戰(zhàn)略性群體視角下基層扶貧干部行為研究
——以湖北恩施扶貧尖刀班為例

李永洪，張 琦*

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充 637009）

一、問(wèn)題提出與概念釋義

（一）問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告提出，消除貧困，改善民生，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕[1]，這既是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展的重要條件。隨著人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，貧困一直是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中必須解決的重大問(wèn)題。在早期馬克思主義經(jīng)典理論中對(duì)貧困的原因就有一定的分析，認(rèn)為生產(chǎn)力水平與貧困的發(fā)生率呈正比例關(guān)系。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，黨和政府為了消除貧困，專門就貧困問(wèn)題的解決制定了許多政策和措施，取得了很大的脫貧成績(jī)，并得到了世界組織和其他國(guó)家的普遍認(rèn)可。

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)，2020 年是決勝全面建成小康社會(huì)、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)之年。面對(duì)新冠病毒性肺炎疫情和嚴(yán)重洪澇災(zāi)害的考驗(yàn)，黨中央堅(jiān)定如期完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)決心不動(dòng)搖，全黨全社會(huì)勠力同心真抓實(shí)干，貧困地區(qū)廣大干部群眾頑強(qiáng)奮斗攻堅(jiān)克難，脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就?，F(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)到了最后階段，各級(jí)黨委和政府務(wù)必保持攻堅(jiān)態(tài)勢(shì)，善始善終，善作善成，不獲全勝?zèng)Q不收兵[2]。如今，全國(guó)各地的扶貧工作成效顯著。在扶貧工作有序推進(jìn)的過(guò)程中，基層扶貧干部在其中扮演了一個(gè)極其重要的角色。

在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)中，基層扶貧干部一直是一個(gè)不容忽視且特征明顯的群體，他們是將國(guó)家扶貧政策與基層群眾連接起來(lái)的重要橋梁，也是國(guó)內(nèi)外學(xué)者一直研究的對(duì)象。但在托馬斯·海貝勒看來(lái)，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)基層干部的研究沒(méi)有演化為一種理論方法，用來(lái)分析地方干部怎樣才能夠形成一個(gè)群體，以及這個(gè)群體在政策執(zhí)行過(guò)程中的所在所為[3]。因而，他提出了“戰(zhàn)略性群體”這一概念用來(lái)概括基層干部基于某一共同利益結(jié)合成一個(gè)群體，采取具有戰(zhàn)略性的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)這一過(guò)程。本文立足于戰(zhàn)略性群體視角，以湖北恩施扶貧尖刀班為研究對(duì)象，對(duì)基層扶貧干部這一“戰(zhàn)略性群體”的扶貧行為進(jìn)行研究。

（二）概念的釋義

1.戰(zhàn)略性群體

戰(zhàn)略性群體這一概念最早出現(xiàn)在20 世紀(jì)60年代，距今已經(jīng)有60 多年。與所有的理論模型相同，這期間經(jīng)過(guò)了大量的探討修改。為明晰戰(zhàn)略性群體這一概念，筆者選擇了其中比較具有代表性的幾個(gè)發(fā)展階段來(lái)解釋戰(zhàn)略性群體這一概念的發(fā)展。

戰(zhàn)略性群體這一概念最初是由著名社會(huì)學(xué)家漢斯·迪特·埃弗斯在研究東南亞問(wèn)題時(shí)提出的。1988 年，他和特爾曼·席勒將各自的研究結(jié)合起來(lái)，將戰(zhàn)略性群體定義為“是指在維持和增加共同獲取資源的機(jī)會(huì)方面具有共享利益的人們所形成的彼此休戚相關(guān)的共同體”[4]。這些資源既包括物質(zhì)利益，也包括非物質(zhì)利益。由此可以看出，漢斯·迪特·埃弗斯和特爾曼·席勒所提出的戰(zhàn)略性群體以共享利益為出發(fā)點(diǎn)，采取有計(jì)劃性的行為為立足點(diǎn)。這個(gè)概念可以用來(lái)分析所有擁有共享利益并采取有計(jì)劃性的行為的群體。此概念一經(jīng)提出得到了廣泛的應(yīng)用。

之后，托馬斯·海貝勒和舒耕德對(duì)“戰(zhàn)略性群體”這一概念進(jìn)行了擴(kuò)展。舒耕德在研究中國(guó)臺(tái)灣政治時(shí)，將戰(zhàn)略性群體解釋為群體間和群體內(nèi)動(dòng)態(tài)變化的結(jié)果。托馬斯·海貝勒在比較中國(guó)與越南的研究中，提出研究戰(zhàn)略性群體應(yīng)該要從理論上研究他們的構(gòu)成。2013 年，兩人在形容分析中國(guó)縣鄉(xiāng)干部這一具有顯著特征的群體時(shí)，不再將戰(zhàn)略性群體看作是一個(gè)概念。在他們看來(lái)，戰(zhàn)略性群體有幾個(gè)明顯特征，分別是共同利益、集體意識(shí)、共同習(xí)慣以及具有戰(zhàn)略性的行動(dòng)。二人將這一概念用來(lái)分析中國(guó)的基層干部，以此來(lái)分析基層干部在執(zhí)行上級(jí)政策中所采取的行為以及表現(xiàn)出來(lái)的戰(zhàn)略能動(dòng)性[5]。

上述描述說(shuō)明了戰(zhàn)略性群體這一理論的適用性，在研究中得到了廣泛的應(yīng)用。戰(zhàn)略性群體強(qiáng)調(diào)群體的運(yùn)作過(guò)程，將重點(diǎn)放在其形成以及運(yùn)行上，從動(dòng)態(tài)的角度分析某一群體的形成原因、形成過(guò)程及其運(yùn)行機(jī)制。戰(zhàn)略性群體之所以能運(yùn)行是因?yàn)榫哂屑w意識(shí)、共同習(xí)慣的群體成員在共同利益的驅(qū)使下，為了某一群體目標(biāo)采取具有“戰(zhàn)略性”的行動(dòng)。

2.戰(zhàn)略性群體的適用性

本文中的扶貧尖刀班由市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委每個(gè)機(jī)構(gòu)派出的干部代表共同組成，采取縣市領(lǐng)導(dǎo)指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指揮村委會(huì)的形式、將力量集中到貧困村鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的群體。扶貧尖刀班有以下幾點(diǎn)特征：

第一，扶貧尖刀班具有一定的政治自主性。駐村干部對(duì)于中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)工作起著非常重要的推進(jìn)作用，很大程度上推動(dòng)了我國(guó)扶貧工作的貫徹落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)全國(guó)共選派277.8 萬(wàn)人駐村幫扶，選派駐村第一書(shū)記43.5 萬(wàn)人[6]。一般的駐村干部都是聽(tīng)取上級(jí)的指示而采取相應(yīng)的行動(dòng)，往往在幫扶過(guò)程中都是一個(gè)輔助的角色，影響力不足，作用有限[7]。但是扶貧尖刀班與以往的駐村扶貧干部不同，上級(jí)政府賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)前線指揮部脫貧項(xiàng)目實(shí)施最終決定權(quán)[8]，除此之外，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題自主研究、自主決策權(quán)，非特別重大問(wèn)題不許逐級(jí)請(qǐng)示[8]。這樣一來(lái)，對(duì)于扶貧尖刀班中的基層扶貧干部來(lái)說(shuō)，上級(jí)部門只是讓其執(zhí)行他們的指示，并不為他們制定具體的政策，賦予了扶貧尖刀班很大的政治自主性。

第二，扶貧尖刀班中的干部擁有共同的利益。一方面，他們要通過(guò)戰(zhàn)略性的行動(dòng)完成一定的脫貧實(shí)績(jī)，另一方面，脫貧實(shí)績(jī)有助于他們?nèi)蘸蟮穆殬I(yè)發(fā)展；扶貧尖刀班需要在貧困地區(qū)中有目的、有計(jì)劃地進(jìn)行脫貧活動(dòng)，這便符合了戰(zhàn)略性群體中的“戰(zhàn)略性”三字。

第三，扶貧尖刀班中的基層扶貧干部大多為“地位相近”的行動(dòng)者。扶貧尖刀班中的成員來(lái)自同一縣市，甚至可能來(lái)自同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們之間很大可能相互認(rèn)識(shí)。并且，這些基層扶貧干部長(zhǎng)期工作于同一種制度環(huán)境中，這使他們具有一定的集體認(rèn)同意識(shí)，從而形成了一種團(tuán)體精神。

以上三點(diǎn)特征與托馬斯·海貝勒所闡述的戰(zhàn)略性群體概念相吻合，戰(zhàn)略性群體這一概念可適用于本文對(duì)恩施扶貧尖刀班行為的研究中。

二、戰(zhàn)略性群體視角下恩施扶貧尖刀班的運(yùn)行模式

近年來(lái)湖北恩施土家族苗族自治州（以下簡(jiǎn)稱恩施州）經(jīng)濟(jì)水平有了較大發(fā)展，但是實(shí)現(xiàn)如期脫貧仍存在難處，為實(shí)現(xiàn)如期脫貧摘帽，2018年成立恩施扶貧村級(jí)“尖刀班”。恩施尖刀班的運(yùn)作大大推動(dòng)了脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)度，取得了很大的成果?；趹?zhàn)略性群體這一視角分析恩施尖刀班的運(yùn)作方式及其優(yōu)勢(shì)所在，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反思其不足之處，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)如期脫貧。

（一）恩施扶貧尖刀班的創(chuàng)建原因

恩施州屬于武陵地區(qū)的連片特困地帶，是中部崛起戰(zhàn)略和西部大開(kāi)發(fā)的結(jié)合點(diǎn)，具備了非常明顯的連片特困區(qū)的地域特征[9]。恩施地帶自古就被稱為“蠻夷之地”，加上其距離省會(huì)城市武漢的距離較遠(yuǎn)，也無(wú)法接收省會(huì)城市的帶動(dòng)。恩施州中8 個(gè)縣市均為貧困縣，發(fā)展落后，人均收入水平低，貧困發(fā)生率極高。雖然近幾年在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)以及扶貧政策的落實(shí)下，恩施州的經(jīng)濟(jì)水平有了大幅度的提升，但是恩施州的脫貧工作仍然存在一些難點(diǎn)。

第一，恩施州相較于其他地區(qū)，貧困人口基數(shù)大，貧困程度較深。資料顯示，截至2016 年恩施州的貧困發(fā)生率達(dá)到30.51%，貧困人口達(dá)到109 萬(wàn)人，占到湖北省貧困人口的19%，貧困發(fā)生率也居于湖北省的平均水平之上。足見(jiàn)其貧困人口數(shù)量大，貧困發(fā)生率高[10]。第二，返貧概率高。恩施州的地理位置偏僻，易受陰雨、洪澇、干旱等自然災(zāi)害影響。這些自然災(zāi)害直接影響到農(nóng)民的日常生活，同時(shí)也加大了返貧概率。第三，人才外流嚴(yán)重。改革開(kāi)放以來(lái)，恩施州的人才外流明顯。人才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，人才外流會(huì)直接導(dǎo)致恩施州產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

2017 年10 月18 日，習(xí)近平總書(shū)記指出：我們既要全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，又要乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍[11]。距離2020 年精準(zhǔn)脫貧、全面小康時(shí)間短暫，任務(wù)繁重，需要將干部力量下沉，成立恩施扶貧尖刀班，精準(zhǔn)有效地推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)工作。

（二）恩施扶貧尖刀班在戰(zhàn)略性群體視角下的運(yùn)作

2018 年是我國(guó)扶貧領(lǐng)域作風(fēng)建設(shè)年，對(duì)恩施州來(lái)說(shuō)，也是脫貧攻堅(jiān)極其關(guān)鍵的一年。為如期實(shí)現(xiàn)165 個(gè)貧困村出列、20 萬(wàn)貧困人口脫貧，特別是三個(gè)貧困縣摘帽的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，成立恩施扶貧尖刀班，落實(shí)干部力量下沉到戶。

恩施扶貧尖刀班是由縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委每個(gè)機(jī)構(gòu)派出的干部代表共同組成采取縣市領(lǐng)導(dǎo)指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指揮村委會(huì)、村“尖刀班”干部對(duì)每戶貧困戶負(fù)責(zé)，責(zé)任到人的形式。除此之外，為了更好地完成工作，還規(guī)定在恩施各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立一個(gè)指揮部，該指揮部的指揮長(zhǎng)由各縣市派出到該貧困村的干部擔(dān)任，指揮部的成員還包括市委機(jī)關(guān)派出的干部代表、縣委機(jī)關(guān)派出的干部代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)派出的干部代表以及村“兩委”派出的干部代表，將力量集中到貧困村鎮(zhèn)，以達(dá)到脫貧目標(biāo)。

如圖1 所示，為了研究地方政策的制定和實(shí)施，把恩施扶貧尖刀班看作是一個(gè)戰(zhàn)略性群體。恩施扶貧尖刀班中的每一個(gè)成員為了共同的目標(biāo)而組成一個(gè)戰(zhàn)略性群體，而這個(gè)群體就是恩施扶貧尖刀班。在恩施扶貧尖刀班中，每個(gè)代表分別來(lái)自市委、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村兩委，他們構(gòu)成了戰(zhàn)略性群體。這個(gè)戰(zhàn)略性群體負(fù)責(zé)針對(duì)恩施的貧困現(xiàn)狀來(lái)決定采取何種措施進(jìn)行扶貧。

圖1 恩施扶貧尖刀班運(yùn)行模式

恩施扶貧尖刀班的存在與運(yùn)行很大程度上依賴于這些干部的共同利益、集體認(rèn)同意識(shí)、共同習(xí)慣以及相同的制度環(huán)境等。第一，恩施扶貧尖刀班中的基層扶貧干部擁有共同的利益。他們所采取的一致的具有“戰(zhàn)略性”的行為都是建立在所擁有的共同利益的基礎(chǔ)之上。在現(xiàn)有的自上而下的科層體制中，這些基層扶貧干部想要有更好的職業(yè)發(fā)展，就要去完成一定的脫貧實(shí)績(jī)。這些脫貧實(shí)績(jī)對(duì)于他們能否得到提拔和晉升以及自身可獲得的權(quán)力和地位都有著一定的作用。第二，集體認(rèn)同意識(shí)以及共同的習(xí)慣。恩施扶貧尖刀班中來(lái)自每一層級(jí)的基層扶貧干部都是經(jīng)過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真考慮選拔出來(lái)的優(yōu)質(zhì)干部，他們本身就存在區(qū)別于其他干部的優(yōu)越性。除此之外，這些基層扶貧干部長(zhǎng)期在某一既定的社會(huì)區(qū)域工作生活，他們擁有共同的習(xí)性以及相近的生活方式。這些都使他們擁有區(qū)別于其他人的集體認(rèn)同意識(shí)。第三，相同的制度環(huán)境。這些基層扶貧干部長(zhǎng)期生活在嚴(yán)密的政府等級(jí)體制中，要達(dá)到一定的脫貧效果，就要服從上級(jí)的政策指示，遵循干部績(jī)效考核以及紀(jì)律約束等。這些相同的制度環(huán)境有助于塑造基層扶貧干部的服從意識(shí)，讓他們依靠在一起，形成一種共生關(guān)系。即便在尖刀班政策執(zhí)行的過(guò)程中會(huì)存在一些內(nèi)部沖突和狹隘的觀念，恩施扶貧尖刀班中基層扶貧干部所擁有的共同利益、所在制度環(huán)境的約束、面對(duì)上級(jí)以及老百姓的壓力等顯得重要得多。

（三）恩施扶貧尖刀班的作用

1.集中優(yōu)質(zhì)干部，全力推進(jìn)扶貧

恩施扶貧尖刀班是由市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委每個(gè)機(jī)構(gòu)派出的干部代表共同組成，要求在原有駐點(diǎn)聯(lián)系村及要求不變的基礎(chǔ)上，安排足夠的干部力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中下村的基層扶貧干部不能低于五分之四。除此之外，恩施扶貧尖刀班中的干部都是經(jīng)過(guò)挑選的較為優(yōu)秀的干部，滿足能力強(qiáng)、素質(zhì)好（身體素質(zhì)、工作素質(zhì)等）、品質(zhì)強(qiáng)等條件。在參與扶貧過(guò)程中，尖刀班的干部要做到崗位在村、工作在村、吃住在村[8]。

2.因村選派干部，切實(shí)解決問(wèn)題

恩施扶貧尖刀班遵循因村選派干部的原則，即根據(jù)貧困村的貧困特征以及干部的個(gè)人優(yōu)勢(shì)等選派干部。將凝聚力較強(qiáng)的干部派到組織渙散的貧困村，將經(jīng)濟(jì)工作做得好的干部派到產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的貧困村[12]。這樣可以充分發(fā)揮基層扶貧干部駐村的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)幫助貧困村解決貧困問(wèn)題。恩施扶貧尖刀班覆蓋面廣，基本覆蓋了整個(gè)恩施州，各基層扶貧干部切實(shí)了解貧困戶的狀況，使脫貧政策更加精準(zhǔn)，更加務(wù)實(shí)管用。

3.群眾工作深入，扶貧力量集中

恩施扶貧尖刀班的基層扶貧干部除了落實(shí)國(guó)家扶貧政策，幫助貧困戶脫貧之外，還要與村民保持溝通聯(lián)系，做好群眾工作。在駐村扶貧期間，恩施扶貧尖刀班需定期召開(kāi)座談會(huì)等，與貧困群眾多溝通，深入了解他們的情緒與真實(shí)狀況，對(duì)他們進(jìn)行正確引導(dǎo)。除此之外，基層扶貧干部還需定期走訪，關(guān)注貧困戶不同時(shí)期的狀況，進(jìn)而給予他們切實(shí)可靠的幫扶。

4.信息反饋快速，工作效率提高

恩施扶貧尖刀班在很大程度上提高了基層扶貧干部的工作積極性以及工作效率。在制定適合恩施的扶貧政策時(shí)，不再需要進(jìn)行層層審批。這個(gè)戰(zhàn)略性群體的存在，可以讓各單位的扶貧干部代表直接傳遞信息給所在單位，如扶貧的措施以及扶貧的進(jìn)程等，在上級(jí)單位獲取信息討論后，對(duì)策可以直接反饋回恩施扶貧尖刀班，這大大節(jié)省了信息傳遞時(shí)間以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)間，在很大程度上提高了工作效率。除此之外，恩施扶貧尖刀班還要求賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)前線指揮部脫貧項(xiàng)目實(shí)施最終決定權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)工作中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題自主研究、自主決策權(quán)，非特別重大問(wèn)題不需逐級(jí)請(qǐng)示[8]，這些規(guī)定都在很大程度上提高了基層扶貧干部的工作效率。

三、恩施扶貧尖刀班的啟示

（一）恩施扶貧尖刀班的不足

1.目標(biāo)考核流于形式

恩施扶貧尖刀班中的基層扶貧干部相較于一般的駐村扶貧干部具有很大的靈活性以及政治自主性。但是，這并非一件好事情。一方面，這促進(jìn)了恩施扶貧尖刀班對(duì)扶貧政策的落實(shí)，另一方面，也會(huì)讓基層扶貧干部抱團(tuán)進(jìn)行“戰(zhàn)略性自保”。比如在上級(jí)檢查時(shí)，基層扶貧干部為了維護(hù)共同的利益，通過(guò)“印象管理”的辦法來(lái)應(yīng)對(duì)這種檢查，而且通常會(huì)合謀以自保，并維護(hù)自己的相對(duì)自主權(quán)。為對(duì)恩施扶貧尖刀班成員的工作實(shí)績(jī)做出正確評(píng)價(jià)，恩施市采取了一系列的目標(biāo)考核，比如設(shè)置了專門的督察隊(duì)對(duì)基層扶貧干部進(jìn)行考核。督察隊(duì)定期走訪貧困村，針對(duì)基層扶貧干部的表現(xiàn)以及貧困村的狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。但這些考核的效果并不理想，較容易出現(xiàn)造假情況等。

無(wú)論身處何職，每個(gè)代表都希望在年度考核中得到客觀、公正的評(píng)價(jià)，每個(gè)部門也按照自己的實(shí)際工作情況制定了定量評(píng)估辦法、評(píng)估的結(jié)果用作嘉獎(jiǎng)、升職的依據(jù)。但是，實(shí)際上，年度考核在絕大部分情況下只是一種形式，沒(méi)有對(duì)基層扶貧人員的工作能力以及扶貧績(jī)效起到公正評(píng)判的作用。主要表現(xiàn)在：第一，對(duì)于基層扶貧干部扶貧績(jī)效的考核內(nèi)容不夠科學(xué)、全面。由于恩施扶貧尖刀班內(nèi)部存在職務(wù)分配不清以及職位任務(wù)不夠明確的問(wèn)題，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)難以量化，不同機(jī)關(guān)和不同政府部門之間的評(píng)估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一，對(duì)于不同崗位的基層扶貧干部來(lái)說(shuō)，評(píng)估內(nèi)容的設(shè)置不夠科學(xué)，若在考核時(shí)考慮崗位不同職責(zé)不同的問(wèn)題，很容易導(dǎo)致評(píng)估的結(jié)果不具有說(shuō)服性。第二，基層扶貧干部考核的機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致一些評(píng)估只是“走形式”，實(shí)際上并沒(méi)有起到任何效果。

2.監(jiān)督機(jī)制不夠完善

恩施扶貧尖刀班作為恩施扶貧政策的主要落實(shí)責(zé)任人，尖刀班權(quán)力運(yùn)行是否合法規(guī)范，直接關(guān)系到恩施扶貧政策的落實(shí)以及扶貧效果。雖然各級(jí)機(jī)關(guān)在規(guī)范基層扶貧干部權(quán)力運(yùn)作方面采取了一定的措施并取得了一定的效果，但依然有一些基層扶貧干部在行使權(quán)力時(shí)產(chǎn)生了一些問(wèn)題。

恩施扶貧尖刀班的每個(gè)代表是出于同一個(gè)目標(biāo)而組成戰(zhàn)略性群體，在這種情況下，恩施扶貧尖刀班的基層扶貧干部很容易“抱團(tuán)”，繼而滋生腐敗，危害群眾利益，這些問(wèn)題將直接影響到恩施的扶貧進(jìn)程以及扶貧效果，會(huì)影響到基層群眾的幸福感。

3.自身建設(shè)不足

恩施扶貧尖刀班中的基層扶貧干部是為了落實(shí)扶貧政策，提高扶貧績(jī)效而暫時(shí)聚集在一起的，他們之間采取共同行動(dòng)的共識(shí)只是暫時(shí)性的。整個(gè)班子本身也只是以完成目標(biāo)為己任，這就導(dǎo)致該群體的自身建設(shè)不受重視。這會(huì)極大地影響扶貧政策在基層的貫徹落實(shí)，進(jìn)而影響到恩施州的脫貧績(jī)效。部分基層干部駐村扶貧只是抱著為日后的職業(yè)發(fā)展提供履歷的想法，并不會(huì)踏實(shí)為基層貧困群眾做實(shí)事謀發(fā)展。

4.思想認(rèn)識(shí)不足

干部駐村作為中國(guó)共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾、為人民服務(wù)的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)，貫穿著整個(gè)脫貧攻堅(jiān)的過(guò)程[13]，是扶貧的主體，也是恩施扶貧尖刀班的重要組成部分。他們的領(lǐng)導(dǎo)直接關(guān)系著整個(gè)恩施扶貧的進(jìn)程及效果。目前在我國(guó)，大部分基層干部的素質(zhì)是比較高的，但不可避免地存在部分干部還保留著陳舊的思想觀念的問(wèn)題，并且存在著教育水平低、質(zhì)量差、政策落實(shí)不力等現(xiàn)象。

一些基層扶貧干部教育水平低、學(xué)習(xí)能力弱。文化程度不高導(dǎo)致基層扶貧干部在扶貧工作中使用的方法不先進(jìn)，甚至部分基層扶貧干部?jī)H僅靠政府推動(dòng)來(lái)開(kāi)展扶貧工作推進(jìn)扶貧進(jìn)程，無(wú)法短時(shí)間內(nèi)吸收新事物、新方法。這些問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致在扶貧過(guò)程中無(wú)法采取合理有效的措施，無(wú)法有效貫徹黨的新政策，在工作中不敢展開(kāi)拳腳，跟不上時(shí)代的腳步，不知如何處理新情況，無(wú)法協(xié)調(diào)基層扶貧干部和群眾之間的關(guān)系。

（二）恩施扶貧尖刀班的啟示與思考

1.加強(qiáng)群體組織建設(shè)—規(guī)范評(píng)估機(jī)制，做好扶貧干部的考核管理工作

恩施扶貧尖刀班這一戰(zhàn)略性群體在基層扶貧的過(guò)程中扮演著極其重要的角色。要想腳踏實(shí)地地落實(shí)好扶貧政策，提高扶貧績(jī)效，就要規(guī)范加強(qiáng)戰(zhàn)略性群體組織的建設(shè)。要根據(jù)扶貧工作的進(jìn)行情況，將評(píng)估、獎(jiǎng)懲、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，對(duì)現(xiàn)有干部進(jìn)行評(píng)估和考核，對(duì)于那些領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)、作風(fēng)有問(wèn)題以及不稱職的扶貧干部，該調(diào)整職位的調(diào)整職位，該撤銷職務(wù)的撤銷職務(wù)。對(duì)于濫用職權(quán)、違背法規(guī)和紀(jì)律的少數(shù)扶貧干部零容忍，必須調(diào)查處罰。大力提倡、表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)能夠帶領(lǐng)貧困地區(qū)群眾脫貧、作風(fēng)好、村民愛(ài)護(hù)的基層扶貧干部。在選拔基層扶貧干部時(shí)，要將重點(diǎn)放在挑選那些文化程度高、愛(ài)思考、相信科學(xué)、勤奮認(rèn)真的年輕村民，以豐富村干部隊(duì)伍；要支持和鼓勵(lì)具有良好職業(yè)素養(yǎng)和較強(qiáng)軍事能力的干部和軍隊(duì)干部到基層工作。

除此之外，還可以采取下列幾種措施：一是健全基層扶貧干部思想素質(zhì)評(píng)估體系，必須嚴(yán)格控制好選拔和任用基層扶貧干部的政治關(guān)卡，包括把握好基層扶貧干部思想素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范好基層扶貧干部思想評(píng)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化評(píng)估內(nèi)容，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)基層扶貧干部思想素質(zhì)的評(píng)價(jià)。二是健全基層扶貧干部監(jiān)督責(zé)任體系，嚴(yán)格要求、管理、監(jiān)督并落實(shí)基層扶貧干部監(jiān)督責(zé)任，這是提高基層扶貧干部素質(zhì)的關(guān)鍵途徑。除此之外，還應(yīng)加強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)對(duì)基層扶貧干部及扶貧尖刀班成員，特別是指揮官的監(jiān)督；加強(qiáng)扶貧尖刀班指揮官和村“兩委”的相互監(jiān)督；落實(shí)每個(gè)機(jī)關(guān)和部門對(duì)扶貧尖刀班的監(jiān)督責(zé)任制；重視貧困村村民監(jiān)督、輿論監(jiān)督對(duì)扶貧工作展開(kāi)的影響。三是推進(jìn)建立政務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)的進(jìn)程。

2.完善群體外部規(guī)范—健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)扶貧干部的管理和制約

雖然恩施扶貧尖刀班這一戰(zhàn)略性群體的行動(dòng)是建立一定的內(nèi)生動(dòng)力之上，比如通過(guò)提升扶貧績(jī)效可以獲得一定的晉升機(jī)會(huì)等，但由于這個(gè)群體存在一定的政治自主性，因此，完善外部規(guī)范，健全監(jiān)督機(jī)制是不可或缺的。這就要求市級(jí)縣級(jí)機(jī)關(guān)要切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)督基層扶貧干部的重要職責(zé)，要定期對(duì)基層扶貧干部政策的落實(shí)情況進(jìn)行考察，并做好年度評(píng)估，了解扶貧現(xiàn)狀，有針對(duì)性地解決出現(xiàn)的問(wèn)題以及矛盾。要充分發(fā)揮有關(guān)職能部門的作用，對(duì)基層扶貧干部的作風(fēng)問(wèn)題進(jìn)行考察總結(jié)，對(duì)一些違規(guī)干部進(jìn)行嚴(yán)肅處理。組織部也要將基層扶貧干部的作風(fēng)建設(shè)納入基層扶貧干部的教育培訓(xùn)中，并對(duì)他們的扶貧行為進(jìn)行考核評(píng)估。除此之外，也要貫徹落實(shí)扶貧政策落實(shí)過(guò)程公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)各方面的力量對(duì)基層扶貧干部進(jìn)行監(jiān)督。

健全科學(xué)完備的制度，是加強(qiáng)對(duì)基層扶貧干部的管理制約的又一重要途徑。建立和完善相互制約、相互協(xié)調(diào)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體的運(yùn)作體系，加強(qiáng)制度的實(shí)施，真正做到利用制度管理基層扶貧干部開(kāi)展扶貧工作。完善干部監(jiān)督工作責(zé)任制，進(jìn)一步明確各個(gè)機(jī)關(guān)的責(zé)任，明確不同機(jī)關(guān)的權(quán)限，強(qiáng)化每個(gè)機(jī)關(guān)責(zé)任，帶動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)督制度的貫徹落實(shí)。

3.提高群體素質(zhì)—加強(qiáng)干部自身建設(shè)，提升基層扶貧干部的戰(zhàn)斗力

首先，明確基層扶貧干部的職能?；鶎臃鲐毟刹恐杏衼?lái)自各單位的駐村干部，也有村兩委干部，扶貧政策的貫徹落實(shí)，他們之間的協(xié)作關(guān)系到脫貧攻堅(jiān)工作的進(jìn)展。因而，他們的合作成功與否，直接影響到基層扶貧績(jī)效。如果基層扶貧干部之間的職責(zé)分配不清晰，很容易發(fā)生互相推卸責(zé)任等現(xiàn)象。為避免這種情況的發(fā)生，必須要明晰基層扶貧干部的職責(zé)。除此之外，基層扶貧干部職能分配清晰也有益于日后考核評(píng)估以及監(jiān)督管理。在落實(shí)脫貧攻堅(jiān)工作的時(shí)候，可以直接根據(jù)工作完成情況，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲處。

其次，要完善基層扶貧干部的激勵(lì)保障機(jī)制，提升他們參與脫貧攻堅(jiān)工作的主動(dòng)性和積極性?；鶎臃鲐毟刹狂v村，大多面臨著與原有工作環(huán)境相差較多的農(nóng)村生活。雖然說(shuō)在基層工作可以鍛煉他們的工作能力，但在這同時(shí)也要解決基層扶貧干部的后顧之憂，即健全激勵(lì)保障機(jī)制。要從加強(qiáng)他們的個(gè)人認(rèn)識(shí)開(kāi)始，對(duì)他們的工作生活進(jìn)行關(guān)懷激勵(lì)[14]，并且定期開(kāi)展培訓(xùn)及座談會(huì)，了解基層扶貧干部的現(xiàn)狀，提升他們的戰(zhàn)斗力。

4.強(qiáng)化群體意識(shí)——強(qiáng)化教育培訓(xùn)，增強(qiáng)基層扶貧干部的自身素質(zhì)

恩施扶貧尖刀班這一戰(zhàn)略性群體的共同意識(shí)不應(yīng)該只是為了完成扶貧目標(biāo)，群眾的實(shí)際利益以及資源的合理運(yùn)用等才應(yīng)該成為群體意識(shí)的一部分，這就需要增強(qiáng)基層扶貧干部的自身素質(zhì)。打鐵還需自身硬，做好基層扶貧工作的關(guān)鍵在人，在人的思想、能力、干勁。為提高基層扶貧干部的自身素質(zhì)，必須要提供有效的教育手段，其基本途徑就是對(duì)基層扶貧干部進(jìn)行教育培訓(xùn)，主要有以下三種方式：第一，網(wǎng)絡(luò)化的教育機(jī)構(gòu)。在培訓(xùn)方面，建立以市委、縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主要地點(diǎn)的干部素質(zhì)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)；在現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用方面，建立信息網(wǎng)，請(qǐng)相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)助，讓廣大群眾參與其中。第二，擴(kuò)展基層扶貧干部的培訓(xùn)方式。如調(diào)查學(xué)習(xí)、掛職進(jìn)修、自學(xué)改造等方式，除此之外，還必須大力推廣提升基層扶貧干部各方面素質(zhì)的教育活動(dòng)。第三，培訓(xùn)課程專業(yè)化。除此之外，通過(guò)采取案例培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)等實(shí)戰(zhàn)教育活動(dòng)，提高基層扶貧干部站在扶貧一線的實(shí)戰(zhàn)能力。

要培養(yǎng)一支自身素質(zhì)強(qiáng)硬的基層扶貧隊(duì)伍，還要進(jìn)一步健全對(duì)基層扶貧干部的作風(fēng)建設(shè)。要善于發(fā)現(xiàn)基層扶貧干部在開(kāi)展扶貧工作中所出現(xiàn)的一些問(wèn)題，在這些問(wèn)題的引導(dǎo)下，找準(zhǔn)原因，逐一解決，完善制度建設(shè)。健全基層扶貧干部的作風(fēng)建設(shè)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供制度保證?？傊?，只有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的有針對(duì)性的教育活動(dòng)，才能造就一支新型基層扶貧干部隊(duì)伍。