地下水取水工程登記過程中存在問題及對(duì)策探析

吳方力，吳浩力

（1.陜西省地下水保護(hù)與監(jiān)測中心,陜西 西安 710003；2.陜西省水利發(fā)展調(diào)查與引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)中心 ,陜西 西安 710003）

1 前言

地下水取水工程是地下水資源開發(fā)利用的主要途徑,加強(qiáng)對(duì)地下水取水工程的管理,對(duì)全面保護(hù)、合理開發(fā)地下水意義重大,也是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2014 年3 月14 日對(duì)水利工作的重要指示、2020 年全國水利工作會(huì)議精神和“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào),為進(jìn)一步夯實(shí)地下水強(qiáng)監(jiān)管工作打基礎(chǔ)。

陜西省水資源短缺,對(duì)地下水的依賴和開發(fā)利用程度較高。據(jù)最新的水資源公報(bào),陜西省地下水資源量僅為139.37 億m3,相比全國31 個(gè)省份的地下水資源量排名靠后,為第19 位,比全國平均地下水資源量少了約124.88 億m3。2019年陜西省地下水供水量為33.11 億m3,占總供水量的33.61%,高于全國平均地下水供水量約15.6 個(gè)百分點(diǎn),排名全國第10 位。

圖1 全國地下水資源量柱狀圖

近年來由于城鄉(xiāng)建設(shè)和城市發(fā)展快速的需要,每年有大量新建、報(bào)廢的各類地下水取水工程。據(jù)最新水利統(tǒng)計(jì)年鑒,2019 年,陜西省規(guī)模以上機(jī)電井共計(jì)14.9 萬眼,規(guī)模以下機(jī)電井共51.4 萬眼,相較于2011 年全國水利普查的數(shù)據(jù),規(guī)模以上機(jī)電井?dāng)?shù)量新增了2800 眼,增幅1.9%,規(guī)模以下機(jī)電井減少了29.69 萬眼,減幅達(dá)36.61%。為全面及時(shí)掌握地下水取水工程數(shù)量、規(guī)模、分布、位置、能力、效益及其運(yùn)行狀況等動(dòng)態(tài)變化情況,建立省、市、縣三級(jí)地下水取水工程信息數(shù)據(jù)庫和資源共享機(jī)制,形成規(guī)范、權(quán)威的地下水取水工程信息平臺(tái),增強(qiáng)水利公共服務(wù)及應(yīng)急管理能力,全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和加強(qiáng)地下水保護(hù),結(jié)合《陜西省地下水條例》和《陜西省地下取水工程管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,2018 年9 月,陜西省水利廳牽頭,由陜西省地下水保護(hù)與監(jiān)測中心負(fù)責(zé)開展了地下水取水工程登記工作。

圖2 全國地下水供水量占水資源總供水量比例柱狀圖

2 地下水取水工程登記工作概況

本次登記是在水利普查地下水取水井專項(xiàng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,對(duì)全省共13 個(gè)市（區(qū)）2012 年1 月1 日~2018 年12 月31 日期間建成未報(bào)廢的各類取水井（機(jī)電井、大口井、輕型電力井、人力井）、地源熱井、注水井、回灌井進(jìn)行全面核查登記。登記內(nèi)容為登記對(duì)象的基本信息、管理信息、井及含水層信息。按照“全省統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),地方分級(jí)負(fù)責(zé)”的方針,以行政村（社區(qū)）為登記小區(qū)開展登記。在本次登記工作中,各地市水利部門的工作人員投入了大量的時(shí)間和精力,給登記工作提供了大力支持。截止2019 年1 月,各市登記機(jī)構(gòu)共動(dòng)員了1500 余人參加（不包括政府工作人員和臨時(shí)抽調(diào)、外聘人員）,深入全省107 個(gè)縣（市）的1768 個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦,逐村逐戶的對(duì)各類地下水取水工程進(jìn)行核查登記,各縣級(jí)登記機(jī)構(gòu)共填寫核查表、登記表約20 萬份、錄入登記數(shù)據(jù)數(shù)十萬條,省級(jí)登記機(jī)構(gòu)為各市上報(bào)的登記數(shù)據(jù)都出具了審核意見,至2020 年的9 月底全部登記上報(bào)完成,成果包括核查表、登記表、數(shù)據(jù)庫、報(bào)告等。

3 地下水取水工程登記中存在的問題及原因分析

由于地下水取水工程建設(shè)主體多、數(shù)量大,空間分布廣,登記工作繁重,對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督和管理難度極大。在實(shí)際工作中,困擾登記工作的問題主要有以下幾個(gè)方面。

3.1 取水工程基數(shù)龐大,指標(biāo)眾多,登記工作量大且艱

據(jù)《2019 年陜西省水利統(tǒng)計(jì)年鑒》,我省現(xiàn)有規(guī)模以上機(jī)電井14.93 萬眼,規(guī)模以下機(jī)電井共51.45 萬眼,其中,僅渭南一市就有4.3 萬眼井。而在登記表中,各類指標(biāo)共計(jì)70 余項(xiàng),其中,規(guī)上登記表有31 項(xiàng)單井指標(biāo),規(guī)下有13 項(xiàng)指標(biāo),其他如注水井、回灌井的指標(biāo)也有26 項(xiàng)。數(shù)據(jù)量數(shù)以千萬,而之前的水利普查僅對(duì)規(guī)模以上機(jī)電井和規(guī)模以下機(jī)電井進(jìn)行了詳細(xì)普查（注水井、回灌井和地源熱泵井為本次登記新增）,且部分指標(biāo)與登記不同,普查中人力井僅調(diào)查了數(shù)量,并沒有涉及詳細(xì)的指標(biāo),且時(shí)間久遠(yuǎn),意味著本次登記只能參考普查數(shù)據(jù),沒有直接可用的數(shù)據(jù)庫,登記人員不得不逐個(gè)逐項(xiàng)、逐村逐戶,深入到田間地頭、房前屋后進(jìn)行重新核查。加之路遠(yuǎn)難走、找不到使用人等不利因素,對(duì)本次普查工作的進(jìn)度造成極大的影響。

3.2 傳統(tǒng)登記方式時(shí)效性差、準(zhǔn)確率低,難以滿足需求

地下水取水工程登記數(shù)據(jù)中包含了一些個(gè)人信息、詳細(xì)地址及經(jīng)緯度、高程等涉密數(shù)據(jù),根據(jù)《中華人民共和國水法》和《水利部保密工作管理規(guī)定》,為保證國家信息安全,登記系統(tǒng)采用省、市、縣三級(jí)流程,即數(shù)據(jù)登記完成后縣級(jí)機(jī)構(gòu)初審,再報(bào)市級(jí)機(jī)構(gòu)復(fù)核無誤后,報(bào)省級(jí)登記機(jī)構(gòu)終審形成最終成果。由于專用的地下水取水工程登記系統(tǒng)不接入互聯(lián)網(wǎng),數(shù)據(jù)無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸,只能通過將數(shù)據(jù)刻盤和拷入U(xiǎn)盤逐級(jí)上報(bào)的方式進(jìn)行,如一個(gè)市的數(shù)據(jù)上報(bào)至省級(jí)審核,正常周期得一周時(shí)間,若數(shù)據(jù)上報(bào)不及時(shí),則周期會(huì)更長。再若上報(bào)的數(shù)據(jù)在審核后發(fā)現(xiàn)問題,縣級(jí)核實(shí)數(shù)據(jù)又需要去現(xiàn)場重新調(diào)查或?qū)Ρ荣Y料,進(jìn)一步加大了基層登記人員的工作任務(wù)。故因數(shù)據(jù)成果上報(bào)不及時(shí),審核反饋周期較長,造成登記進(jìn)度遲緩。

如圖3所示,地下水取水工程登記分為前期準(zhǔn)備、對(duì)象核查、填表登記、整理分析、錄入上報(bào)五個(gè)流程進(jìn)行,前期指標(biāo)數(shù)據(jù)是登記人員采用資料搜集、實(shí)地踏勘的方式獲取,用紙質(zhì)登記表填寫記錄,再對(duì)調(diào)查到的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析整理,最后整理匯總后錄入登記系統(tǒng)。這當(dāng)中極易產(chǎn)生誤差,例如前期核查中該井填寫的用途為灌溉井,在后期又登記為工業(yè)井,諸如此類問題不勝枚舉。這一方面是由于工作量大,登記人員不足或疏忽而造成的信息錄入及審查的偏差；另一方面則反映出傳統(tǒng)登記方式的不足,即不能如智能終端那樣自動(dòng)識(shí)別錯(cuò)誤的錄入信息。

圖3 登記流程圖

3.3 基層登記人員不足,且部分登記人員專業(yè)性不能滿足

自2018年以來,我國出于新時(shí)期發(fā)展的需要,各地政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革調(diào)整,各縣（區(qū)）水利機(jī)構(gòu)原本的登記人員由于工作需要或崗位調(diào)動(dòng)而發(fā)生變化,致使基層登記人員減少,個(gè)別縣（區(qū)）甚至出現(xiàn)了只有一名登記人員負(fù)責(zé)全縣登記工作,使登記工作量不均衡,導(dǎo)致登記任務(wù)不能按期完成。此外,因地下水取水工程的概念繁多,各種指標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián),要求登記人員對(duì)于地下水取水工程要有相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備和軟件操作技能,為此,在登記工作啟動(dòng)前,省上專門為名市、縣（區(qū)）約1500 多名登記人員做了前期培訓(xùn),但由于基層單位工作人員專業(yè)和技術(shù)能力不足,如在實(shí)際工作過程中有相當(dāng)多的工作人員對(duì)登記指標(biāo)不明確,對(duì)登記軟件操作不會(huì)使用,進(jìn)而對(duì)獲取的數(shù)據(jù)未能進(jìn)行有效分析,導(dǎo)致登記的指標(biāo)數(shù)據(jù)出現(xiàn)各種錯(cuò)誤和矛盾。

3.4 新建地下水取水工程未按照相關(guān)法規(guī)要求備案、驗(yàn)收和登記

2016 年4 月施行的《陜西省地下水條例》第二十三條至第二十五條,對(duì)新建地下水工程的流程有明文規(guī)定,包括施工前的申請,施工方案的審查,施工過程中的監(jiān)督以及后期的驗(yàn)收、備案和登記等。然而部分地下水取水工程在建設(shè)前沒有及時(shí)向縣級(jí)以上水行政主管部門備案,建成后也沒有及時(shí)提交資料,或者報(bào)備的資料不完整,造成登記表中機(jī)井部分?jǐn)?shù)據(jù)如井深、井壁管材料、地下水層位描述、水質(zhì)等指標(biāo)無法填寫。

3.5 基層水行政管理部門缺乏設(shè)備,經(jīng)費(fèi)難以滿足需求

在登記過程中,一些地下水取水井因?yàn)樾藿〞r(shí)代久遠(yuǎn),缺乏成井資料,導(dǎo)致水溫、水質(zhì)、pH值等相關(guān)信息無法填寫,基層登記機(jī)構(gòu)必須用專業(yè)設(shè)備實(shí)測或者通過第三方機(jī)構(gòu)化驗(yàn)的方式獲取數(shù)據(jù),但因前期按照登記方案中說明,登記工作的經(jīng)費(fèi)預(yù)算由各級(jí)水行政主管部門通過事業(yè)經(jīng)費(fèi)解決,而購買測量設(shè)備、租用車輛、聘用人員等,包括今后的常態(tài)化登記工作持續(xù)進(jìn)行都需要一定的資金扶持,事業(yè)經(jīng)費(fèi)審批困難,資金量少,難以滿足實(shí)際需求。

4 應(yīng)對(duì)措施

4.1 建立地下水取水工程數(shù)據(jù)資料庫,構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化登記平臺(tái)

針對(duì)3.1 及3.2 所述問題,應(yīng)當(dāng)建立地下水取水工程信息化數(shù)據(jù)庫[1]。讓登記人員在實(shí)地登記中能夠一次性將數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)、工程類型、水源類型、取水用途等指標(biāo)可以直接插入,減少用戶錄入和資料查閱對(duì)比和數(shù)據(jù)分析的工作量。

同時(shí),結(jié)合上面所述的信息化資料數(shù)據(jù)庫,在今后的工作中也要引入如3 S技術(shù)[2]、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、手機(jī)APP等新型信息化手段,建設(shè)基于互聯(lián)網(wǎng)的新型登記信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)管理部門對(duì)于地下水取水工程的GPS定位、影像采集,數(shù)據(jù)錄入、資料上報(bào)、審核查詢、軌跡監(jiān)控、數(shù)據(jù)匯總,數(shù)據(jù)導(dǎo)入導(dǎo)出、后期方便新增模塊等一系列目標(biāo)。使得上下級(jí)之間能夠數(shù)據(jù)共享互通,及時(shí)的將現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的問題上報(bào)主管部門進(jìn)行實(shí)時(shí)審核,減少用戶錄入和修改的頻率,加快審核進(jìn)度和提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

4.2 深化基層水利管理體制改革,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

針對(duì)基層數(shù)據(jù)獲取困難的情況,建議一是結(jié)合新時(shí)期水利創(chuàng)新發(fā)展及農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要,進(jìn)一步深化基層水利管理體制改革[3],強(qiáng)化基層水行政主管部門與基層行政管理部門間的協(xié)調(diào),針對(duì)地下水取水工程點(diǎn)多面廣的特點(diǎn),因地制宜的采取專業(yè)化集中管理及社會(huì)化管理等多種管理方式。健全基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu),強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo),有計(jì)劃地組織技術(shù)培訓(xùn),不斷提高登記人員素質(zhì)。積極探索建立縣（區(qū)）級(jí)水利部門與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機(jī)構(gòu)和村（居）民委員會(huì)等管理部門的長效合作機(jī)制；二是縣級(jí)水行政主管部門應(yīng)進(jìn)一步加大地下水取水工程登記工作的宣貫力度,讓民眾能夠更好地理解地下水取水工程登記的重要性,方便登記人員在實(shí)地獲取數(shù)據(jù)時(shí)能夠準(zhǔn)確獲取數(shù)據(jù),減少后期返工。

4.3 細(xì)化職責(zé)任務(wù),健全基層人員工作管理制度

針對(duì)基層人員不足的情況,基層單位在認(rèn)真推行機(jī)構(gòu)改革的同時(shí),應(yīng)全面評(píng)估、細(xì)化、界定職責(zé)任務(wù),健全登記人員工作管理制度：對(duì)于參加培訓(xùn)工作的專業(yè)技術(shù)人員,要依據(jù)職能定崗定責(zé),明確責(zé)任到人；對(duì)于工作量大,事務(wù)繁瑣的崗位,根據(jù)情況大體均衡、清晰崗位責(zé)任、優(yōu)化工作流程；對(duì)登記工作中的實(shí)地核查人員、錄入登記人員屬于專業(yè)技術(shù)人員,不得隨意調(diào)動(dòng)和調(diào)整工作崗位,或在不改變原有工作人員數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加或外聘,通過多人合作、輪班倒、“一事多崗”等方式,最大限度解決工作量不均衡、基層人員流動(dòng)性大的情況；登記工作負(fù)責(zé)人、聯(lián)絡(luò)人屬于登記工作管理人員,應(yīng)實(shí)行“多人一崗”,這樣在工作調(diào)動(dòng)等其他客觀原因無法履行工作職責(zé)的,可以將工作事項(xiàng)交于另一名負(fù)責(zé)人,確?！叭巳擞惺赂伞⑹率掠腥烁伞?在登記工作時(shí)限要求下,全面完成工作任務(wù)。

4.4 推進(jìn)基層專業(yè)技術(shù)人員梯隊(duì)建設(shè),提升登記人員業(yè)務(wù)能力

針對(duì)基層登記機(jī)構(gòu)登記人員專業(yè)知識(shí)缺乏的情況,首先應(yīng)建立一套以人為本的水利人才發(fā)展戰(zhàn)略[4],人才是發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),將人才資源盤活；二是依據(jù)《深化農(nóng)田水利改革的指導(dǎo)意見》,實(shí)施水利三支一扶計(jì)劃,采取定向培養(yǎng)、優(yōu)惠政策吸引等措施,建立健全“引得進(jìn)、留得住、能施才”的基層水利從業(yè)人員保障機(jī)制。三是應(yīng)提高基層專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng),加大對(duì)現(xiàn)有水利職工的培訓(xùn),尤其對(duì)計(jì)算機(jī)軟件操作及地下水取水工程相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。四是專人專用,選調(diào)一批對(duì)地下水資源和地下水取水工程有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員負(fù)責(zé)地下水取水工程的資料整理和收集,并且能夠熟悉計(jì)算機(jī)操作和快速上手登記軟件。五是可以通過委托專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和錄入工作,縣級(jí)登記機(jī)構(gòu)通過把控大局,及時(shí)指導(dǎo)。使得地下水取水工程登記有序進(jìn)行。

4.5 認(rèn)真執(zhí)行地下水取水工程備案制度,做好資料收集工作

對(duì)于地下水取水工程備案制度,縣級(jí)以上水行政主管部門要嚴(yán)格按照《陜西省地下水條例》和《陜西省地下水取水工程管理辦法》的規(guī)定執(zhí)行,結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度,認(rèn)真落實(shí)好工程建設(shè)的事前、事中、事后的監(jiān)管工作,同時(shí),通過建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機(jī)構(gòu)和村（居）民委員會(huì)等管理部門的長效合作機(jī)制,及時(shí)了解本轄區(qū)內(nèi)各類地下水取水工程建設(shè)情況,對(duì)于新建和報(bào)廢的地下水取水工程,要通知工程建設(shè)和使用單位及時(shí)報(bào)備,上報(bào)的備案資料要認(rèn)真核實(shí),對(duì)于地下水取水工程建設(shè)前的施工方案報(bào)告表、 建設(shè)之后的成井報(bào)告要逐一收集整理建檔。為今后的以地下水的可持續(xù)開發(fā)利用,常態(tài)化登記工作打好基礎(chǔ)。

4.6 加快扶持力度,提高經(jīng)費(fèi)保障

現(xiàn)有基層水利單位前期投入少,專業(yè)設(shè)備和辦公經(jīng)費(fèi)短缺的問題,水行政主管部門要加大扶持力度,尤其是應(yīng)提高縣級(jí)水利主管部門的資金預(yù)算。建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。登記經(jīng)費(fèi)原則上由事業(yè)經(jīng)費(fèi)解決,財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。積極研究制定扶持政策,用于購買儀器設(shè)備、聘用專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助,鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)各方面力量支持地下水取水工程資料數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

5 結(jié)語

本文在分析地下水取水工程登記工作中存在的問題,提出了相應(yīng)的解決辦法。綜上所述,在對(duì)地下水取水工程管理和登記工作過程中,建立相應(yīng)的制度和信息化數(shù)據(jù)手段是重要的,一是能夠?qū)崿F(xiàn)依法加強(qiáng)對(duì)地下水的保護(hù)管理,落實(shí)《陜西省地下水條例》。二是促進(jìn)了政府部門與各水行政部門對(duì)于地下水資源保護(hù)和登記工作的協(xié)作。三是建設(shè)信息化數(shù)據(jù)庫,減少了基層工作人員工作量,提高了工作效率。在完成登記工作的同時(shí),對(duì)更好的保護(hù)管理地下水資源提供了有效的技術(shù)支撐,可為今后地下水管理保護(hù)邁入新臺(tái)階提供思路。