我國(guó)糧食收儲(chǔ)調(diào)控能力建設(shè)現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

曹正偉，石若琪

(上海交通大學(xué)農(nóng)業(yè)與生物學(xué)院，上海 200240)

儲(chǔ)糧千日，用糧一時(shí)。新冠疫情極有可能引發(fā)新一輪的國(guó)際食物供給危機(jī)和糧食價(jià)格危機(jī)。肆虐的洪澇等自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來一定嚴(yán)重威脅，錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)一些國(guó)家糧食供應(yīng)提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。這些新變化都為我國(guó)糧食安全敲響了警鐘，折射出常態(tài)化關(guān)注糧食安全的緊迫性正如習(xí)近平總書記指示的“越是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全”，習(xí)總書記還在多個(gè)場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)“中國(guó)糧食，中國(guó)飯碗”并提出“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。當(dāng)前形勢(shì)下，需要迫切加強(qiáng)糧食收儲(chǔ)增強(qiáng)國(guó)家糧食宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)糧食安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食收儲(chǔ)保障體系，聚焦糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、加工、流通、銷售、監(jiān)管等全過程，推動(dòng)形成政府儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備功能互補(bǔ)、協(xié)同高效的新格局，進(jìn)而從容應(yīng)對(duì)國(guó)際糧食危機(jī)。

近年來，盡管我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度不斷完善，但仍存在不足，學(xué)術(shù)界開展了大量研究?？偨Y(jié)而言，一是體制機(jī)制上存在缺陷，如李國(guó)慶[1]認(rèn)為我國(guó)對(duì)糧食安全行政違法行為的法律規(guī)制不足，欠缺與義務(wù)設(shè)定相匹配的問責(zé)機(jī)制；二是收儲(chǔ)端的市場(chǎng)化改革難以完全兼顧以糧食加工業(yè)為代表的下游產(chǎn)業(yè)鏈，如武舜臣等[2]認(rèn)為一些糧食加工企業(yè)自身還欠缺滿足市場(chǎng)機(jī)制的一般要求；三是不同類別的儲(chǔ)備糧占比不均，如張威[3]提出中央儲(chǔ)備糧以原糧形式儲(chǔ)存且規(guī)模偏小，無法及時(shí)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害或重大突發(fā)事件；四是糧食損失問題也不容忽視，如Manandhar等[4]發(fā)現(xiàn)糧食收獲后損失的重要因素在于儲(chǔ)存損失。針對(duì)上述問題，學(xué)者們也提出了一些提升糧食收儲(chǔ)調(diào)控能力的對(duì)策，主要包括以下領(lǐng)域:一是重視糧食收儲(chǔ)制度優(yōu)化，周勁松等[5]提出要改進(jìn)政策性糧食存儲(chǔ)制度結(jié)構(gòu)和進(jìn)口結(jié)構(gòu)；二是構(gòu)建多元主體共同參與的糧食儲(chǔ)備格局，姚毓春等[6]借鑒日韓兩國(guó)維護(hù)糧食安全政策，并指出要提升倉(cāng)儲(chǔ)物流建設(shè)現(xiàn)代化水平；三是堅(jiān)持糧食收儲(chǔ)制度市場(chǎng)化改革，如武舜臣等[7]指出妥善利用超常規(guī)政策手段，增加政策扶持彈性，張晶等[8]也認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)完善最低收購(gòu)價(jià)政策來發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，宋亮等[9]針對(duì)玉米收儲(chǔ)制度改革，提出重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用；四是制度的完善與設(shè)計(jì)上還需要進(jìn)一步優(yōu)化，如普蓂喆等[10]提出糧食收儲(chǔ)改革應(yīng)更注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解安等[11]則指出要運(yùn)用大國(guó)效應(yīng)增強(qiáng)話語權(quán)，張?jiān)t等[12]還提出調(diào)整產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，適度降低糧食儲(chǔ)備率，進(jìn)而提高我國(guó)的糧食安全水平；五是引導(dǎo)糧食科技政策逐漸發(fā)揮更重要效能，如Nie 等[13]指出糧食科技政策對(duì)應(yīng)對(duì)糧食安全促進(jìn)作用。此外，如Yao 等[14]和Liu等[15]分別基于Manquist 指數(shù)評(píng)價(jià)模型和層次分析法與模糊綜合評(píng)價(jià)的政策滿意度評(píng)價(jià)模型，進(jìn)而評(píng)價(jià)糧食最低收購(gòu)政策的實(shí)施效果，Xu 等[16]研究了2002-2014 年中國(guó)糧食增產(chǎn)并未引發(fā)收獲悖論現(xiàn)象，Valmor 等[17]提出糧食儲(chǔ)存室應(yīng)關(guān)注糧食收獲后特性的保持，Li 等[18]提出適應(yīng)大農(nóng)戶需求的新型倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)和政策，Pattanaik 等[19]則研究了倉(cāng)儲(chǔ)發(fā)展和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要性。

聚焦我國(guó)糧食收儲(chǔ)調(diào)控對(duì)糧食安全的貢獻(xiàn)，本研究討論了目前我國(guó)糧食收儲(chǔ)在收割、運(yùn)輸、儲(chǔ)存方面存在的問題，有針對(duì)性地提出了進(jìn)一步完善我國(guó)糧食收儲(chǔ)調(diào)控能力的策略及推進(jìn)路徑，以期應(yīng)對(duì)新冠疫情肆虐、洪澇災(zāi)害頻繁、錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境對(duì)國(guó)家糧食收儲(chǔ)帶來的挑戰(zhàn)。

1 我國(guó)糧食收儲(chǔ)調(diào)控能力建設(shè)情況

1.1 糧食儲(chǔ)備是糧食安全的重要基石

習(xí)近平總書記指示，我們要利用好國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，來確保糧食安全。我國(guó)的一項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)，就是中國(guó)特色的糧食收儲(chǔ)制度，作為國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的重要蓄水池，發(fā)揮對(duì)糧食產(chǎn)品的供求調(diào)節(jié)作用，進(jìn)而起到保障糧食供給數(shù)量的充足和質(zhì)量的安全的作用(圖1)，即通過儲(chǔ)備糧吞吐輪換機(jī)制與臨時(shí)收儲(chǔ)政策等實(shí)現(xiàn)糧食供求的安全與平衡，確保主要糧食品種價(jià)格基本穩(wěn)定，基本供給不脫銷不斷檔。

圖1 糧食收儲(chǔ)制度及其在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的作用Fig.1 Grain purchasing and storage system and its role in domestic and foreign markets

當(dāng)前，我國(guó)糧食庫(kù)存資源足，體現(xiàn)在糧食庫(kù)存比均高于17.0%的安全線水平，除大豆外普遍高于世界平均水平，是我國(guó)糧食安全的一項(xiàng)重要保障(圖2)。其中，小麥和大米的庫(kù)銷比逐年上升，但玉米自2015 年開始去庫(kù)存效果突出。截止2020 年，國(guó)內(nèi)小麥、大米、玉米和大豆的庫(kù)存消費(fèi)比分別達(dá)到116.9%、78.0%、66.8%和24.3%，前三類糧食分別是世界平均水平的3.01 倍、2.17 倍和2.73 倍，但大豆的庫(kù)存消費(fèi)比僅為世界平均水平的71.3%。

圖2 我國(guó)主要糧食庫(kù)存消費(fèi)比變化情況(2000—2020)Fig.2 Changes in China’s main grain inventory consumption ratio from 2000 to 2020

糧食庫(kù)存量提升了糧食自給水平。除大豆外，我國(guó)糧食自給率處于較高安全保障水平(如圖3)。其中2020 年大米和小麥的自給率分別達(dá)100.5%和99.4%，實(shí)現(xiàn)完全自給；玉米自給水平在2014 年達(dá)峰值，但在國(guó)家玉米去庫(kù)存舉措影響下，2020 年自給率為90.8%，處于基本自給水平；但大豆的自給率從上世紀(jì)九十年代初開始下降，從1998 年開始跌破可接受范圍線，并且在2015 年降到最小值，此后略有好轉(zhuǎn)，2020 年大豆自給率為16.7%，即大豆自給率約為1/6。與此相比，全球糧食自給率波動(dòng)較頻繁，個(gè)別年份降至基本自給線以下，說明糧食安全在不確定性中也面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

圖3 我國(guó)主要糧食自給率變化情況(2000—2020)Fig.3 Changes in China’s main grain self－sufficiency rate from 2000 to 2020

1.2 糧食儲(chǔ)備的現(xiàn)狀與成效

“十三五”時(shí)期，我國(guó)糧食和物資儲(chǔ)備系統(tǒng)深入實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)?！笆奈濉币?guī)劃再次提出要“保障糧、棉、油、糖、肉等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，提升收儲(chǔ)調(diào)控能力”，進(jìn)一步說明了保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，提升收儲(chǔ)調(diào)控能力的重要性。2020 年，我國(guó)糧食市場(chǎng)化收購(gòu)比重達(dá)到98%。

糧食倉(cāng)儲(chǔ)現(xiàn)代化水平明顯提高，糧食儲(chǔ)備能力顯著增強(qiáng)。2018 年，全國(guó)共有標(biāo)準(zhǔn)糧食倉(cāng)房倉(cāng)容6.7 億t，簡(jiǎn)易倉(cāng)容2.4 億t?，F(xiàn)代化新糧倉(cāng)在逐步替代老糧庫(kù)，倉(cāng)容規(guī)模增加，設(shè)施功能完善，安全儲(chǔ)糧能力增強(qiáng)，總體達(dá)到了世界較先進(jìn)水平。

糧食儲(chǔ)備體系不斷健全，有效發(fā)揮了守底線、穩(wěn)預(yù)期、保安全的關(guān)鍵作用。中央儲(chǔ)備糧規(guī)模保持穩(wěn)定，地方儲(chǔ)備能夠滿足產(chǎn)區(qū)3 個(gè)月、銷區(qū)6 個(gè)月、產(chǎn)銷平衡區(qū)4 個(gè)半月的市場(chǎng)供應(yīng)量，36 個(gè)大中城市和價(jià)格易波動(dòng)地區(qū)保證10～15 d的應(yīng)急成品糧儲(chǔ)備。2020 年累計(jì)競(jìng)價(jià)銷售成交政策性糧食1.2 億t，保障了市場(chǎng)糧源充分供應(yīng)。

國(guó)際合作進(jìn)一步加強(qiáng)，增強(qiáng)了全球糧食供應(yīng)鏈掌控能力。2020 年，我國(guó)累計(jì)進(jìn)口749 萬t 小麥、223 萬t 大米、2 041 萬t 玉米及高粱、大麥等替代品，充實(shí)了糧食儲(chǔ)備能力，保障了國(guó)內(nèi)糧食穩(wěn)定供應(yīng)。

2 糧食收儲(chǔ)過程中存在的問題與突破路徑

2.1 面對(duì)的主要問題

我國(guó)糧食收儲(chǔ)過程面臨一系列亟待解決的難題。一是糧食收割環(huán)節(jié)的損耗嚴(yán)重，如武拉平等發(fā)現(xiàn)[20]，水稻和小麥的機(jī)收環(huán)節(jié)損失率分別為3.83%和4.12%。此外，土地細(xì)碎、田塊不規(guī)整也帶來一定程度的機(jī)收不完全。二是糧食物流節(jié)點(diǎn)布局有待優(yōu)化，糧食倉(cāng)儲(chǔ)糧食物流節(jié)點(diǎn)間銜接效率低。三是糧食物流基礎(chǔ)倉(cāng)容缺口大，功能不健全，無法保障糧食質(zhì)量及安全。三是糧食物流信息化程度不高糧食運(yùn)輸設(shè)施參考參數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)化程度低。四是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化，糧油生產(chǎn)和消費(fèi)嚴(yán)重不均衡，未形成終端社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

2.2 路徑選擇

第一，統(tǒng)一糧食儲(chǔ)備思想。大中城市更要提升都市農(nóng)業(yè)的重要性，深化糧食安全穩(wěn)定度，強(qiáng)化自我儲(chǔ)備能力；加強(qiáng)市場(chǎng)儲(chǔ)存鼓勵(lì)政策；關(guān)注糧油儲(chǔ)備的數(shù)量與質(zhì)量。推動(dòng)產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體化，發(fā)展共同營(yíng)銷、訂單農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈融合，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合。

第二，加強(qiáng)研究糧食綜合改革方案和糧食總體發(fā)展戰(zhàn)略。研究WTO 框架下我國(guó)糧食儲(chǔ)存綜合改革方案，改革完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，制定符合綜合改革方案，穩(wěn)妥堅(jiān)定的深化糧食收儲(chǔ)改革。大力培育多元收購(gòu)主體，用收購(gòu)貸款、臨時(shí)減稅、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，鼓勵(lì)民營(yíng)糧企入市。

第三，強(qiáng)化能力建設(shè)，加快組織創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展全產(chǎn)業(yè)鏈條。保障糧食安全，穩(wěn)步推進(jìn)糧油儲(chǔ)藏技術(shù)，創(chuàng)新發(fā)展深加工和裝備制造等技術(shù)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第四，加強(qiáng)大中城市糧食收儲(chǔ)能力。加強(qiáng)構(gòu)建大中城市糧食應(yīng)急保障體系，科學(xué)布局大中城市糧食應(yīng)急供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)、應(yīng)急加工企業(yè)、應(yīng)急配送中心，扶持應(yīng)急儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)不斷壯大。

第五，強(qiáng)化糧食收儲(chǔ)監(jiān)督管理。加強(qiáng)糧食入庫(kù)、儲(chǔ)存、出庫(kù)各個(gè)環(huán)節(jié)閉環(huán)管理。創(chuàng)新完善監(jiān)管機(jī)制，提升各級(jí)糧食收儲(chǔ)部門意識(shí)，壓緊壓實(shí)工作責(zé)任，確保市場(chǎng)規(guī)范有序，落實(shí)糧食安全任務(wù)。

第六，推進(jìn)國(guó)際化進(jìn)程。提高國(guó)際化經(jīng)營(yíng)水平，強(qiáng)化糧食安全全球化布局，培育海外生產(chǎn)基地，打造國(guó)際化農(nóng)業(yè)品牌，提升農(nóng)業(yè)市場(chǎng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

3 對(duì)策建議

第一，自上而下形成常態(tài)化高度重視的統(tǒng)一思想。建議各級(jí)政府和人民群眾始終把保障國(guó)家糧食安全作為重大政治責(zé)任，構(gòu)建強(qiáng)大的共識(shí)與合力，形成重農(nóng)抓糧、提升農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性的良好局面。

第二，多措并舉應(yīng)對(duì)新冠疫情帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。當(dāng)前，國(guó)外疫情形勢(shì)嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)疫情在個(gè)別地區(qū)時(shí)有反復(fù)，糧食收儲(chǔ)也需要擺在突出位置，切實(shí)加強(qiáng)糧食調(diào)控能力。建議加強(qiáng)對(duì)糧食等農(nóng)副產(chǎn)品的常態(tài)化穩(wěn)定供應(yīng)，強(qiáng)化糧食的生產(chǎn)保障能力；完善針對(duì)大中城市糧食供應(yīng)的物流服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和物流集散中心輻射能力，完善農(nóng)產(chǎn)品電商與物流配送體系；加強(qiáng)糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備，提升糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)水平，降低儲(chǔ)備損耗率，提高附加值和溢價(jià)能力，進(jìn)一步提高糧食收購(gòu)價(jià)格水平的托底功能；開展糧食貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)際合作，站在新的起點(diǎn)拓寬糧食多元化進(jìn)口渠道；加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)判，科學(xué)研判疫情等帶來的新挑戰(zhàn)；加強(qiáng)新聞宣傳引導(dǎo)，維護(hù)糧食等農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)秩序。

第三，因地制宜突破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的制約瓶頸。加強(qiáng)糧食安全領(lǐng)域的科技產(chǎn)業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新，釋放新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，建議加快形成一批重大糧食產(chǎn)業(yè)科技成果，建成世界糧食產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新人才、農(nóng)業(yè)科技要素和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)的重要聚集地；堅(jiān)持發(fā)展糧食種源建設(shè)與保護(hù)，以機(jī)器換人工程為突破口向現(xiàn)代工廠化農(nóng)業(yè)、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加快完善糧食等農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化交易一站式服務(wù)平臺(tái)，探索并逐漸形成規(guī)范的農(nóng)業(yè)科技成果評(píng)估定價(jià)模式；加快完善成果轉(zhuǎn)化提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的體制機(jī)制，設(shè)立農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)引導(dǎo)資金；加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技人員職稱評(píng)價(jià)與晉升體系與雙向流動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮基層農(nóng)業(yè)科技推廣體系培訓(xùn)的作用，從而提升糧食科技成果向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的內(nèi)生動(dòng)力。