江背鎮(zhèn)全方面發(fā)展，破解當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游瓶頸，提高人民經(jīng)濟(jì)生活水平，打造一個(gè)示范性生態(tài)友好宜居型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以期為我國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量建設(shè)用地盤活利用路徑及三產(chǎn)融合發(fā)展促進(jìn)方式的研究提供參考。

淺析盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地與三產(chǎn)融合相互關(guān)系

1、相關(guān)概念界定

盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地是指通過采取有效的措施，運(yùn)用合適的方法，對(duì)農(nóng)村存量建設(shè)用地進(jìn)行整治，以提高存量建設(shè)用地使用效率。農(nóng)村三產(chǎn)融合則指的是以農(nóng)業(yè)為依托，通過三次產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動(dòng)與延伸等多種方式，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售、休閑農(nóng)業(yè)及其他服務(wù)業(yè)有機(jī)整合，形成較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。[2]

2、江背鎮(zhèn)土地利用與三產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

江背鎮(zhèn)地處長(zhǎng)沙、株洲、瀏陽金三角地帶，長(zhǎng)沙縣東南部，國土面積統(tǒng)計(jì)資料為175平方公里，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)共計(jì)9個(gè)村、4個(gè)社區(qū)，總?cè)丝?1244人。2019年，全年實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入14319萬元，地方一般預(yù)算收入6700萬元。在“十四五”期間，江背鎮(zhèn)將“優(yōu)二興三、轉(zhuǎn)型升級(jí)、融合發(fā)展”等作為重點(diǎn)工作，致力于三產(chǎn)融合和存量建設(shè)用地的盤活再利用，以推動(dòng)江背鎮(zhèn)全方位發(fā)展。

據(jù)《江背鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》2016年修改，統(tǒng)計(jì)顯示，2014年江背鎮(zhèn)土地總面積為17452.34公頃，其中建設(shè)用地面積為2052.70公頃，占比11.76%，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地，面積為1755.49公頃，交通水利用地面積為291.29公頃，以及其他建設(shè)用地面積為5.92公頃。而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，農(nóng)村居民點(diǎn)用地為主要用地，面積為1541.38公頃，占比達(dá)87.8%。江背鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，三大產(chǎn)業(yè)并駕齊驅(qū)，協(xié)同發(fā)展。（1）農(nóng)業(yè)立鎮(zhèn)：江背鎮(zhèn)現(xiàn)已建成的50個(gè)花草種植基地，其面積達(dá)3萬多畝;總面積約為450畝的現(xiàn)代化蔬果種植基地年產(chǎn)量達(dá)300噸;畜牧業(yè)以生豬、家禽為主;（2）工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)：江背鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大部分來源于工業(yè)，現(xiàn)已形成汽車配件和機(jī)械加工、建筑建材等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群;一直以來享有“水泥之鄉(xiāng)”“車身之鎮(zhèn)”的美稱;200多家企業(yè)坐落于此，其中包括2家產(chǎn)值高達(dá)10億元以上的企業(yè);（3）第三產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)：每年江背鎮(zhèn)都會(huì)接待數(shù)量超過150萬的游客，第三產(chǎn)業(yè)如鄉(xiāng)村旅游、零售商貿(mào)等逐漸在此興起，對(duì)稅收的貢獻(xiàn)率逐年提升。

3、淺析二者之間的關(guān)系

由統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，梅花社區(qū)、五福村等主要產(chǎn)業(yè)類型較為豐富，建設(shè)用地面積合理，用地效率較高。朱家橋社區(qū)建設(shè)用地面積僅64.20公頃，由于建設(shè)面積供量少，影響其三產(chǎn)融合發(fā)展的進(jìn)程。而江背鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)區(qū)江背社區(qū)建設(shè)用地面積為185.52公頃，占比最大，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型較少，充分說明江背社區(qū)三產(chǎn)融合不夠深入，間接造成建設(shè)用地閑置等消極影響。

由此可知，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地是切實(shí)突破三產(chǎn)融合發(fā)展所需用地供量瓶頸、滿足用地需求的主要解決途徑，三產(chǎn)融合發(fā)展反過來又會(huì)實(shí)現(xiàn)存量建設(shè)用地的盤活利用，二者關(guān)系十分密切，相互促進(jìn)。同時(shí)，兩者都是鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村戰(zhàn)略重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)鍵抓手，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)紅利、土地使用效率提高等多重目標(biāo)。[3]

江背鎮(zhèn)存量建設(shè)用地盤活路徑研究

研究通過實(shí)地調(diào)研江背鎮(zhèn)和訪問當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門后，在獲取江背鎮(zhèn)存量建設(shè)用地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，采用文獻(xiàn)研究法和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法，在對(duì)江背鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地盤活利用路徑研究中，因地制宜地、分類別地對(duì)四種存量建設(shè)用地[4]進(jìn)行盤活挖掘。

1、農(nóng)村存量宅基地盤活利用

江背鎮(zhèn)內(nèi)田地與山地交錯(cuò)分布，成片高產(chǎn)農(nóng)田較少，導(dǎo)致鎮(zhèn)域范圍居民點(diǎn)分散，難以達(dá)到公共設(shè)施的集聚效應(yīng)，土地利用效率低，除此之外，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)存在大量閑置宅基地、空置農(nóng)房以及“一戶多宅”現(xiàn)象。為提高其土地使用效率，主要盤活途徑有三：一是編制并落實(shí)合理適用的村鎮(zhèn)規(guī)劃，適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)居民點(diǎn)集聚，打造具有江背特色、符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的集中安置區(qū)，以解決分散居住導(dǎo)致用地浪費(fèi)的問題，緩解供地壓力。二是村民可將閑置宅基地進(jìn)行出租，以滿足當(dāng)?shù)貫轫槕?yīng)旅游業(yè)發(fā)展而發(fā)展民宿、農(nóng)家樂等的用地需求，實(shí)現(xiàn)盤活閑置宅基地和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。三是建立“雙有償”制度，[5]即本地村民宅基地使用面積在規(guī)定范圍內(nèi)的，村民可無償使用;如果使用面積超過規(guī)定使用范圍，超出面積按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有償使用;村民將宅基地出租給非本地村民的，租客需向村集體繳納宅基地有償使用費(fèi)或租賃費(fèi)。

2、農(nóng)村存量經(jīng)營性建設(shè)用地盤活利用

上個(gè)世紀(jì)，江背鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠工業(yè)，因此鎮(zhèn)域范圍內(nèi)工業(yè)建設(shè)用地規(guī)模龐大。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們開始注重環(huán)境質(zhì)量的追求，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮蟛糠执笠?guī)模高污染企業(yè)倒閉，大量工業(yè)建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)。為盤活這些閑置資源，提高土地利用效率，可以采用“騰籠換鳥”的方式，整頓清理原來的閑置工廠，完善其設(shè)施，引入能夠在當(dāng)?shù)厣姘l(fā)展的低污染企業(yè)，使得這些存量經(jīng)營性建設(shè)用地重新煥發(fā)生機(jī)。另外，還可通過建設(shè)用地增減掛鉤等政策，在資源稟賦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間，實(shí)行村村掛鉤、村鎮(zhèn)掛鉤，可以有效解決發(fā)展條件好、勢(shì)頭足的村鎮(zhèn)關(guān)于建設(shè)用地的供需矛盾，同時(shí)又能依法保障各類土地面積的平衡，以實(shí)現(xiàn)置換盤活。

3、農(nóng)村存量公共管理及公共服務(wù)設(shè)施用地盤活利用

通過實(shí)地調(diào)研江背鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)其公共管理及公共服務(wù)設(shè)施用地現(xiàn)狀存在的問題主要表現(xiàn)在規(guī)劃建設(shè)缺乏深思熟慮，配套設(shè)施不盡完善，未考慮到交通、距離、服務(wù)半徑以及人口密集程度等因素，導(dǎo)致村民使用頻率低，造成用地浪費(fèi)。需要江背鎮(zhèn)人民政府會(huì)同有關(guān)部門共同組織編制國土空間規(guī)劃，結(jié)合地理區(qū)位等諸多因素，滿足當(dāng)代發(fā)展需求，對(duì)村鎮(zhèn)進(jìn)行合理規(guī)劃，“撤一建一”“有增有減”“先減后增”，[6]以提高公共管理與公共服務(wù)設(shè)施利用效率，實(shí)現(xiàn)存量建設(shè)用地盤活利用。

4、農(nóng)村其他存量建設(shè)用地盤活利用

江背鎮(zhèn)其他存量建設(shè)用地面積占比較小，大多為歷史遺留下來的廟宇和墓地，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)共有10所廟宇，零散分布在磚田新村等八個(gè)村莊?；诖祟愑玫嘏c村民民俗信仰緊密聯(lián)系，拆遷難度較大，在保護(hù)廟宇原有建筑風(fēng)格的基礎(chǔ)上，對(duì)廟宇建筑進(jìn)行適當(dāng)修復(fù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，充分挖掘其文化內(nèi)涵，順應(yīng)江背鎮(zhèn)全域旅游戰(zhàn)略的實(shí)施，將其打造成特色旅游景點(diǎn)，以盤活其用地。對(duì)于建設(shè)條件優(yōu)良的墓地地段，采用“有償遷移”方式，并按照要求規(guī)劃各個(gè)村莊具有一定規(guī)模的墓園，對(duì)此類用地集中配置，統(tǒng)一管理。

農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展模式

基于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，結(jié)合國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》中所傳達(dá)的精神，總結(jié)歸納以下四種三產(chǎn)融合模式的特征機(jī)理，[7]作為研究和實(shí)踐層面的借鑒，以此提出促進(jìn)江背鎮(zhèn)三產(chǎn)融合發(fā)展的對(duì)策。

1、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸融合模式

江背鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯，以油菜產(chǎn)業(yè)為例，其種植面積達(dá)2.36萬畝。傳統(tǒng)的油菜花產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，借鑒江西婺源油菜產(chǎn)業(yè)鏈延伸模式，通過發(fā)揮油菜油用、花用、蜜用、菜用、飼用、肥用六大功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、旅游業(yè)和畜牧業(yè)等的綜合發(fā)展。

2、新技術(shù)滲透融合模式

江背鎮(zhèn)由于地處長(zhǎng)沙、株洲、瀏陽金三角地帶，且距離黃花國際機(jī)場(chǎng)僅5公里，區(qū)位條件優(yōu)越，因此江背鎮(zhèn)具有發(fā)展新技術(shù)滲透融合模式的硬條件。結(jié)合江背鎮(zhèn)造車產(chǎn)業(yè)實(shí)力強(qiáng)勁、購車成本低且供量大，可將江背鎮(zhèn)打造成湖南省東北部物流配送倉儲(chǔ)中心，以促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、電商行業(yè)等在江背鎮(zhèn)的發(fā)展，以此為基礎(chǔ)，為江背鎮(zhèn)本地農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行線上交易提供有利平臺(tái)，以此帶動(dòng)三產(chǎn)融合發(fā)展。

3、農(nóng)業(yè)功能拓展融合模式

以梅花社區(qū)的錦繡江南生態(tài)農(nóng)莊為例，從經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)功能的拓展入手，研究農(nóng)業(yè)功能拓展融合模式在江背鎮(zhèn)的運(yùn)用，體現(xiàn)參考借鑒價(jià)值。（1）經(jīng)濟(jì)功能的拓展：不斷創(chuàng)新和改進(jìn)旅游項(xiàng)目，創(chuàng)造具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜萎a(chǎn)品，吸引游客旅游消費(fèi);（2）文化功能的拓展：建立農(nóng)耕文化展示區(qū)，收集當(dāng)?shù)卦嫁r(nóng)耕工具及用品并進(jìn)行保護(hù)性修復(fù)，以展示當(dāng)?shù)毓爬系霓r(nóng)耕文化;（3）生態(tài)功能的拓展：在農(nóng)莊增設(shè)天然的生態(tài)農(nóng)場(chǎng)，當(dāng)?shù)卮迕窠淌谟慰透?，借鑒“市民農(nóng)園”和“周末農(nóng)夫”管理手段，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位。

4、農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合模式

結(jié)合地形氣候等條件，既可在江背鎮(zhèn)發(fā)展“稻-魚”“稻-蛙”“稻-鰍”等共生的稻田養(yǎng)殖模式，又可采用“生豬養(yǎng)殖-沼氣工程-固廢處理-沼液利用”的循環(huán)農(nóng)業(yè)模式。[8]

結(jié) 語

本文通過文獻(xiàn)研究法、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法，淺析了農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展以及盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地兩者之間的關(guān)系，總結(jié)其為前者是后者的重要目標(biāo)，而后者是前者的關(guān)鍵保障。并結(jié)合江背實(shí)際，分別對(duì)存量宅基地等四種用地類型進(jìn)行盤活路徑的研究：通過集中居住、出租和“雙有償”等方式盤活存量宅基地;采用“增減掛鉤”和“騰籠換鳥”等盤活存量經(jīng)營性建設(shè)用地;以及通過合理規(guī)劃、完善設(shè)施等盤活存量公共管理及服務(wù)設(shè)施用地;利用修繕特色建筑以促進(jìn)旅游發(fā)展的方式實(shí)現(xiàn)其他存量建設(shè)用地的盤活利用?；趯?duì)優(yōu)秀案例的分析，選取了江背鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)可行的四種農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展模式：（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸模式（2）新技術(shù)滲透融合模式（3）農(nóng)業(yè)功能拓展融合模式（4）農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合模式。

參考文獻(xiàn)

[1]肖衛(wèi)東，杜志雄.農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合：內(nèi)涵要解、發(fā)展現(xiàn)狀與未來思路[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，19（06）：120-129.

[2]趙霞，韓一軍，姜楠.農(nóng)村三產(chǎn)融合：內(nèi)涵界定、現(xiàn)實(shí)意義及驅(qū)動(dòng)因素分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2017，38（04）：49-57+111.

[3]劉威，肖開紅.鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村三產(chǎn)融合模式演化路徑——基于中鶴集團(tuán)的案例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2019（01）：5-14.

[4]楊璇.浙江省農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活潛力及路徑研究[D].浙江大學(xué)，2018.

[5]張勇.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤活利用問題研究[J].中州學(xué)刊，2019（06）：37-42.

[6]龍巖控制總量盤活存量推進(jìn)公共服務(wù)體制創(chuàng)新[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2014（04）：46.

[7]姜崢. 農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與對(duì)策研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2018.

[8]鐘珍梅，黃勤樓，翁伯琦，黃秀聲，馮德慶，陳鐘佃.以沼氣為紐帶的種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)能值分析[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2012，28（14）：196-200.

作者簡(jiǎn)介

康妙紅 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學(xué)生