從舊村改造到宅基地改革的義烏實(shí)踐

夏柱智

2015年，浙江義烏成為全國15個宅基地制度改革試點(diǎn)城市之一。從全國來看，義烏改革受到的關(guān)注最多，堪稱樣本，其中主要的關(guān)注點(diǎn)是義烏宅基地“三權(quán)分置”改革。關(guān)于義烏改革的解讀很多，大多缺乏深度的田野調(diào)查，過多突出義烏改革“市場”的一面。筆者近期深入義烏改革一線，發(fā)現(xiàn)其宅基地改革主要服務(wù)于“舊村改造”這一獨(dú)特的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。很多學(xué)者主張推動宅基地使用權(quán)完全物權(quán)化、市場化，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，義烏改革實(shí)踐不支持這一觀點(diǎn)。義烏宅基地改革的真實(shí)圖景到底是怎樣的？對其他地區(qū)有哪些參考借鑒價值？

“舊村改造”為宅基地改革奠定基礎(chǔ)

義烏是一個發(fā)達(dá)的縣級市，也是著名的小商品之城，縣域經(jīng)濟(jì)總量超過1000億元，在全國縣域經(jīng)濟(jì)中排名靠前。義烏多山區(qū)丘陵，建設(shè)用地資源十分緊張。上世紀(jì)90年代以來，順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，義烏農(nóng)村開始嚴(yán)格管理宅基地，村莊建設(shè)嚴(yán)格按照規(guī)劃，形成“舊村改造”政策，這是此后宅基地改革的基本依托。

舊村改造以集體經(jīng)濟(jì)組織（一般是一個自然村）為單位，由農(nóng)戶集體整體申請、政府整體審批。新村用地規(guī)劃按照人均100平方米左右控制，用地總面積一般超出老村1倍以上。集體經(jīng)濟(jì)組織通過宅基地有償選位等方式，自行籌集資金進(jìn)行“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，快速改變了義烏農(nóng)村面貌。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在義烏凡是完成舊村改造的村莊，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平均有一個飛躍的提升。突出表現(xiàn)是，村集體和農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入快速增加;村莊人居環(huán)境大為改善，達(dá)到“美麗鄉(xiāng)村”標(biāo)準(zhǔn);社會矛盾減少，實(shí)現(xiàn)了村莊善治。

青口村是義烏市江東街道的一個普通村莊，目前已融入城區(qū)，主要產(chǎn)業(yè)是餐飲和物流。青口村共683戶，1686人，于2004年啟動舊村改造，分兩個批次分配1800間宅基地，籌集了約1.3億元。目前村集體經(jīng)濟(jì)收入1000多萬元，個體農(nóng)戶平均3間店面、3層樓房，平均年租金收入15萬元。沙溪村是一個正在進(jìn)行舊村改造的村莊，原主要從事皮帶加工、貿(mào)易等，人口465人，直到2017年才啟動舊改。2021年6月，村集體分配近550間宅基地，籌集約1.3億元。沙溪村發(fā)展一直落后，村民都盼望早點(diǎn)納入舊改。該村村干部講，“由于沒有舊改，村莊環(huán)境臟亂差，其他村一間店面租金3-4萬元，等于沙溪村一棟房的租金。”

20多年來，義烏舊村改造政策不斷改進(jìn)且基本穩(wěn)定，成為最主要的惠農(nóng)政策，同時也是鄉(xiāng)村建設(shè)政策。舊村改造也為義烏成為面向全國、全球的小商品市場奠定了基礎(chǔ)，因?yàn)樾∩唐肥袌鲂枰戏ǖ摹⒁?guī)整的、基礎(chǔ)設(shè)施便利的店面及配套倉庫，而原始村莊宅基地狹小，基礎(chǔ)設(shè)施落后，難以滿足義烏不斷發(fā)展的需求。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，義烏常住人口接近186萬人，是浙江省縣域常住人口最多的城市，市場主體規(guī)模約75萬個，占全省十一分之一、全國的5‰。義烏常住人口和市場主體的比例遠(yuǎn)超過一般地區(qū)，也超過浙江平均水平。政府主導(dǎo)建立的義烏小商品市場，目前店面約7.5萬個。在廣袤的鄉(xiāng)村，農(nóng)戶提供的店面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個數(shù)量，而且租金相對便宜。2020年末，義烏市農(nóng)村戶籍人口約33萬人，按照一人一間店面，農(nóng)村提供的店面總數(shù)是義烏小商品市場的近4倍以上。

“重難點(diǎn)”：宅基地初始分配

制度變遷往往是回應(yīng)發(fā)展實(shí)踐的。義烏在推動大規(guī)模舊改之后，適時推出了宅基地改革。義烏改革的一個特點(diǎn)是，對宅基地初始分配制度的高度重視和周密設(shè)計(jì)。

2016年《義烏市農(nóng)村更新改造實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，義烏農(nóng)村宅基地分配的基本原則是“按人分配、按戶控制”。取得宅基地分配權(quán)的個人人均30平方米，戶均不超過140平方米;一戶只有一個宅基地，建新必須拆舊。申請舊村改造的村莊，一般是先整體拆舊，農(nóng)戶過渡一段時間，再按照村莊規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)新住房。按照義烏基層干部的說法，人均30平方米即宅基地“資格權(quán)”面積。宅基地“資格權(quán)”來源于集體經(jīng)濟(jì)組織“成員權(quán)”。

宅基地初始分配的難點(diǎn)是實(shí)踐中的復(fù)雜性。承包到戶的耕地可以按人分配，然而宅基地是用于建造房屋、滿足基本居住條件的，不能完全按照家庭成員進(jìn)行分配。義烏的特殊性體現(xiàn)在，宅基地雖仍以戶為單位申請審批，然而集體在分配宅基地過程中的依據(jù)是多元的，首要依據(jù)是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”，而不是“戶”。與中西部農(nóng)村不同，義烏的農(nóng)戶經(jīng)過多次分戶，一家三代5人，可分為3戶，老年夫妻1戶，年輕夫妻1戶，已成年子女1戶。由此，按照“一戶一宅”籠統(tǒng)分配宅基地是不公平的，公平的辦法是按人口平均分配，并考慮到“戶”的合理需求，再增計(jì)宅基地面積。

2016年，義烏規(guī)定了兩種可以增計(jì)的情形：一是年滿20周歲未婚;二是已婚未育或育有一個子女的。在實(shí)踐中，各村各戶有很多特殊情形，因此各村的舊改方案更為細(xì)致。沙溪村2017年舊改方案規(guī)定，至截止日年滿20周歲未立戶未婚人員（不包含離異人員）可以增計(jì)1人。有女無子戶，允許1個年滿20周歲女兒增計(jì)1人并可招婿，男戶口遷入本村可計(jì)算人口。有女有子戶，子未滿20周歲，允許1個年滿20周歲增計(jì)1人。夫妻雙方育有1個子女的且子女未達(dá)到立戶條件的家庭可增計(jì)1人。夫妻雙方均是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、均達(dá)到結(jié)婚年齡但未生育，可增計(jì)1人。

除了依據(jù)人口和戶，原房屋及宅基地占有狀況也是宅基地分配的重要依據(jù)。比較常見的政策規(guī)定是，擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有宅基地“分配權(quán)”。通過考學(xué)、參軍、提干走出村莊的農(nóng)民子弟，通過繼承獲得房屋產(chǎn)權(quán)，也有權(quán)利參與舊村改造分配宅基地，但是這種權(quán)利受到一定限制。沙溪村規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員以原合法住宅占地面積為基數(shù)，安置新宅基地面積最高不能超過120平方米，差額面積可以貨幣化調(diào)劑。

與義烏相比，中西部農(nóng)村的宅基地價值低，主要用于居住保障，宅基地市場不活躍，也沒有必要進(jìn)行整體性的舊村改造。因此，地方政府沒有動力去設(shè)計(jì)類似于義烏那樣復(fù)雜的宅基地初始分配制度。即使復(fù)制過去，制度也是空轉(zhuǎn)的，全國范圍多地的調(diào)查已證明這一點(diǎn)。

對義烏宅基地“三權(quán)分置”的思考

義烏宅基地“三權(quán)分置”備受關(guān)注，國家相關(guān)改革試點(diǎn)也參考了義烏經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)期間，2016年《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則》首次提出宅基地“三權(quán)分置”概念，目的是處置特殊的宅基地歷史遺留問題。

該細(xì)則第7條提出，“跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)相分離，轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年，使用期屆滿后，受讓人可優(yōu)先續(xù)期，并實(shí)現(xiàn)有償使用?！币源藶橐罁?jù)，學(xué)界認(rèn)為義烏創(chuàng)新性地分置了宅基地“資格權(quán)”和宅基地“使用權(quán)”，突破了現(xiàn)行“兩權(quán)分置”的宅基地制度。按照該政策，義烏農(nóng)村的跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)才具有合法性。于是不少專家得出結(jié)論，應(yīng)當(dāng)推廣宅基地“三權(quán)分置”，通過保留宅基地“資格權(quán)”，推動立法將現(xiàn)行宅基地使用權(quán)改造為完全的物權(quán)，以促進(jìn)宅基地市場發(fā)育。

筆者認(rèn)為，這個推理是不合邏輯的。在義烏跨村轉(zhuǎn)讓中，如果農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)，那么保留所謂的宅基地“資格權(quán)”毫無意義，因?yàn)檗r(nóng)戶已經(jīng)失去宅基地，也失去了再申請宅基地的權(quán)利。在其他宅基地改革試點(diǎn)城市，如福建晉江也允許一定條件下農(nóng)戶可跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地，卻沒有利用宅基地“三權(quán)分置”賦予其合法性。法學(xué)家韓松認(rèn)為，“三權(quán)分置”是試圖離開宅基地的具體使用權(quán)，分離出獨(dú)立的資格權(quán)，而資格權(quán)無法實(shí)現(xiàn)集體成員的居住保障。

義烏宅基地“三權(quán)分置”要解決的，是缺乏宅基地分配“資格權(quán)”的、非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員如何合法獲得宅基地。宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓在義烏一直是存在的，原先都是通過私下協(xié)議進(jìn)行。在農(nóng)村房屋確權(quán)頒證背景下，外來農(nóng)戶獲得的宅基地?zé)o法得到合法產(chǎn)權(quán)，引發(fā)了諸多糾紛，政府需要回應(yīng)。

例如青口村舊村改造時，有少數(shù)農(nóng)戶把分配的宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給外村農(nóng)戶。從法律上看，只要沒有辦理“過戶”手續(xù)，轉(zhuǎn)入宅基地的外村農(nóng)戶只是獲得了民間承認(rèn)的宅基地權(quán)利。2015年開始確權(quán)頒證，對于政府來說，這是徹底解決宅基地轉(zhuǎn)讓歷史遺留問題的辦法，對于轉(zhuǎn)讓宅基地的外村農(nóng)戶來說，也是合法獲得宅基地產(chǎn)權(quán)的契機(jī)。處理跨村宅基地轉(zhuǎn)讓問題時，青口村做了兩次確權(quán)：第一次是按照舊村改造時分配的宅基地指標(biāo)確權(quán)，確給原農(nóng)戶;第二次按照轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出的實(shí)際情況辦理權(quán)證，確權(quán)給合法的使用權(quán)人。因需要原農(nóng)戶簽字，村集體建議轉(zhuǎn)入方酌情再補(bǔ)償轉(zhuǎn)出方5-10萬元，滿足其“找補(bǔ)”心理。

從國家的角度，義烏出臺的允許跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的政策意見之所以得到認(rèn)可，不在于轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)之后農(nóng)戶保留所謂的宅基地“資格權(quán)”，而在于義烏的宅基地制度并沒有突破現(xiàn)行宅基地制度的基本原則。

第一，堅(jiān)持了宅基地使用權(quán)人依然是“農(nóng)戶”（跨集體轉(zhuǎn)讓可以視為農(nóng)戶跨村遷移），而不是城市居民，義烏仍然明確禁止市民下鄉(xiāng)購置宅基地建房或者向市民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋。第二，堅(jiān)持了一戶一宅、符合規(guī)劃、法定面積等宅基地管理的基本原則，宅基地總規(guī)模不突破，村莊規(guī)劃沒有被宅基地轉(zhuǎn)讓行為破壞。第三，堅(jiān)持了農(nóng)戶住有所居的基本要求，要求轉(zhuǎn)出宅基地的農(nóng)戶家庭人均居住面積不少于15平方，農(nóng)村房屋或城市商品房均可。

總的來看，義烏宅基地改革由于沒有觸及改革底線，從而得到了國家支持，同時，義烏舊村改造過程中存在的跨村轉(zhuǎn)讓宅基地的“隱形市場”問題也得到解決。這就是義烏宅基地改革的基本邏輯。

（作者單位：武漢大學(xué)社會學(xué)院）