賦權增能：新時代城市社區(qū)治理的新視角

伍玉振

[摘 要]在城市社區(qū)治理中，賦權增能由于能夠有效促進社區(qū)自治、居民參與、激發(fā)社會創(chuàng)造力和發(fā)展活力而被寄予厚望并逐漸付諸實施。社區(qū)居民、社會組織和市場企業(yè)被賦予同政府一起參與城市社區(qū)事務的決策、執(zhí)行及監(jiān)督評估權。賦權增能是實施社區(qū)有效治理、提高基層政治效能和促進社會有序發(fā)展的重要保障，但在具體實踐中面臨居民賦權增能的主體建構緩慢、社會組織賦權增能的集體行動乏力、社區(qū)賦權增能的公共性治理不足等阻滯。我國城市社區(qū)賦權增能應從增強居民自我發(fā)展?jié)摿Α⑻嵘鐣M織承接能力、完善社區(qū)治理架構等方面來推進。

[關鍵詞]賦權增能;城市社區(qū)治理;社會組織;社區(qū)自治;治理架構

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）05-0087-09

社區(qū)是我國城市社會治理體系的根基和基礎單元，社區(qū)治理的好壞將影響與決定著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設。伴隨市場經濟改革和現(xiàn)代城市化的快速推進，我國城市社區(qū)治理日益呈現(xiàn)社會結構的多元分層、人口流動的高異質性、社會管理的非線性、主體利益的關系復雜化等特征。適應新形勢下城市基層社會治理的創(chuàng)新變革需要，城市社區(qū)治理要逐漸改變傳統(tǒng)科層式的條塊管理思維，調整現(xiàn)行基層社會管理體制與運行機制，在倡導多元復合治理基礎上構筑優(yōu)勢互補、權能合作的社會共治新局面。針對城市社區(qū)“管理”和“服務”存在的基層行政調控不足、資源整合乏力、社會組織管理混亂等狀況，以及基層行政與社區(qū)自治何以劃分、政府行動與居民需求何以對接等現(xiàn)實困惑，需要通過激發(fā)更多居民、社會組織和社區(qū)整體的能動自主性，將基層治理諸要素有機結合起來共同發(fā)揮作用，最終促進社區(qū)“自主”自治及自我賦權、自我增能的實現(xiàn)。

一、城市社區(qū)賦權增能的內涵與邏輯建構

賦權增能理論，也被譯為賦權理論、授權理論、激發(fā)權能理論等。它是受20世紀七八十年代西方黑人民權運動與女權運動的雙重影響而發(fā)展起來的，是民主觀念和民權思想在政府機構改革、公民參政議政、社區(qū)自治等社會政治領域的延伸及具體化。

1976年“賦權增能”概念首次提出，關注種族和社會工作領域弱勢群體的“無權感”，倡導提升他們的社會參與和權能意識[1]（P438）。隨后，該理論進一步發(fā)展并成為教育、政治、社區(qū)心理、公共衛(wèi)生、社會工作等學科的核心概念，受到國內外學者的進一步闡釋。在國外，有學者認為賦權增能的目的在于幫助無權者獲得對自己生活的決定權與思想的行動權[2]（P78）;有學者認為賦權增能是一種基于理想滿足的精神狀態(tài)，是一種對權力和資源再分配的渴望過程[3];有學者認為賦權增能涉及個人、組織和社群等多個層面，其目的在于提高被服務對象的社會參與能力，提升自我效能感和控制感[4];有學者認為賦權增能是個人、組織或社區(qū)重新激發(fā)起內在權能感，參與、獲取和掌控公共事務治理的一系列的過程組合[5];有學者認為在社區(qū)治理中賦權增能就是居民通過獲取控制權和占有資源來實現(xiàn)社會資本營造、施展社區(qū)規(guī)劃、批判性的反思、關心群體建設、促進民主參與等一系列的過程[6];有學者認為社區(qū)賦權增能包含著兩個緊密相連的方面：一是賦予社區(qū)以信心、技巧與能力，幫助其改變與公共部門的關系;二是促進社區(qū)參與，加強社區(qū)與公共部門的接觸，并為社區(qū)創(chuàng)造賦權的機會[7]（P139）。

在國內，有學者認為賦權增能既指宏觀層面政治權力和資源平等分配的社會結構改變，也包括微觀層面居民自我效能感、群體意識、減少自我責怪、承擔主體責任的個體心理改變[8];有學者從“國家—社會互動主義”出發(fā)，指出國家與社會只有相互協(xié)同、相互賦權，才會實現(xiàn)共治共享，達到整體福祉的優(yōu)化[9];有學者指出賦權增能是基于權力平等的假設，是居民民主權利與知識累積應用于社區(qū)參與的結果[10]。由此觀之，國內外學界對賦權增能的認識雖有差別，但在邏輯共性方面主要聚焦于三點。一是理論假設個體、組織和社區(qū)在成長或發(fā)展過程中出現(xiàn)“受阻”現(xiàn)象是由于不同形式的“失權”“無權”引起的;二是個體、組織和社區(qū)時常處于一種動態(tài)演化的過程中，都有潛在愿望和能力去改變現(xiàn)狀;三是借助一定手段或工具可以幫助他們激發(fā)權能、樹立信心、實現(xiàn)自主能動性，達成目標或愿景。據此，城市社區(qū)賦權增能可以被界定為通過居民學習、民主參與、組織控制、資源爭取等過程實現(xiàn)居民權能意識激發(fā)、社會組織互動能力增強、社區(qū)公共治理自主決策、公共環(huán)境自主營造，從而爭取更好的社區(qū)生活品質。

社區(qū)賦權增能理論強調社會管理和公共服務重心下移，通過縱向的權力下放與橫向的功能整合，激發(fā)城市居民、社會組織和社區(qū)整體的內在自主性和能動性，完全契合新時代背景下構建城市基層社會治理新格局，以及加強社區(qū)治理方式創(chuàng)新的需要。它既避免社區(qū)治理“國家為中心”視角下行政權力向基層社會的無限延伸傾向和“社會為中心”視角下單純居民自治導致的社區(qū)無序化狀態(tài)，同時對“多中心合作”治理中政府公權與居民自治權的邊界劃分進行約束、推動主體權能進行合理擴展。城市社區(qū)賦權增能有助于推動基層公共事務治理中的多元主體互動與集體增權，滿足現(xiàn)代社區(qū)治理作為一個協(xié)同合作、資源互補和價值遞增的體系要求，既不給社區(qū)治理增加額外的成本，也能促進基層民主的培育。其一，賦權增能將圍繞構建城市社區(qū)共同體意識，在社區(qū)資源更新、自治能力培養(yǎng)、居民協(xié)商議事、公共服務優(yōu)化等方面補足治理要素，實現(xiàn)從“自在社區(qū)”向“自為社區(qū)”的轉化。社區(qū)居民圍繞自我權利意識的覺醒、自我效能感的提升及自我治理能力的形成，借助外部幫助和內部學習來增強參與社會經濟與政治的能力，積極投身到社區(qū)公共事務和社區(qū)生活環(huán)境的改善優(yōu)化中。其二，賦權增能有助于城市社區(qū)改進政策執(zhí)行、完善監(jiān)督監(jiān)管與重塑治理結構，以擁有更加健全完善的現(xiàn)代治理能力。賦權增能圍繞社區(qū)居民、社會組織等主體的整體權能提升，注重社區(qū)資源、機會和權力的科學分配，避免或減少任何主體遭受不公正對待。社區(qū)參與主體通過多元協(xié)同合作、完善內部結構，加強彼此之間的聯(lián)合和同盟，參與社區(qū)公共部門的決策和改革，從而更好地影響社區(qū)公共資源的調配和使用。“社區(qū)成功獲得維護內部管理秩序的能力，與外部組織協(xié)作的能力，從而為實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供良好的基礎”[11]。其三，賦權增能可以提高社區(qū)公共行動和集體合作的質量。適應現(xiàn)代社會從單中心管理向多中心治理的轉變，政府更多從縱向權威管控轉向橫向合作引領、從部門區(qū)隔轉向整體性協(xié)調。賦權增能是社區(qū)治理過程中縱向權力下放與橫向能力培育的結合，注重社區(qū)自我管理和可持續(xù)發(fā)展的整體性能提升。賦權增能強調社會行動和社會改變的目標一致性，它將部分治理權限實質性地轉移給居民、社會組織等利益相關者，允許他們依據自身需求或偏好制定問題解決方案，同時根據社區(qū)發(fā)展特點與集體訴求創(chuàng)造出適合群體需要的使命和愿景。

二、城市社區(qū)賦權增能的實現(xiàn)維度

城市社區(qū)賦權增能是基于提升社區(qū)治理能力和培育居民自治水平的需要，政府在社會政策體系調整、社區(qū)公共事務處理中賦予居民、社會組織和社區(qū)整體更大的參與權與影響力，激發(fā)其自我權能和主體自治意識，推動優(yōu)勢互補、權能合作的社會共治格局形成。關于賦權增能的實現(xiàn)，目前學術界普遍從個體賦權增能、組織賦權增能與社區(qū)賦權增能維度進行探討（見表1）。有學者認為賦權開始于個人主義行為，進而發(fā)展成興趣、愛好的團體組織活動，并最終演變?yōu)槿后w性、利益性的社會政治追求[12]。有學者認為賦權增能有三種具體方式：雇員賦權增能、組織賦權增能與社區(qū)賦權增能。雇員賦權增能是通過減少或廢除不必要的行政管理層級，實現(xiàn)權力下行至一線員工;組織賦權增能是通過變更或取消部分組織規(guī)則和其他控制來加強這些組織的實際執(zhí)行和應變能力;社區(qū)賦權增能是將行政機構的權力下移至社區(qū)，動員鄰居、公共住房承租者、學齡兒童的家長及其社區(qū)等參與核心管理決策[13]（P217-227）。

根據上述分析維度并結合現(xiàn)代城市社區(qū)治理創(chuàng)新情境，社區(qū)治理的賦權增能將聚集于居民、社會組織和社區(qū)整體三個實現(xiàn)維度與領域?，F(xiàn)代社會治理依賴于多元主體在平等關系下集體參與社區(qū)公共決策、資源調度、公共服務供給和社區(qū)規(guī)劃建設等，推動社區(qū)居民、社會組織和社區(qū)整體的權能激發(fā)及自我行為表達，使他們對社區(qū)日常公共生活的自我管理、自我服務與自我監(jiān)督充滿信心，并期望改變公共生活現(xiàn)狀，追求更高品質生活。

（一）居民賦權增能

1.促進社區(qū)居民內在權能意識的復蘇。賦權增能的本質在于通過激發(fā)個體或組織能動自主性，增強其面對問題、解決問題的能力和信心。

賦權增能匯集了公民能力、社會政治修養(yǎng)、民主參與和決策管理等，這些要素都會促使個體形成積極的態(tài)度和自我觀念、對周圍環(huán)境和系統(tǒng)進行深刻反思、統(tǒng)籌目標實現(xiàn)及開展行動所必需的資源，以及如何與他人進行合作[14]（P252）。雖然現(xiàn)代社區(qū)治理理論預設中居民個體都是有潛在能力和意愿去改變現(xiàn)狀的，但實踐中由于社區(qū)自治水平普遍較低、單位制慣習“遺存”及居委會行政化等因素制約，居民個體的權能作用發(fā)揮并不理想，時常處于失權狀態(tài)。因此，社區(qū)居民通過被賦予權力、機會、資源和技能，重新認識自身所擁有的力量，感受自己對某些社區(qū)公共事務的影響，可以有效增強他們參與社區(qū)治理的能力和愿望。居民“認識自己擁有的權利，肯定團結的重要性與集體行動可以改變周圍的環(huán)境，也愿意為維持公義采取行動”[15]。

2.鞏固社區(qū)居民交互合作的發(fā)展。社區(qū)作為一個集體生活場域，充斥著異質化的居民群體和不同的利益瓜葛。居民賦權增能不僅蘊涵著居民自身達成一個更好的自我修養(yǎng)與自信突破，還包括培育居民與周圍群體互動合作的關鍵性能力，以及推動社區(qū)集體政治行動、營造社會資本和培植鄰里網絡等。

賦權增能可以通過參與、互助與知識共享等推動社會逐步去實現(xiàn)集體行動、公平正義并給予公民足夠的安全、政治、經濟和社會方面的平等與權利[16]（P280-281）。尤其對于生活在同一社區(qū)的居民，賦權增能可以利用相似的生活方式、文化習俗建立起符合大家認可的價值規(guī)范與信任關系，培育居民內部協(xié)作能力，提高自我管理和整體合作，構建起完善的社區(qū)自治管理和約束體系。

3.保障社區(qū)居民外在資源的獲取權能。居民個體只有與外界進行持續(xù)不間斷的交流接觸才能使自己擁有更多的自我表達方式、強大的自信和自我意識，從而使他們戰(zhàn)勝外部障礙和獲取資源，引起內部權能向外部權能的轉變[17]。事實上，任何權能的獲取都不應倡導以侵占他人權利為代價，而應強調權力（權威）的獲取建立在分享、互動和參與的基礎上[18]。居民賦權增能并非簡單地由政府“賦予”或“移交”，而是滲透在政府、市場和社會的完整互動及居民自治過程中。政府可以向居民提供更多的公共參與和資源獲取機會，幫助他們達成共識，降低合作成本。社區(qū)居民則在政府賦權增能的推動下積極參與社區(qū)治安、衛(wèi)生、交通、文娛等公共事務，與公共部門、市場企業(yè)和公益組織進行良好互動，共同維持社區(qū)多元治理格局。

（二）社會組織賦權增能

1.提升政府組織的社會服務權能。社區(qū)治理的有效性有賴于政府更高效的決策與更優(yōu)質的服務，向社區(qū)賦權增能可以有效稀釋政府社會管理中的簡單、盲目和沖動，實現(xiàn)基層政府行動與居民需求的無縫對接。在賦權增能背景下政府可以讓更多的治理主體參與決策管理，豐富與完善多元治理結構，使以往陷入困境的公共機構變得具有回應性、公平性、創(chuàng)新性和有效性[19]（P143）。這反映在近年來我國城市治理創(chuàng)新中普遍形成以街道社區(qū)黨組織為核心，有機整合居委會、駐區(qū)單位、社會組織、市場企業(yè)等黨建資源，成立聯(lián)合黨委平臺，邀約其他社會治理主體參與社會公共事務決策。依托黨政社之間的相互合作、彼此賦權，推動體制內資源、市場資源和社會資源協(xié)同合作，擴大公共服務對象的覆蓋率，有效提高公共服務質量和回應社區(qū)居民關切。

2.優(yōu)化市場組織的資源配置權能。市場權力作為政府公權力的重要補充和替代性資源，有助于促進社區(qū)公共服務或社區(qū)福利供給的規(guī)模增加和機制的多樣。政府推進社區(qū)治理的市場化改革，將街道社區(qū)的部分職能權責賦予社會化市場組織來承擔。一方面，引入市場化的機制和手段，可以提升社會管理效能，更好地滿足居民多樣化、多層次的需求;另一方面，市場企業(yè)組織參與社區(qū)治理，有助于減少政府對社區(qū)公共資源直接配置的難度，提高社區(qū)資源配置的效率和效益。

3.推進社會組織的公共服務權能。社會組織能夠為城市居民提供政府與市場所不能及的公益性、個性化和精準化的公共服務，政府要支持社會組織和社區(qū)志愿者參與社區(qū)管理和服務。適應城市社區(qū)治理由“一元主導”向“多元治理”的轉變，許多城市開始將街道社區(qū)的養(yǎng)老、文化、教育、衛(wèi)生等公共服務職能賦權給部分社會組織，培育和引導他們參與社區(qū)資源的整合配置。一方面，政府采取購買社會組織公共服務或引入社會第三方等形式，對接和滿足居民的一般與個性化公共服務需求;另一方面，賦予社會組織與政府、市場、企業(yè)等主體平等地位，享有一定的社區(qū)治理核心決策權，充分調動其積極性。

（三）社區(qū)賦權增能

1.推動城市社區(qū)管理制度的改進。賦權增能有利于優(yōu)化多元主體共治的城市社區(qū)管理體制與運行機制，豐富社區(qū)自治的制度供給。政府賦予基層社區(qū)更多自主權限。一方面，發(fā)揮其在政策執(zhí)行過程中的“主動作為”，提升政策的落地效果;另一方面，將基層社會利益訴求和矛盾化解通過正式化的制度渠道“輸入”國家公共決策。對于當前我國城市社區(qū)過度行政化，無暇顧及和反映居民的自治訴求等問題，部分城市通過向基層賦權增能的社會管理制度改革取得了較好的效果。上海、深圳采取了在原有社區(qū)居委會的基礎上增設社區(qū)工作站的“居站分離”做法。社區(qū)工作站承擔起以往政府交辦居委會的各種行政性事務，而社區(qū)居委會完全作為居民的自治平臺，行使民主議事、民主自治的職能，使居民的自治權利得到充分保障和落實。安徽銅陵試行撤銷街道層級，賦權社區(qū)的“大部制”改革。街道原有的經濟發(fā)展、城管執(zhí)法等行政職能收歸區(qū)級政府，民政社保、計劃生育、綜合治理等服務職能全部下放社區(qū)，使政府為民服務更為直接和便捷。同時，賦予社區(qū)治理平臺更大的社會服務權限和自治權能，強化基層政府在公共事務管理中的服務性，淡化其行政的強制性。

2.優(yōu)化城市社區(qū)治理結構。起初我國城市社區(qū)的日常管理主要接受上級政府的權威領導和規(guī)章制度約束，作為自上而下官僚科層制的延伸和補充。適應現(xiàn)代城市社區(qū)居民群體的多樣性、利益訴求的多元化和資源獲取途徑的復雜化，傳統(tǒng)官僚科層制的社區(qū)封閉治理結構正逐漸被多元主體參與的開放式治理取代，社區(qū)治理由縱向權威轉向橫向合作。為加強政府公權與社區(qū)民意之間的互通合作，許多城市社區(qū)依托區(qū)域化黨建、公共服務中心和民主協(xié)商平臺等扁平化、水平式的治理架構，賦予駐區(qū)單位、市場組織、社會公益組織、物業(yè)公司及社區(qū)精英群體更多參與社區(qū)公共事務的權限。不同參與主體所具有的比較優(yōu)勢和專業(yè)技能，可以推動跨部門對話行動、信息交換、聯(lián)合協(xié)作，實現(xiàn)人員、資源、信息、權力間的整合，改進和提升基層社會治理成效。

3.提升社區(qū)內生發(fā)展動力。長期以來，我國城市基層社會管理推行帶有強烈行政色彩的“單位制”和“街居制”模式，黨組織、居委會、居民等主體往往依賴于接受上級指令行事，處于一種被動參與的狀態(tài)。社區(qū)自我管理、自我服務意識不強，自我主動性作用發(fā)揮不夠且與社會外界聯(lián)系弱。社區(qū)賦權增能以提升社區(qū)自治能力為出發(fā)點，通過制度化、非制度化方式，激發(fā)社區(qū)場域內多元主體參與的自主性和能動性，在認同彼此間差異的基礎上尋求共識，實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局。這反映在當前部分城市社區(qū)治理中，陸續(xù)破除傳統(tǒng)體制與機制壁壘，借助市場化的手段，通過政府購買服務、引進第三方合作等方式吸收社會化力量來提升社區(qū)自治績效;依托公益志愿服務、鄰里互助網絡等形式，增加社區(qū)社會資本水平，提升彼此的信任與合作，滿足多元主體積極參與和合作行動的需要，激活社區(qū)發(fā)展的內生動力源。

三、城市社區(qū)賦權增能的實踐阻滯

當前我國城市社區(qū)治理水平不斷提高，公民參與能力和合作意識逐步提升，但仍面臨社會治理體制改革相對滯后、居民參與渠道不健全、多元主體協(xié)商非實質性等難題，導致賦權增能在居民、社會組織和社區(qū)整體層面還存在一定程度的實踐阻滯。

（一）居民賦權增能主體建構緩慢

居民賦權增能是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務及維護自身權益的主體性過程，但在社區(qū)治理實踐中，居民的治理主體地位時常面臨基礎要素缺失的困境。受單位制解體、住房商品化、社會結構嬗變及居民需求差異的影響，在當前社區(qū)建設中存在著社區(qū)異質性增長與社區(qū)公共性衰減并行不悖的難題。

一方面，表現(xiàn)為許多居民的單位人“慣習”依然盛行，對于原隸屬單位或居委會有很強的依附性，尚未形成公共意義上的社區(qū)認同。

另一方面，居民“原子化”“隔離化”“碎片化”狀態(tài)明顯，社區(qū)歸屬感弱、社區(qū)主人翁意識不強，由此帶來社區(qū)自治資源整合匱乏、居民自治權利意識不足。

大多數(shù)城市社區(qū)居民缺乏參與社區(qū)公共事務治理的能力和意識，缺少對自我能力、占有資源和自我身份認同的合理預判，制約著居民賦權增能的主體參與率。對于政府推行的社區(qū)改善治理活動實際參與度不高[20]，只有極少數(shù)能力較強的精英和熱心群眾積極參與，絕大多數(shù)普通居民表現(xiàn)被動，采取冷漠的態(tài)度或者對社區(qū)居委會聽之任之。城市社區(qū)居民公共事務參與積極性不高除受自身傳統(tǒng)觀念因素制約外，還受制于政府行動與居民需求的不一致。許多城市政府對居民賦權增能主要側重自上而下的行政性事務或邀約性活動，而發(fā)自居民自我需求的權益性活動常常被排斥于外，甚至居民正常的民主或經濟維權也被當做影響和諧社會構建的不安定因素對待[10]。賦權增能如果僅僅作為政府整合居民對社會公共活動支持的工具或手段，而不是培育居民形成監(jiān)督議事和主張權利的能力，必然會削弱居民群體的參與積極性。

（二）社會組織賦權增能集體行動乏力

現(xiàn)代城市社區(qū)作為一個完整的治理復合體，講究不同參與主體的互動與合作，追求彼此平等參與的共治格局。長期以來，我國基層社會管理深受政府一元化主導影響，依賴于自上而下的體制權力與公共資源去推動社會事務治理，社會組織、駐區(qū)單位、科研院校、市場企業(yè)往往被排斥于決策管理之外。雖然當前越來越多城市基層開始推行政府、社會和市場等主體參與的社區(qū)多元共治模式，賦予權能，優(yōu)化資源配置，但實踐效果并不理想，往往政府行動多、社會其他主體行動少[21]。如在“服務外包”“社區(qū)志愿”“協(xié)同合作”“共建平臺”等社區(qū)多元治理場景中，依然能清晰地發(fā)現(xiàn)一些地方政府沿用傳統(tǒng)的管控思維唱“獨角戲”，并未真正賦予社會組織和市場企業(yè)重要的合作伙伴角色。在社區(qū)多元共治場域內，面臨政府資源與企業(yè)資源、社會資源如何協(xié)同推進，行政力量與社會力量如何分工合作等問題。

社會組織是城市社區(qū)賦權增能的重要承接載體，借助組織互動與集體行動，激發(fā)社區(qū)居民參與群體活動的主體能動性。但現(xiàn)實中一些政府支持社會組織發(fā)展并非著眼于提升社區(qū)公共服務水平，而是基于減輕財政負擔、轉移公共服務責任?！罢ㄟ^支持民間組織的發(fā)展，動員和整合社會資源，使民間組織為政府所用”[22]，使政府制定的部分政策、技術標準和財政扶持帶有較強的引導指向性，背離社區(qū)組織的自主發(fā)展初衷。社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、公益志愿組織、愛好興趣團體等均有各自的權力來源和關系網絡，他們之間雖聯(lián)系頻繁但沒有明確的隸屬鏈條和附屬關系，使其在政策保障、資源調動、利益分享和活動扶持等方面時常存在“身份阻硬”。在許多社會組織參與的社區(qū)治理活動中，政府并未賦予其實質性的主體地位，也未配備實質性的資源、技術和能量給予保障。

（三）社區(qū)賦權增能治理公共性不足

社區(qū)賦權增能理論起初建立在“國家—社會”二元分立的基礎之上，指社區(qū)通過居民權利意識覺醒、組織聯(lián)合、集體行動、呼吁政策調整等社會內部賦權形式來抵御國家權力對社區(qū)公共生活的侵蝕和干預。目前，在強國家—弱社會的實踐情境中，社區(qū)賦權增能更多的是推動居民的社區(qū)參與和技能培訓，增強社區(qū)的自治管理和深化社會資源的整合，即國家通過賦予社區(qū)居委會一定的社會管理職能，將其納入基層行政管理網絡，以應對單位社會解體后城市基層出現(xiàn)的權力真空難題，而并非形成社會學意義上的公共權能領域[23]。社區(qū)被建構成國家治理單元，其運作機制在于“行政吸納社會”，通過將社區(qū)自治機制納入國家行政體制，推進國家基層政權建設[24]。這客觀上也會對社區(qū)的居民自治及居委會服務職能擴展產生“擠出效應”，抑制社區(qū)賦權增能中的主體獨立性與自主性發(fā)揮。政府借助專業(yè)社會組織的力量來加強對社區(qū)的外部賦權，強調外部力量在激發(fā)個體或集體主體性與能動性方面的作用，間接忽視了社區(qū)內在自我賦權增能的培育，導致社區(qū)自治力量發(fā)展緩慢、社會化力量分散、社區(qū)資源整合不足。

四、提升城市社區(qū)賦權增能的創(chuàng)新路徑

面對理論與實踐探索中城市社區(qū)賦權增能所遇到的現(xiàn)實困惑，必須立足于社區(qū)治理的本質，圍繞打造共建共治共享的社會治理格局，多維度增強居民自我發(fā)展?jié)摿?、提高社會組織服務承接水平，完善社區(qū)自治結構體系。

（一）推動居民主體意識建構，完善社會化賦權渠道

培育和激發(fā)社區(qū)居民的主體權能意識，使居民“建立參與動機和意愿，樹立批判意識，參與集體行動”[25]。政府要賦予居民社區(qū)治理主體的平等地位，尊重其自治權利，引導他們樹立集體價值觀念意識，積極參與社區(qū)協(xié)商議事活動。為了提升社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感，要引導他們超越狹隘的自我意識而關注公共活動，使每一個居民都“有較高的意愿調動自身的社會資源來解決社區(qū)問題”[26]，政府可以通過講座、宣講、培訓班、文藝表演、評比展覽等形式給居民提供知識技能學習的機會、資源平等共享的機制;通過建立社區(qū)發(fā)展論壇、居民自治議事會等為居民設置公共議題、主張他們的社會政治權利表達，發(fā)揮其“社區(qū)的主人”價值，提升社區(qū)管理與決策水平。

保障社區(qū)居民有效參與社區(qū)公共事務治理的頻率和質量。

社區(qū)居民對社區(qū)集體活動的參與愿望、認可程度、互動水平是衡量其融入社區(qū)共建共治共享活動及自我權能展示的重要指標。一是政府要推動社區(qū)民主參與、民主共治和民主監(jiān)督的制度化、機制化。只有吸引社區(qū)居民自愿平等地參與社區(qū)治理活動并發(fā)揮其應有的作用，他們才會對關涉的公共利益或公共項目發(fā)表自己的意見或采取相應的合作行動[27]。二是政府要陸續(xù)將基層社會事務的管理服務權限賦予社區(qū)居民，將公共事務的決策事項細化到小區(qū)、院落、樓棟、居民小組、居民個人，真正實現(xiàn)居民參與的“全面深入”和“精細精準”。

推動社區(qū)居民自治能力提升和自組織化建設。一方面，發(fā)揮鄰里的社會功能，鼓勵社區(qū)居民通過自愿結社或參與社會組織，將居民個體的、自發(fā)的參與轉化為組織化參與，提升他們的集體決策和組織建設能力;通過社區(qū)集體活動和民主協(xié)商平臺，發(fā)掘更多社區(qū)公益熱心人、骨干人才、草根精英，培養(yǎng)社區(qū)領導人才，讓他們?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展規(guī)劃和精神文化體系建設出謀劃策、貢獻力量。

另一方面，借助社區(qū)公益組織和市場企業(yè)等社會力量，依靠他們的技術、資金、項目或活動支持來整合提高社區(qū)居民的知識素質，擴大其社會化權能渠道。合理引導市場企業(yè)、社工組織，利用其專業(yè)的技術優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，通過社區(qū)公益捐助、公共福利建設、醫(yī)療文化進社區(qū)等活動，為社區(qū)居民提供有針對性的技能培訓、知識學習、養(yǎng)老助殘、社區(qū)矯正等服務，最終提升全體社區(qū)居民的積極參與和自愿合作能力。

（二）架構多元治理格局，提升社會組織承接能力

隨著基層社會事務的增多及治理復雜性的增加，賦權增能需要城市社區(qū)治理從傳統(tǒng)的政府一元主導轉變?yōu)楝F(xiàn)代的多元主體合作，尤其要發(fā)揮社會組織參與社區(qū)治理的功能與價值。

第一，創(chuàng)新和完善社會組織參與社會治理的架構體系，形成以政府為主導、凝聚和吸引多元社會力量共同參與的社會共治格局。

一方面，推動城市社區(qū)治理由垂直分割轉向多元協(xié)同，利用現(xiàn)代信息技術打造更多社會組織參與基層公共事務的網絡互動平臺;引進專業(yè)技術組織和社會化資源，增加服務社區(qū)居民的公益性組織數(shù)量和擴大志愿隊伍規(guī)模。另一方面，政府要為社區(qū)內外組織發(fā)展提供必要的資源供給和能力幫扶，在注冊、技術、場地與相應的政策資金等方面給予支持。幫助他們開展技術能力培訓和項目督導，創(chuàng)立公正平等的社會環(huán)境，增強社區(qū)自組織的凝聚力。

第二，加強社會組織自身建設，增強服務社區(qū)居民的能力。

一方面，社會組織要積極參與社區(qū)公共資源供給，拓寬社會組織的資源獲取和發(fā)展空間，提高社會資本增量和專業(yè)服務水平，更好地融入城市社區(qū)治理。

另一方面，社會組織要緊跟基層社會治理的需要，充分挖掘自身潛力，積極拓寬優(yōu)勢權能釋放渠道。社會組織要在社區(qū)鄰里管理、福利服務、環(huán)境保護和教育培訓等活動中樹品牌、立口碑，創(chuàng)新方式方法，提升服務品質，擴大社區(qū)服務的范圍、領域、層次和人群。

第三，加強社會組織與居民之間的溝通交流，更多反映居民的日常需求心聲，維護社區(qū)的公共利益。社會組織的專業(yè)優(yōu)勢和項目培訓只有獲得社區(qū)居民的認同，才可以為后續(xù)的社區(qū)治理提供更大的支持力。

社會組織要根據居民需求的變化情況，及時推動自我更新及行動策略調整，促進社區(qū)公共服務或社區(qū)福利供給的規(guī)模增加和機制的多樣。社會組織要積極創(chuàng)設條件，搭建互動交流平臺，讓更多的社區(qū)居民參與公共服務供給的全流程改造，更好地滿足他們的利益訴求和服務期待。同時，社會組織要強化其社會公益價值屬性建設，減少對資源獲取和追逐功利的“利已”沖動，更多地聚焦于提升社區(qū)公共產品生產和公共服務供給上。

（三）優(yōu)化權力運行機制，推動社區(qū)整體性治理

基于不同社區(qū)治理主體的行動邏輯及其對權力秩序建構的影響，厘清社區(qū)主體的權力架構及其職責，為社區(qū)自我賦權的激發(fā)創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

第一，打破傳統(tǒng)基層社會管理中權力自上而下的縱向運行方式，突破橫向公共部門之間的權力界限與藩籬，吸納更多的社會和市場力量參與，形成公私分明、互動有序、治理共享的新格局?！罢岣咦约簩ΜF(xiàn)代社會結構的適應性，增強包容性，在建構新的治理體制的過程中形成普遍化、包容性的價值”[28]，使社區(qū)更好地聚集治理資源、優(yōu)化治理行為和方式、化解利益沖突和矛盾。

第二，提升社區(qū)自我協(xié)調和自我發(fā)展能力建設。基層黨組織與市場企業(yè)、社會組織、駐區(qū)單位和居民等主體之間要打破信息溝通壁壘，共同分享治理資源、協(xié)同參與社區(qū)建設規(guī)劃、提供公共產品與公共服務、保障社區(qū)發(fā)展的資金供應等。依靠當前城市區(qū)域化黨建、協(xié)商議事會和社會綜合治理服務中心等治理平臺，構建起黨委、政府、社會組織、市場企業(yè)和居民等多元利益主體協(xié)同參與的基層社會治理格局，為實現(xiàn)社區(qū)整體賦權增能提供基礎保障和資源供應。

第三，以公共性營造為出發(fā)點推動社區(qū)整體性治理。社區(qū)公共性是指居民從各自私人領域中走出來，就共同關注的問題展開集體討論與行動，在互動討論與合作行動中實現(xiàn)社區(qū)公共價值創(chuàng)造的一種過程[29]。

社區(qū)賦權增能要與公共性建設有機融合起來，共同致力于社區(qū)內生秩序構建、公平正義維護及多元合作治理局面的形成。政府、市場、社會、居民等社區(qū)治理主體圍繞公共議題進行平等的溝通、探討和協(xié)商，深化資源的整合與利用，取長補短，優(yōu)勢互補，為社區(qū)治理共同體不斷注入活力。塑造具有平等性、同質化、公共性與情感性的鄰里環(huán)境和鄰里網絡，增強居民成員之間的認同感和歸屬感，促進社區(qū)更好融合。

五、結 語

在西方，賦權增能是在“社區(qū)復興運動”的指引下，以激發(fā)居民的社區(qū)參與為宗旨，尋求改變政府與社區(qū)的不對等關系，更好地落實社區(qū)主義。當前中國城市社區(qū)賦權增能則被置于共建共治共享的社會協(xié)同治理創(chuàng)新情境中。城市社區(qū)賦權增能既不是傳統(tǒng)行政層級的簡單化順延，也不是對現(xiàn)行社會管理體制與運行機制進行重建，而是在倡導多元復合治理基礎上構筑起優(yōu)勢互補、權能合作的社會共治新格局，最終實現(xiàn)社會管理重心的下移及居民自我賦權、自我增能。在城市社區(qū)賦權增能過程中，一方面，輸送了民主和責任，搭建起多元主體參與的管理決策平臺，另一方面，也擴大了社區(qū)自治基礎，提升了居民的自我管理能力，豐富壯大了社區(qū)的內生發(fā)展動力。

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責任編輯：陳文杰